環(huán)評(píng)審批與核準(zhǔn)并聯(lián)意味著什么,？

即將進(jìn)入公歷新年之際，國務(wù)院辦公廳頒布了《精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》,，在民間環(huán)保人士當(dāng)中引起不小的震動(dòng),，這種震動(dòng)很大程度上是源于對(duì)“環(huán)評(píng)前置審批”和“并聯(lián)核準(zhǔn)”的不理解。以下談一談并聯(lián)核準(zhǔn)的背景知識(shí),，以及對(duì)環(huán)評(píng)會(huì)產(chǎn)生什么影響,。

一、什么是核準(zhǔn)制？

核準(zhǔn)制是發(fā)改委系統(tǒng)對(duì)于投資管理的一種行政程序,。根據(jù)2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，各級(jí)發(fā)展改革部門對(duì)投資的管理,，從原來單一的審批制,，改為審批、核準(zhǔn),、備案三種制度,。對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目一律不再審批，而采用核準(zhǔn)和備案,。只對(duì)政府投資項(xiàng)目仍然采用審批制,。在這三種制度中，審批和核準(zhǔn)屬于行政許可事項(xiàng),，即只有政府批準(zhǔn)后才能實(shí)施,。備案不屬于行政許可。

實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制和備案制是投資體制改革,、即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要舉措：企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目,，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書,、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序,。（《決定》第二條第（二）款。由此可見,，對(duì)應(yīng)地,，審批制需要發(fā)改部門批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告）

對(duì)于核準(zhǔn)類項(xiàng)目,，“政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)”,。而實(shí)際上，并非所有的限制類項(xiàng)目都需要核準(zhǔn),，只有國務(wù)院制定和不定期修改《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》中列出的項(xiàng)目,，才進(jìn)行核準(zhǔn)（對(duì)比《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》中的“限制類”和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2004年本）》即可看出二者的不對(duì)應(yīng)），其他企業(yè)投資項(xiàng)目一律為備案制,。迄今為止,，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》已經(jīng)有2004年、2013年和2014年三個(gè)版本,。

限制類項(xiàng)目主要是工藝技術(shù)落后,，不符合行業(yè)準(zhǔn)入條件和有關(guān)規(guī)定，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),，需要督促改造和禁止新建的生產(chǎn)能力,、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品,。對(duì)屬于限制類的新建項(xiàng)目,，禁止投資,。（國務(wù)院《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》第15條、第18條）也就是說,，不能新建限制類項(xiàng)目,，但可以進(jìn)行技術(shù)改造。

二,、審批制,、核準(zhǔn)制與備案制的程序比較

上面已經(jīng)說到，在發(fā)改委系統(tǒng),，只有政府投資項(xiàng)目采用審批制,，企業(yè)投資項(xiàng)目采用核準(zhǔn)制和備案制。

對(duì)上述三種投資管理制度提出明確的程序要求的是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理的通知》（2007）,。在此之前,，發(fā)改委已經(jīng)提出核準(zhǔn)制和備案制的管理辦法，即《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》（2004）和《關(guān)于實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目備案制指導(dǎo)意見的通知》（2004）,。

除了《通知》（2007）之外,，筆者沒有查到在全國統(tǒng)一的（國務(wù)院或發(fā)改委頒布）、針對(duì)政府投資項(xiàng)目審批制的管理要求,，只有發(fā)改委在2005年和2013年分別頒布的《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理暫行辦法》和《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》這兩個(gè)只針對(duì)中央財(cái)政預(yù)算的,、投資類別為投資補(bǔ)助和貼息的管理辦法；而投資補(bǔ)助和貼息,，其實(shí)并不算政府投資,。

倒是存在眾多各級(jí)地方政府各自制定的、大同小異的“政府投資項(xiàng)目管理辦法”乃至條例,?？梢姡瑢?duì)于政府投資項(xiàng)目審批制管理及其程序,，我國缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定,。

由于沒有統(tǒng)一規(guī)定，所謂“政府投資”,，在各地有區(qū)別不大的不同定義,。以《長沙市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》為例，“政府投資”是指：（一）本級(jí)財(cái)政預(yù)算資金,。（二）上級(jí)部門專項(xiàng)補(bǔ)助資金,。（三）國債資金。（四）國際金融組織和國外政府貸款等政府主權(quán)外債資金,。（五）通過政府信用貸款或政府承諾償還的方式所籌資金,。（六）其他政府性資金或資產(chǎn)。

需要區(qū)別政府投資和國有企業(yè)投資。國有企業(yè)也是企業(yè),，企業(yè)投資的特點(diǎn)是以盈利為目的,，這對(duì)于國有企業(yè)也是一樣的。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（2000）第三條第（二）款,，政府投資項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo),。政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)是，追求公益性,，而不怎么追求利潤。國有企業(yè)和民營企業(yè)都有可能拿到政府投資項(xiàng)目,，具體的項(xiàng)目是有可能貼錢,，但一般由政府貼錢。

例如,，中國移動(dòng)愿意主動(dòng)使用其企業(yè)資本投資,，在大城市搭建、運(yùn)營通訊網(wǎng)絡(luò),，因?yàn)榭梢再嶅X,。但是在地廣人稀的鄉(xiāng)村，這么做就只能賠錢了,。但是,，國家出于對(duì)少數(shù)人利益的保障，需要把信號(hào)覆蓋到鄉(xiāng)村,，因此提出項(xiàng)目招標(biāo),。一旦中標(biāo)，中國移動(dòng)就是用政府投資,，建設(shè)和運(yùn)營鄉(xiāng)村的通訊網(wǎng)絡(luò),。運(yùn)營過程中，政府可能還要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼,，使中國移動(dòng)不至于虧本,。但對(duì)于國家而言，這樣的項(xiàng)目就是公益性的,、賠本的,。

三、新開工項(xiàng)目的8項(xiàng)必要條件：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理的通知》（2007）列出了新開工項(xiàng)目的8項(xiàng)必備條件：符合國家產(chǎn)業(yè)政策,、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃,、土地供應(yīng)政策、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),；發(fā)改委審批,、核準(zhǔn)或備案；規(guī)劃許可；用地批準(zhǔn)手續(xù),；環(huán)評(píng)批復(fù),；節(jié)能審查；施工許可證或開工報(bào)告,；法律法規(guī)其他要求,。——這對(duì)于審批制,、核準(zhǔn)制,、備案制都一樣。

但三者的具體程序要求有所不同：

1,、審批制,。建設(shè)單位（1）向發(fā)改委報(bào)批項(xiàng)目建議書；（2）獲得批復(fù)后分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃,、國土資源和環(huán)境保護(hù)部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址,、用地預(yù)審和環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)；（3）拿到上述三種手續(xù)后,，向發(fā)改委報(bào)批可研報(bào)告,；（4）拿到可研報(bào)告批復(fù)后，向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃許可手續(xù),，向國土資源部門申請(qǐng)辦理正式用地手續(xù),。（5）有些項(xiàng)目發(fā)改委還要審批初步設(shè)計(jì)和概算?！簿褪钦f,，在審批制中，發(fā)改委要先后審批項(xiàng)目建議書和可研報(bào)告（有些還審批初步設(shè)計(jì)和概算）,；而規(guī)劃部門和國土部門相當(dāng)于要先后審批兩次,；環(huán)保部門審批一次。

2,、核準(zhǔn)制,。建設(shè)單位（1）分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護(hù)部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址,、用地預(yù)審和環(huán)評(píng)審批手續(xù),。完成相關(guān)手續(xù)后；（2）拿到上述三種手續(xù)后,，向發(fā)改委申請(qǐng)核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告,；（3）拿到核準(zhǔn)文件后，向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃許可手續(xù),，向國土資源部門申請(qǐng)辦理正式用地手續(xù),。——在核準(zhǔn)制中,，建設(shè)單位先拿到規(guī)劃、國土,、環(huán)保三部門批復(fù)后,，才能申請(qǐng)發(fā)改委核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，核準(zhǔn)后還要到規(guī)劃,、國土部門辦理第二次審批,。

3、備案制,。建設(shè)單位（1）到發(fā)改委備案,；（2）分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護(hù)部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址,、用地和環(huán)評(píng)審批手續(xù),。

四、國辦《工作方案》的本意

核準(zhǔn)制前置審批,，就是指上面說的建設(shè)單位要先拿到規(guī)劃、國土,、環(huán)保三部門批復(fù)后,，才能申請(qǐng)發(fā)改委核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。但這是最簡略的情況,。實(shí)際上,，包括明確法律法規(guī)前置的和未說明前置但實(shí)際上多被前置的審批事項(xiàng)達(dá)30種之多，這還不包括其他一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下的前置事項(xiàng),。

因此,，國辦《精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》（2014）一文最重要意圖之一就是精簡審批事項(xiàng)。隨后不久,，發(fā)改委和中央編辦發(fā)布了《關(guān)于一律不得將企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)事項(xiàng)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)事項(xiàng)作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的通知》,，明確了18個(gè)事項(xiàng)，不能作為核準(zhǔn)的前置條件,。

在去除了不必要的前置事項(xiàng)后,，剩下的事項(xiàng)可以和發(fā)改委的核準(zhǔn)并行處理。前一項(xiàng)措施可以說是政府和市場各司其職,，這一項(xiàng)措施則可以說是政府部門各司其職,。因?yàn)槿∠爸貌灰馕吨∠麑徟鱾€(gè)政府部門仍然要在各自職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批,，只不過不是發(fā)改委最后把關(guān)了,，而是各部門各自把關(guān)，各自負(fù)責(zé),。而且各個(gè)部門要各自清理門戶,，取消不合理中介服務(wù),，規(guī)范需要保留的中介服務(wù)，給企業(yè)自主選擇中介的權(quán)利,。

經(jīng)過本輪改革,，保留的行政許可事項(xiàng)要進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，建立投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái),，并且建立企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)信用檔案制度,，向社會(huì)公開有關(guān)信息，將企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)信用記錄納入國家統(tǒng)一的信用信息平臺(tái),。

這些做法的出發(fā)點(diǎn),，簡而言之，一是“不能讓群眾跑斷腿”,，二是“市場的歸市場”,，三是“不同部門各司其職”，四是“審批流程公開透明”,。

這么做的另一個(gè)用意,，就是吸引民間投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),。

五,、環(huán)評(píng)前置改為并聯(lián)可能會(huì)導(dǎo)致什么結(jié)果？

《并聯(lián)核準(zhǔn)工作方案》中的一些說法,，引起了不少環(huán)保人士的焦慮：

……對(duì)法律法規(guī)明確規(guī)定為前置條件的,，除確有必要外，都要通過修改法律法規(guī),，一律不再作為前置審批,。

……法制辦于2015年6月底前報(bào)國務(wù)院，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)修改相關(guān)法律,。如果暫時(shí)不能修法,，由國務(wù)院向全國人大常委會(huì)建議暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款，同時(shí)抓緊推進(jìn)修法程序,。

……對(duì)確需保留在項(xiàng)目開工前完成的審批事項(xiàng)及中介服務(wù)（包括設(shè)定強(qiáng)制性中介服務(wù),、指定中介機(jī)構(gòu)）作出說明……

……只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審（用海預(yù)審）兩項(xiàng)前置審批,，其他審批事項(xiàng)實(shí)行并聯(lián)辦理,。對(duì)重特大項(xiàng)目，也應(yīng)將環(huán)評(píng)（海洋環(huán)評(píng)）審批作為前置條件,，由發(fā)展改革委商環(huán)境保護(hù)部,、海洋局于2014年底前研究提出重特大項(xiàng)目的具體范圍。

環(huán)保人士擔(dān)心,，從時(shí)間上,，污染項(xiàng)目能夠更快通過了,；從程序上，發(fā)改委核準(zhǔn)的項(xiàng)目,，環(huán)保部門也不好否決,；甚至于環(huán)評(píng)本身作為一項(xiàng)行政許可是否會(huì)取消。

1,、環(huán)評(píng)審批有沒有取消,？

首先需要澄清的是：在核準(zhǔn)制中，環(huán)評(píng)審批沒有取消,，而只是改為和發(fā)改委的投資審批并聯(lián)進(jìn)行,、各司其職了?！恫⒙?lián)核準(zhǔn)工作方案》的本意之一是取消屬于企業(yè)自主權(quán)的核準(zhǔn)前置事項(xiàng)——這已經(jīng)通過《關(guān)于一律不得將企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)事項(xiàng)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)事項(xiàng)作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的通知》一文明確了,，是18項(xiàng)，不包括環(huán)評(píng),。

2,、取消前置可能產(chǎn)生什么后果？

另外,，取消絕大多數(shù)核準(zhǔn)前置審批事項(xiàng),，而只保留兩項(xiàng)半，環(huán)評(píng)是要保留的半項(xiàng),。不過保留不保留前置，從理論上區(qū)別不大：因?yàn)榧词弓h(huán)評(píng)審批不前置于核準(zhǔn),，環(huán)保部門也要依職權(quán)審批環(huán)評(píng)文件,，之后建設(shè)項(xiàng)目才能開工，這是現(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的,。至于發(fā)改委核準(zhǔn)的項(xiàng)目,，環(huán)保部門是不是不好否決，這要看“政府職能部門各司其職”這一點(diǎn)落實(shí)得是否徹底,；落實(shí)得徹底,，就不存在這種擔(dān)憂。從趨勢上看,，我們國家的改革是朝著這個(gè)方向的：要依法,，而不是依關(guān)系、行政級(jí)別,。

需要稍加說明的是,，環(huán)評(píng)前置審批的依據(jù)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》是2003年實(shí)施，當(dāng)時(shí)只有審批制,；而將投資體制改革為審批,、核準(zhǔn),、備案三類的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》是2004年頒布的。因此,，《環(huán)評(píng)法》第25條和第32條所提到的“項(xiàng)目審批部門”就是指發(fā)改委,，而第25條規(guī)定其實(shí)就是通過立法的形式規(guī)定了環(huán)評(píng)作為發(fā)改委審批的前置程序。在投資體制由審批改為審批,、核準(zhǔn),、備案三類后，作為行政許可事項(xiàng)的審批和核準(zhǔn)都繼承了環(huán)評(píng)作為前置程序的規(guī)定,。

其實(shí),，占企業(yè)投資項(xiàng)目大多數(shù)的備案制中，環(huán)評(píng)審批從來都不是前置條件,；而在政府投資的審批制中,，環(huán)評(píng)審批在《并聯(lián)核準(zhǔn)工作方案》實(shí)施后仍然是前置條件。有所改變的是：1,、《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》從2004年本,、經(jīng)過2013年本、再到2014年本,，條目已經(jīng)縮減了76%,，只保留了24%。2,、在核準(zhǔn)制中,，只有重特大項(xiàng)目才需要環(huán)評(píng)前置，這個(gè)清單由環(huán)保部和發(fā)改委協(xié)商決定一個(gè)目錄,。這樣,，需要前置環(huán)評(píng)的項(xiàng)目類型又會(huì)減少很多。

3,、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批本身是否應(yīng)該取消,？

(另文討論）

六、引申——《并聯(lián)核準(zhǔn)工作方案》引發(fā)筆者關(guān)注的點(diǎn)

《并聯(lián)核準(zhǔn)工作方案》提到,，發(fā)改委要在2015年6月底之前起草《政府核準(zhǔn)和備案投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》,，報(bào)國務(wù)院法制辦。我們應(yīng)該倡導(dǎo)該條例加入信息公開,、公眾參與的內(nèi)容——信息公開和公眾參與應(yīng)該成為未來政府（而不僅是環(huán)保部門）工作的新常態(tài),，也是各司其職的要求。公眾也應(yīng)該了解不同政府部門的職責(zé)范圍,，進(jìn)行針對(duì)性的參與,，因?yàn)橛行┉h(huán)境問題確實(shí)不是環(huán)保部門造成的。

我們應(yīng)該倡導(dǎo)建立全國統(tǒng)一的,、針對(duì)政府投資項(xiàng)目審批管理的法律法規(guī),，并加入信息公開,、公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。相對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目,，政府投資項(xiàng)目應(yīng)該更加規(guī)范,。一方面政府應(yīng)該起到表率作用。另一方面,，政府投資使用的是納稅人的錢,，而且數(shù)額往往十分巨大。除了有可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響之外,，作為普通公眾,，我們還很關(guān)心這些投資本身是否必要，是否合理（例如,，說小一點(diǎn),，每到年底，很多地方的馬路都要翻修一遍,，而這些馬路上一年才翻修過,，還是新的。這是不是僅僅為了花掉部門預(yù)算,？說大一點(diǎn),，像廣州東濠涌深隧工程，花掉數(shù)億元去解決幾公里的洪水排水問題,，是否有必要,？有沒有價(jià)廉物美的替代方案？巨額投資會(huì)不會(huì)導(dǎo)致腐敗問題,？）,。但十分令人不解的是，對(duì)于政府投資項(xiàng)目的審批管理,，甚至連全國統(tǒng)一的部門規(guī)章都沒有。因此,，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),，并納入公眾參與程序，是十分必要的,。

《并聯(lián)核準(zhǔn)工作方案》提到了兩個(gè)平臺(tái)：國家統(tǒng)一的信用信息平臺(tái),、投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)。這應(yīng)該是我國未來社會(huì)誠信體系建設(shè)和信息公開的重要舉措,。作為環(huán)保組織,，應(yīng)該善于利用這兩個(gè)平臺(tái)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督。

關(guān)注環(huán)評(píng)法的修改,。新《環(huán)保法》第14條為政策環(huán)評(píng)打開了一條門縫,，第19條強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃環(huán)評(píng),。因此環(huán)評(píng)法肯定要做相應(yīng)的修改。我們應(yīng)該關(guān)注政策環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)的制度設(shè)計(jì),、環(huán)保部門之外的政府部門的相關(guān)職責(zé),、以及有關(guān)的信息公開和公眾參與（可另文討論）。