編者按 PPP這種模式,，自引入我國以來，就一直同政府購買服務存在某種天然的聯(lián)系,，以至于有人認為“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務”,，實際上這句話出自《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號文)，其原文規(guī)定,，“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務,，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃,，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致,。”這導致業(yè)界對PPP模式實質的理解頗有偏差,，兩年以來,，相關權威解讀也仍然欠缺。鑒于此,，進一步分析理解PPP模式實質,，對于我國有序推廣PPP模式具有重要意義。

PPP模式兩種誤讀

我國自國務院發(fā)布《關于創(chuàng)新重大領域投融資機制 鼓勵社會資本的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號)以后,，正式統(tǒng)一了PPP概念,，將之統(tǒng)稱為“政府和社會資本合作”（在較早的國發(fā)〔2014〕43號文中稱為“政府與社會資本合作”）。

在這之后,，76號文是財政部出臺的第一個專門針對PPP模式的政策文件，其中第一次闡述了PPP模式的內涵實質,，其實踐指導意義特別明顯,。

然而,，業(yè)界對于PPP模式實質表述的理解存在偏差甚至誤讀，由于念歪了經,，實務操作中既曲解了PPP模式,，又混淆了其與政府購買服務之間的關系。

第一種誤讀 對PPP實質理解較直觀,，認為PPP就是政府購買服務,。這種理解傾向于延伸到實務操作，即凡是政府購買服務適宜的,，PPP模式也適用,。如不少地方政府根據政府購買服務項目適用競爭性磋商采購方式的邏輯，得出所有PPP項目都可以采取競爭性磋商采購的結論,。

第二種誤讀 是以財金76號文中PPP模式的實質表述為依據,，認定PPP模式屬于政府購買服務范疇，從而將政府購買服務與PPP相比較,，涵義更豐富,、適用范圍更廣闊。

在實務操作中,，這種傾向往往要求PPP項目必須符合PPP模式和政府購買服務的“雙重規(guī)則”,，導致項目推進程序過于復雜；而可能忽略部分政府購買服務類項目也應遵守PPP模式“雙論證”,，即財政承受能力論證（FAA）,、物有所值評價（VFM）。

如政府購買棚改服務這種服務項目,，原則上也要進行財政承受能力論證,。

PPP VS政府購買服務

兩者之區(qū)別

1.適用范圍明顯錯位

從目前法律法規(guī)來看，將PPP模式適用于基礎設施及公共服務領域已非常明確,。財金76號文明確提出,，PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。

國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》明確提出,，各地新建市政工程及新型城鎮(zhèn)化試點項目,，應優(yōu)先考慮PPP模式建設。相比而言,，《政府購買服務管理辦法》（財綜〔2014〕96號）等要求,，政府購買服務的內容應以本級政府指導目錄為準，而目前各地已有的政府指導目錄中,，除棚戶區(qū)改造等國家確定的重大民生建設項目外,，未出現基礎設施及公共服務領域工程建設項目。

2.操作流程疏詳有別

根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）等政策文件,，我國已明確了PPP項目實施需經過識別,、準備,、采購、執(zhí)行,、移交5個階段,。從項目的全生命周期來看，基于PPP模式較為詳盡的操作流程實施,，應用PPP模式能夠合理規(guī)劃整個項目的邊界條件,、運作方式、交易結構,、風險分配,、回報機制、合同體系等問題,，改善社會資本的服務供給,。

就目前法律規(guī)定來看，對于政府購買服務模式的運作尚無詳細流程規(guī)定,。因而,，對于基礎設施建設領域PPP項目，若遵循《政府購買服務管理辦法》,，似乎可以規(guī)避較為復雜的程序及預算限制,。

3.采購環(huán)節(jié)各不相同

PPP模式強調全生命周期理念，通過在采購環(huán)節(jié)確定社會資本方,，將項目建設融資者與運營服務提供者統(tǒng)一,，提升項目綜合運營效率，保證公共服務提供質量,。但根據相關規(guī)定,，實施政府購買服務時，不能將工程建設與運維服務打包采購,。

對采購對象而言,，兩種模式也存在明顯差別。PPP模式采購的社會資本只能是境內外企業(yè)法人,，而政府購買服務的承接主體包括社會組織,、企業(yè)等有資質的團體組織，包括事業(yè)單位,。完成采購后,，PPP模式根據項目經營特性等因素選擇合適的運作方式，如BOT,；政府購買服務則是采取相對簡單的購買,、委托、租賃、特許經營,、戰(zhàn)略合作等形式,。

兩者之交集

國際上普遍認為PPP模式有兩種基本類型,，即使用者付費類特許經營PPP 模式和政府付費類購買服務PPP模式,。我國今年7月18日印發(fā)的《關于深化投融資體制改革的意見》，關于PPP的表述,，也意味著中央層面首次正式將PPP劃分為“特許經營”和“政府購買服務”兩個類型,。兩種PPP模式的主要區(qū)別，在于回收項目建設投資和運營成本的方式不同,。對于使用者付費類PPP 模式,，要求采用特許經營方式，向項目產品和服務使用者收取費用,，用以回收項目建設和運營成本,。對于政府購買服務類PPP 項目，則通過政府向項目提供的公共服務支付購買費用來回收私人部門的前期建設投資及運營費用,。兩種模式的相同之處是,，都偏向于由私人部門來負擔項目的建設投資，政府退出項目初始投資,，僅根據項目運營績效進行補貼或購買服務,。

在實務操作中，根據適用對象和實施程序要求,，政府購買服務通常分為兩種,，一種是PPP型政府購買服務，一種是非PPP型政府購買服務,，這兩種模式的差別在于,，前者適用條件是公共服務、項目規(guī)模較大,、范圍涉及工程,，依據財金113號文，必須要通過財政承受能力和物有所值論證,；而后者通常不具備這些條件,，且依據財政部《政府購買服務管理辦法（暫行）》，程序上不要求通過兩個論證,?？梢姡琍PP與政府購買服務之間雖然區(qū)別明顯,，但也相互包含,，兩者存在交集，其交集既可稱為政府付費類購買服務PPP模式,，又可稱為PPP型政府購買服務,。

三個層面透視PPP實質

財金76號文強調PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系,，這在業(yè)界沒有明顯分歧。而該文件中對于政府購買服務的定位和側重,，實際上則是比較模糊的,，從而導致了PPP模式實質表述的理解困局。

在此,，筆者謹以分析政府購買服務為邏輯基礎,，對PPP模式的實質表述進行多維度地剖析。

程序層面—強調購買過程

政府購買服務是十八大后新出現的一個專有名詞,，是指原來由政府設機構養(yǎng)人提供公共服務,，逐步改為向社會力量購買來提供，強調政府從“生產”服務到“購買”服務的轉變,。當然從政府采購范疇分析政府購買服務,，這種“購買”過程可以延伸到包括購買、租賃,、委托,、雇傭等多種采購行為。PPP模式強調由社會資本提供服務,，政府支付相應價格,，也有一個向社會資本的“購買”過程，因此本質也是政府購買服務的實現形式,。

對象層面—強調購買內容

當前業(yè)界普遍認同,，PPP是政府從公共服務的“生產者”轉為“提供者”而進行的特殊采購活動，并將PPP項目選擇合作者的過程納入政府采購管理,。

從《政府采購法》來看,，除工程和貨物之外，政府采購的服務包括政府自身所需服務和政府向社會公眾提供的服務,，PPP則屬于公共服務項目政府采購范疇,。很明顯，從這個層面理解,，PPP模式是政府購買公共服務,，從而是政府購買服務的一種情況，進而“實質表述”是成立的,。

類型層面—強調購買特色

政府購買服務在實務操作中,，通常可以分為兩種,，一種是PPP型政府購買服務,，一種是非PPP型政府購買服務。PPP型政府購買服務的特別之處在于：程序上必須要通過財政承受能力論證和物有所值論證。

另外,，除適用購買公共服務外,，也適用項目規(guī)模較大、范圍涉及工程,。這類可以涉及工程的購買服務與BT模式有所不同,，前者包含并強調回購服務，后者主要分期回購工程,。由于服務提供過程本身的長期均衡性,，有利于實行中期財政規(guī)劃管理。

可見,，PPP模式與PPP型政府購買服務在適用范圍、論證要求和涵蓋運營服務過程等方面是一致的,，權當因此作“實質表述”,。

（作者單位：陳建華，財政部中國財政科學研究院博士后,；王云,，北京市平谷區(qū)財政局PPP項目專員）