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李 碩
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度,是國家審計機關(guān)通過對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任的界定,評判干部政績的一項基本制度,是加強對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督,促進勤政廉政和黨風(fēng)廉政建設(shè)、全面履行職責(zé)的一種有效監(jiān)督機制,是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效措施,。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計政策性強,觸及范圍廣,涉及內(nèi)容多, 質(zhì)量要求高,。如何提高審計工作質(zhì)量,客觀公正地評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任,是擺在各級審計機關(guān)面前一項艱巨而重要的任務(wù)。 一,、經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容 經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系是審計產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)和根本動因,評價經(jīng)濟責(zé)任履行狀況 是審計監(jiān)督必然內(nèi)容,。經(jīng)濟責(zé)任審計涵蓋了各種類型審計內(nèi)容,融財政審計、財務(wù)審計,、效益審計等內(nèi)容于一體,但又以認定法人代表的經(jīng)濟責(zé)任行為特征,區(qū)別于其他審計種類,。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容,不僅是經(jīng)濟數(shù)量增減變化的責(zé)任, 而且包含著由經(jīng)濟行為引發(fā)的社會、政治,、經(jīng)濟,、法律、道德等責(zé)任,單純的行政行為不屬于審計評價的范疇,但是行政行為的目標和政府功能實現(xiàn)程度,與投入資金成本的比值,是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的主題,。因此,一切影響著經(jīng)濟行為及其結(jié)果的事項都是經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容,一切經(jīng)濟行為所帶來的結(jié)果都是經(jīng)濟責(zé)任審計評價的內(nèi)容,。 (一)責(zé)任關(guān)系 被審計單位法人代表是經(jīng)濟責(zé)任審計的責(zé)任人,作為經(jīng)濟活動的主體,對上、對下,、對內(nèi),、對外各種主體產(chǎn)生各種經(jīng)濟關(guān)系,負有經(jīng)濟責(zé)任,形成責(zé)任關(guān)系。而各種主體對被審計單位及其法人代表在經(jīng)濟事務(wù)中的規(guī)定性要求,就是被審計的法人代表要承擔(dān)的責(zé)任,經(jīng)濟責(zé)任審計就是圍繞責(zé)任內(nèi)容進行的一種審計,。 1,、承擔(dān)上級部門的責(zé)任 上級部門對被審計單位法人代表既授予權(quán)力,又規(guī)定義務(wù)。作為權(quán)力主體享有自己做出或要求他人做出行為的責(zé)任,作為義務(wù)主體負有必須做出或禁止做出行為的責(zé)任,。不論是權(quán)力還是義務(wù)都是一種責(zé)任,。 （1）批準設(shè)置被審計單位的上級部門對被審計單位給定人員編制、預(yù)算安排 等人力經(jīng)濟資源,要求實現(xiàn)單位職能,。被審計單位法人代表承擔(dān)著以最少的機關(guān) 成本實現(xiàn)最大單位職能的責(zé)任,。 （2）上級任免機關(guān)對被審計單位法人代表要求履行的崗位職責(zé)。法人代表承 擔(dān)著必須履行崗位職責(zé)的責(zé)任,。 （3）上級主管部門對被審計單位確定指標下達任務(wù),制定發(fā)展規(guī)劃,、辦法、標準和制度,批準呈報事項等指令,。遵照執(zhí)行是法人代表應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。 2,、承擔(dān)社會責(zé)任 在社會經(jīng)濟活動中,被審計單位及其法人代表與各種主體產(chǎn)生并存在著經(jīng)濟利益關(guān)系。權(quán)利的實現(xiàn)和維護是一種責(zé)任,義務(wù)的履行更是一種責(zé)任,與各種主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系共同構(gòu)成社會責(zé)任,。 （1）與國家的責(zé)任關(guān)系,。國家經(jīng)濟方針、政策,、法律,、法規(guī)被審計單位及其法人代表承擔(dān)著貫徹執(zhí)行責(zé)任。 （2）與經(jīng)濟業(yè)務(wù)對象的責(zé)任關(guān)系,。被審計單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)(收支或交易)與對方發(fā)生并存在合同關(guān)系,合同的權(quán)利和義務(wù)就是被審計單位及其法人代表要承 擔(dān)的責(zé)任,。 （3）與社區(qū)的責(zé)任關(guān)系,被審計單位與所處地域各種團體或人員所形成社區(qū)公共事務(wù)承擔(dān)責(zé)任,如社區(qū)環(huán)境的改善和利用,扶貧助殘等等都構(gòu)成被審計單位的成本,影響著職能的實現(xiàn)。 3,、承擔(dān)下屬部門及人員的責(zé)任 被審計單位法人代表有責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)下屬部門及人員完成工作任務(wù),實現(xiàn)預(yù)定的目標,下屬部門及人員享有工作所需權(quán)利和物質(zhì)條件,形成了領(lǐng)導(dǎo)并保障下屬開展工作的責(zé)任,。 （1）與下屬獨立法人單位的責(zé)任關(guān)系。傳達上級指令,制定并下達任務(wù),審批下屬呈送報告,監(jiān)督下屬工作等都是被審計單位及法人代表要承擔(dān)的責(zé)任,。 （2）與內(nèi)部機構(gòu)的責(zé)任關(guān)系,。對單位內(nèi)部機構(gòu)配備人力資源和工作條件,明確機構(gòu)職責(zé)和任務(wù)是被審單計位法人代表承擔(dān)的責(zé)任。 （3）與內(nèi)部職員的責(zé)任關(guān)系,。實際上是勞動合同關(guān)系,、勞動安全保障、學(xué)習(xí)培訓(xùn)晉升,、工資福利待遇等都是被審計單位及法人代表要承擔(dān)的責(zé)任,。檢查監(jiān)督內(nèi)部職員的工作也是法人代表的責(zé)任。 (二)責(zé)任履行 被審計單位接受他方責(zé)任要求,法人代表必須領(lǐng)導(dǎo)全體職員兌現(xiàn)責(zé)任要求,。經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容就是審查責(zé)任目標的實現(xiàn)程度以及兌現(xiàn)責(zé)任所實施行為或事實而引發(fā)的責(zé)任,而且要求對法人代表進行“人格化”責(zé)任歸縮,。因此,法人代表的責(zé)任履行成為經(jīng)濟責(zé)任審計的重點內(nèi)容,法人代表履行職責(zé)進行的決策計劃、組織指揮,、監(jiān)督協(xié)調(diào)等管理行為及結(jié)果構(gòu)成經(jīng)濟責(zé)任審計的具體內(nèi)容,。 1、研究和確定經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略和策略 法人代表從上任開始就必須確定單位的發(fā)展方向,、進度和規(guī)模,制定規(guī)劃或中長期發(fā)展計劃,特別任期目標的制定,。離任時審計對發(fā)展的戰(zhàn)略和策略以及任期目標的實現(xiàn)程度的評價是總體評價的主要內(nèi)容。 2,、組建或完善管理機構(gòu) 被審計單位經(jīng)濟事項不是由法人代表的具體操作執(zhí)行,。單位運行目標實現(xiàn)是通過管理來實現(xiàn)。法人代表是通過調(diào)整或重新建立管理機構(gòu),優(yōu)化管理功能來實現(xiàn)責(zé)任目標,。職責(zé)是否明確,人員搭配是否合理,管理資源是否有效利用等等都關(guān)系黨政機關(guān)的成本費用,都與目標成本的比值直接相關(guān),成為經(jīng)濟責(zé)任審計中管理是否有效的重要內(nèi)容,。 3、決策以及指揮決策的實施 決策的好壞關(guān)系到責(zé)任目標能否兌現(xiàn)。法人代表擔(dān)負著決策制定方式的選擇,方案的篩選和選定,組織指揮決策的實施等職責(zé),。決策的成敗是經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容之一,。 4、制定和執(zhí)行管理制度以及建立健全管理機制 管理制度是被審計單位正常運行的保障,管理機制是被審計單位“運行機器”, 法人代表的指令能否得以順利執(zhí)行是靠制度和機制進行約束,法人代表通過建立制度和機制實現(xiàn)管理目標,建立制度和機制好壞直接關(guān)系到目標實現(xiàn)程度,成為經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容,。 5,、監(jiān)督和協(xié)調(diào)管理活動 指令的執(zhí)行和實施過程,由各種因素共同作用, 或多或少都會出現(xiàn)偏離目標的行為。法人代表必須加以督導(dǎo)糾正,。部門之間、人員之間在相互配合中會出現(xiàn)步調(diào)不一致,進度快慢等問題,法人代表必須協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié),這樣才能克服部門 和個人的隨意性,。因此監(jiān)督的力度和協(xié)調(diào)的好壞關(guān)系到目標實現(xiàn)的完美程度,成為經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容,。 (三)責(zé)任評價 經(jīng)濟責(zé)任審計目標就是責(zé)任評價。審計是通過經(jīng)濟結(jié)果來反證法人代表的責(zé)任履行狀況,。但是經(jīng)濟結(jié)果是由環(huán)境條件和全體職員等各種因素相互作用的結(jié)果,法人代表的工作業(yè)績效是個人與環(huán)境相互作用的果,。影響結(jié)果的各種因素是經(jīng)濟責(zé)任審計要查證的具體內(nèi)容。確立責(zé)任評價標準和內(nèi)容是經(jīng)濟責(zé)任審計一項具體工作,。 1,、責(zé)任評價要圍繞經(jīng)濟指標的相關(guān)性 黨政機關(guān)法人代表的管理目標是在一定條件下實現(xiàn)機關(guān)職能的最大化,機關(guān)成本的最小化。而經(jīng)濟責(zé)任評價必須把握行政管理行為與經(jīng)濟指標的相關(guān)性,。純粹行政行為不屬于審計評價的內(nèi)容,。但是,一般情況下,相關(guān)職能行為都要經(jīng)費作保障,都會發(fā)生履行職能成本。如果拋開了成本使用的所要實現(xiàn)的目標就無法評價成本開支好壞優(yōu)劣,如果拋開了法人代表履行職責(zé)與成本的關(guān)相,經(jīng)濟責(zé)任就無法評判,。從經(jīng)濟指標求證職責(zé)履行和功能發(fā)揮,從職責(zé)履行,、功能發(fā)揮與使用經(jīng)費相關(guān)影響(或代價)都是責(zé)任評價所必須的內(nèi)容。 2,、責(zé)任評價要考慮環(huán)境條件的影響 由于經(jīng)濟結(jié)果是環(huán)境條件和法人代表共同作用的結(jié)果,客觀環(huán)境條件對經(jīng)濟結(jié)果起著重要的作用,把經(jīng)濟結(jié)果直接歸結(jié)給法人代表是不恰當(dāng)?shù)?。如接任時經(jīng)濟基礎(chǔ)、單位規(guī)模,、國家政策改變,、地域條件、資源狀況,、職員素質(zhì)等等都直接影響經(jīng)濟結(jié)果,。經(jīng)濟責(zé)任審計必須收集環(huán)境條件對經(jīng)濟結(jié)果的影響,在責(zé)任評價中給予剔除或說明,這樣才能準確評價法人代表管理行為對經(jīng)濟結(jié)果的作用, 責(zé)任評價才能客觀公正。 3,、責(zé)任評價要界定法人代表責(zé)任承擔(dān)的程度 經(jīng)濟結(jié)果是被審計單位全體職員共同努力的結(jié)果,由于職責(zé)分工不同所起作用也不同,。應(yīng)該以法人代表職責(zé)履行對結(jié)果影響程度,來判定其作用,不能把全體職員的業(yè)績和錯誤都歸結(jié)到法人代表身上。法人代表的決策計劃,、組織指揮,、監(jiān)督協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)對結(jié)果的作用要作出評判。對于存在的問題要分清責(zé)任及其責(zé)任份額。對于法人代表職責(zé)內(nèi)的工作,首先要評判作為與不作為,然后評判是非(或?qū)﹀e),最后評判優(yōu)劣程度,。不論是成績還是錯弊,必須對法定代表責(zé)任進行界定,才能作出正確責(zé)任評價,。 4、責(zé)任評價要確定評價標準 各種主體對被審計單位及其法人代表的各種責(zé)任要求就構(gòu)成責(zé)任評價標準,。但是,對不同的黨政機關(guān)責(zé)任要求不盡相同,而且各種責(zé)任要不一定有量化標準,各種要求又相互交錯繁雜,制定統(tǒng)一現(xiàn)成評價標準巳經(jīng)不可能,。因此針對具體的被審計單位收集、梳理,確定評價標準成為經(jīng)濟責(zé)任審計一項工作內(nèi)容,。一是目標實現(xiàn)程度與經(jīng)費的關(guān)系指標,。黨政機關(guān)是以實現(xiàn)政府功能為目標而使用經(jīng)費。二是任職期間的增減變動指標,。對接任時水準對任職期間的影響要適當(dāng)?shù)目鄢?。三是任職期間社會經(jīng)濟環(huán)境條件的變化指標。四是發(fā)展趨向指標,。審計人員習(xí)慣于從會計資料中進行收集證據(jù),而經(jīng)濟責(zé)任審計要求更多收集法人代表的管理行為證據(jù),證明其職能履行狀況,。由于管理行為事后較少保留書面證據(jù),給審計查證帶來一定的難度,這正是經(jīng)濟責(zé)任審計對審計人員挑戰(zhàn)的原因之所在。改變觀念從查證管理行為對經(jīng)濟結(jié)果影響入手,找準審計的切入點,把住責(zé)任中心,實現(xiàn)責(zé)任評價,。 二,、經(jīng)濟責(zé)任審計的重點 (一)深入評審單位內(nèi)部控制和財務(wù)管理 審計人員在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)時,不論被審計單位的規(guī)模大小,都應(yīng)該對其內(nèi)部控制進行測試,并據(jù)此確定審計工作的重點范圍、抽樣規(guī)模以及審計程序,。開展內(nèi)部控制評審,應(yīng)對內(nèi)部控制情況進行充分了解,并據(jù)此確定符合性測試的性質(zhì),、時間和范圍,以及實質(zhì)性測試的程序、范圍和重點,。 對行政單位領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)財務(wù)管理的審計,主要審查任期內(nèi)單位財務(wù)管理是否嚴格執(zhí)行國家現(xiàn)行財政法規(guī)和財經(jīng)紀律,單位內(nèi)部監(jiān)督控制制度是否建立,、健全和有效,有無貪污、私分,、侵占,、挪用公款及公共財物等違法違紀問題; 評價內(nèi)控制度的健全性和有效性,即是否在需要控制的所有主要環(huán)節(jié)都建立了控制制度,內(nèi)控制度的設(shè)置是否符合國家的有關(guān)法律、法規(guī)和制度的規(guī)定,制定 的內(nèi)控制度能否有效地防止違規(guī)違紀行為,確保財務(wù)管理,、資金使用的有效性,。 (二)深入審計單位經(jīng)濟工作目標任務(wù)完成狀況 任期各年度經(jīng)濟責(zé)任目標的完成與否,是政府和組織部門對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任進行考核和評價的重要依據(jù)。 審計人員應(yīng)當(dāng)針對領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位職責(zé),、任務(wù)的實際情況,核實本級黨委,、政府和上級主管部門下達的主要經(jīng)濟工作目標任務(wù)和各項財經(jīng)指標的完成情況,查清有無弄虛作假、人為調(diào)節(jié)上報指標粉飾業(yè)績的問題,。通過對任期內(nèi)逐年目標任務(wù)完成情況,、與任職初期相比較的經(jīng)濟指標增減變化情況、債權(quán)債務(wù)變化情況,、預(yù)算內(nèi)外收入解繳情況的核實,、比較,客觀公正地評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的工作業(yè)績。 (三)深入審計單位的財務(wù)收支 1、審查任期內(nèi)預(yù)算編報和執(zhí)行情況,。主要審查預(yù)算編報是否及時,、真實、準確,有無虛列預(yù)算項目,騙取國家撥款的情況;有無突破國家規(guī)定的開支范圍和開支標準使用相關(guān)經(jīng)費情況等問題,。 2,、審查任期內(nèi)單位各項收入和支出管理情況。單位組織的各項收入應(yīng)首先用于彌補經(jīng)常性支出不足和必要的專項支出,。對任期內(nèi)單位各項收入的審計,應(yīng)從銀行賬戶人手,審查任期內(nèi)單位各部門的各項收入是否納入財務(wù)部門集中管 理,統(tǒng)一核算,是否存在多頭開戶,收入組織是否得力,有無以物抵收,、到繳費單 位報支抵收,有無收入不入賬,轉(zhuǎn)移、截留,、隱瞞,、坐支收入,甚至設(shè)置賬外賬和 “小金庫”等問題。對各項支出的審計,主要是審查是否合規(guī)合法,有無違反規(guī)定提高開支標準,、擴大開支范圍,亂發(fā)獎金、津貼,、補助和實物及揮霍浪費等問題,。還要特別關(guān)注專項資金的審計,重點審查各類專項資金的籌集、分配,、使用,、管理的真實、合法,、合規(guī)性及效益性,。查清專項支出是否按照批準的項目和用途使用,是否做到專款專用,有無擠占,、挪用,、虛列、轉(zhuǎn)移等問題, 并按照規(guī)定向主管預(yù)算單位或者財政部門報送專項支出情況表和文字報告,。 3,、審查任期內(nèi)行政事業(yè)性收費和罰沒收入情況。主要審查單位履行或代行政府職能收取的各項行政事業(yè)性收費和罰沒收入是否納人預(yù)算管理;未納入預(yù) 算管理的行政事業(yè)性收費是否納入財政專戶存儲,是否嚴格執(zhí)行“收支兩條線” 規(guī)定;票據(jù)領(lǐng)購,、管理,、使用是否合規(guī)。審查任期內(nèi)有元未經(jīng)批準擅自增加收費項目,、擴大收費范圍,、提高收費標準的問題,有無亂集資、亂攤派,、亂罰款等行為,以及有無坐支,、截留、挪用、貪污罰沒收入的問題,。 4,、審查任期內(nèi)單位固定資產(chǎn)購置情況。主要審查任期內(nèi)購置的資產(chǎn),、設(shè)備是否納入政府采購中心統(tǒng)一采購,房屋的修建是否通過公開招標,。審查是有無購買小轎車,如有,還應(yīng)同時審查購買小轎車是否通過政府批準,其購價和排氣量是否超過國家規(guī)定標準。 5,、審查任期內(nèi)財政預(yù)算使用效果情況,。主要審查任期內(nèi)財政預(yù)算資金的使用是否取得了較好的效果。行政機關(guān)經(jīng)費的使用效益主要體現(xiàn)為社會效益,一是經(jīng)費的使用是否達到預(yù)期的目的,即行政機關(guān)是否履行了其法定職責(zé),向社會提供了有效的服務(wù);二是經(jīng)費的使用是否做到合理節(jié)約,有無明顯不當(dāng)和損失浪費的情況,。 (四)審計單位資產(chǎn)負債凈資產(chǎn) 對任期內(nèi)的資產(chǎn)審計,主要審計核實任職初期,、任期內(nèi)和離任時所在部門、單位會計核算的各項資產(chǎn)是否真實,、安全和完整,。查清任職初期、任期內(nèi)和離任時各項資產(chǎn)的增減變化及保值增值情況,。 1,、審查任期內(nèi)流動資產(chǎn)情況。主要審查現(xiàn)金和銀行存款安全,、完整情況;審查暫付款是否及時進行清理,有無長期拖欠情況;審查庫存材料管理制度是否建立健全,，領(lǐng)用手續(xù)是否齊備。 2,、審查任期內(nèi)固定資產(chǎn)情況,。主要審查任期內(nèi)資產(chǎn)管理制度是否建立健全;對各項資產(chǎn)(包括庫存材料)是否定期進行清理、盤點,資產(chǎn)增減變動手續(xù)是否齊備等等,。同時注意審查財政直接撥款到政府采購中心購買的貨物,單位除作支出反映外,還應(yīng)作資產(chǎn)核算和管理,。 3、審查任期內(nèi)有無將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為集體或個人所有,。主要審查國有非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)是否按規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù),出租的國有資產(chǎn)取得的收入 是否納入單位收入賬核算,是否按規(guī)定繳納有關(guān)稅費,。同時還要審查有無對外投資情況,如有,主要審查對外投資是否真實存在,有無收益及損失,特別注意如有損失要查找原因。 4,、審計行政單位負債,。主要審計核實任期內(nèi)和離任時所在部門、單位債務(wù)是否真實,、合法,、有效;查清各項債務(wù)形成原因、用途及增減變化情況,測試其償債能力;同時,對將屬于收入款項,、行政和事業(yè)等經(jīng)費結(jié)余作為債務(wù)長期掛賬,致使其任期內(nèi)負債不真實的應(yīng)進行揭示,；此外, 審計中還應(yīng)對利用負債類科目進行出租,、出借單位銀行賬戶的問題進行審計。 5,、審計任期內(nèi)凈資產(chǎn),。主要審計核實領(lǐng)導(dǎo)干部離任時所在部門、單位凈資產(chǎn)是否真實,、合法,、有效,重點應(yīng)放在經(jīng)費結(jié)余的審計,注意是否準確區(qū)分經(jīng)常性結(jié)余和專項結(jié)余。 (五)審計單位重大經(jīng)濟決策 主要審查任期內(nèi)重大經(jīng)濟活動（包括投資,、引資等項目）,、開支決策是否經(jīng)過集體討論,可行性分析及專家論證,有無未經(jīng)集體討論,擅自決策造成損失浪費、國有資產(chǎn)嚴重流失等重大經(jīng)濟問題, 分清被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負的直接責(zé)任和主管責(zé)任,。 (六)審計領(lǐng)導(dǎo)干部個人經(jīng)濟行為 審查領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位依法履行行政職能,、行使管理職權(quán)過程中所決策、實施的重大經(jīng)濟事項及宏觀經(jīng)濟活動的合法,、合規(guī),、效益性的同時,審計其個人有無濫用職權(quán),有無超越職權(quán)決策、盲目決策和個人武斷決策;直接干預(yù)工程發(fā)包的問題;檢查其個人收入,、支出的合法,、合規(guī)性, 核查有無侵占、挪用公款公物等行為,有無利用職權(quán)為自己和他人謀取私利,、對親友經(jīng)商辦企業(yè)提供便利和優(yōu)惠條件等問題。通過以上審計,評價領(lǐng)導(dǎo)干部本人任期內(nèi)是否嚴格執(zhí)行國家的各種廉潔紀律和國家財經(jīng)法紀的規(guī)定,、是否依法行政,、決策是否科學(xué)。 （作者單位：山東省審計科研所） |
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