據(jù)城市規(guī)劃學會統(tǒng)計,，目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種,，非法定規(guī)劃更是不計其數(shù)。從分類上看,，有綜合性規(guī)劃,，如發(fā)展規(guī)劃；有建設計劃型的規(guī)劃,，如交通運輸規(guī)劃,、產業(yè)規(guī)劃；有控制性規(guī)劃,，如環(huán)境保護規(guī)劃,、生態(tài)規(guī)劃等。政府,、企業(yè)的各類建設和管控,、治理行為，絕大多數(shù)都先編制規(guī)劃,，規(guī)劃的重要性不言而喻,。

在各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃以及一些地方重要的戰(zhàn)略規(guī)劃是由政府甚至是黨代會提出,；城市總體規(guī)劃由地方政府編制,、通過人大審查、再經過有審批權的上級政府組織各相關部門聯(lián)合審查后審批,；控制性詳細規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門組織編制,，當?shù)厝嗣裾撠煂徟?；土地利用?guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃則由行業(yè)主管部門主持編制和審批,。由于各類規(guī)劃在實際編制過程中,，出發(fā)點、實施人,、監(jiān)督者不同,，規(guī)劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現(xiàn)如：不同規(guī)劃之間的矛盾,，例如城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在對城市發(fā)展應該占用的土地大小,、位置的矛盾；不同地區(qū)規(guī)劃,，例如京津冀規(guī)劃之間的矛盾等,。不太明顯但也有矛盾的如環(huán)境保護規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃之間的矛盾、水（利）系統(tǒng)規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃的矛盾,、交通系統(tǒng)規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的矛盾等,。

由于各種顯性的、隱性的矛盾,，法定的,、非法定的規(guī)劃之間的矛盾，使各實施主體“選擇性”實施規(guī)劃的自由裁量權過大,，在各地建設當中因為規(guī)劃有矛盾而消耗的成本太高,。為解決各種規(guī)劃的矛盾，國家發(fā)改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市,、福建省安溪縣,、四川省宜賓市等六個市縣開展“三規(guī)合一”（發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃）試點工作,，由于當時規(guī)劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府,、人大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督不夠嚴格,，使得試點工作并未得到全面推行。直到現(xiàn)在各種規(guī)劃之間的矛盾,，尤其是各種涉及空間的規(guī)劃之間的矛盾愈演愈烈,，成為各地發(fā)展建設的普遍障礙。

上海實踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并,，成立規(guī)劃和國土資源管理局,，并由新成立的機構組織編制土地利用規(guī)劃，實現(xiàn)“兩規(guī)合一”,，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接,。按照堅持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向,、空間結構、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎設施安排基本不變的總體思路,，依據(jù)國家下達的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標,，同步實現(xiàn)規(guī)劃建設用地和基本農田保護任務落地。

廣州“三規(guī)合一”初衷是解決規(guī)劃實施層面的問題,，以區(qū)為單位進行“三規(guī)合一”編制，由廣州市統(tǒng)籌,。依據(jù)發(fā)改委確定的建設項目排序,，布局建設用地，確定“三規(guī)合一”的建設用地規(guī)?？刂凭€及相關,，形成“三規(guī)合一”最終成果。

廈門則由市主要領導親自任組長,、組織協(xié)調各相關部門梳理調整了現(xiàn)有的各個涉及空間界限的規(guī)劃,，逐一協(xié)調修改實現(xiàn)各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設用地指標,，并進一步結合行政審批制度的改革,，實現(xiàn)了從項目立案到規(guī)劃許可證階段的審批時間由53個工作日壓縮到10個工作日，用地許可階段申報材料由25項減少至6項,，大大提高了行政效率,。

各地目前主要還是關注空間界限的整合，通過各種手段把各種規(guī)劃的界限統(tǒng)一起來,，實現(xiàn)空間一張圖管理,。武漢通過規(guī)劃和國土局的合并，實現(xiàn)了“規(guī)”“土”在編制機構內部的合一,。廣東順德則是合并了發(fā)改,、規(guī)劃和統(tǒng)計局，國土,、城建和水利局,，再通過完善規(guī)劃編制組織、統(tǒng)一技術方法和規(guī)劃邏輯基礎來實現(xiàn)三規(guī)合一,。多數(shù)地方還是靠成立多規(guī)合一的領導小組,，協(xié)調各部門職能所涉及的空間管理界限，實現(xiàn)“一個規(guī)劃,、一張圖”,。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規(guī)劃不“打架”了；二是因為規(guī)劃統(tǒng)一了,，原有“沉淀”的建設用地指標被盤活了,，這是各地最希望得到的效果,；三是結合行政審批改革，提高辦事效率有了現(xiàn)實基礎,。

城土環(huán)合一,，“沉淀”的土地用后怎么辦

把因為城、土,、環(huán)不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數(shù)城市推進三規(guī)合一工作最大的動力,。多規(guī)合一實現(xiàn)以后，今后的建設用地指標在土地利用規(guī)劃中仍然是緊缺因素,，僅僅是規(guī)劃同時乃至統(tǒng)一編制,，并不能解決根本問題。

不同規(guī)劃彈性不同

土地規(guī)劃當中建設用地指標由國家分配到省以后,，國土部還有一定的指標以應急用,；而省國土部門給各地分配指標時大多也留15%左右的機動指標，但城市在編制總體規(guī)劃時到某個規(guī)劃期時用地規(guī)模是個定量,，在一定規(guī)模限定下,，城市規(guī)劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規(guī)劃的剛性如何應對土地利用規(guī)劃的彈性仍有待解答,。

不同主管部門的規(guī)劃主次如何區(qū)分

城市規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃的編制都提出要相互協(xié)調，但又都有一個誰先誰后,，誰實際上服從誰的問題,。一般后編制的規(guī)劃都要把現(xiàn)在已經有的經過協(xié)調和批準的規(guī)劃作為前置條件，一個規(guī)劃因客觀條件發(fā)生了變化需要修改,，而屬于不同部門主管的其他規(guī)劃大多數(shù)時候都不可能是同時修編的,，要求經修改（編）的新的規(guī)劃去服從一個將來也要修編但目前還沒有修編的既有規(guī)劃，顯然也是不合理的,。

樹立系統(tǒng)全局思維,，建立國家空間規(guī)劃體系

目前我國尚未建立全面的國家空間規(guī)劃體系是各類規(guī)劃依據(jù)打架、目標打架,、標準打架的根源,。國家的整體目標、近期目標,，地方的分區(qū)目標都沒有建立一個完整的體系,，各項規(guī)劃即便想找到依據(jù)也很難。因此,，多規(guī)合一的順利實施有待建立國家空間規(guī)劃體系,，樹立系統(tǒng)的全局思維，解決各項規(guī)劃無據(jù)可依的現(xiàn)實需求,。

各類規(guī)劃要擺正位置,，各司其職

在發(fā)展規(guī)劃方面：《憲法》中明確了國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的最高規(guī)劃地位,，但其科學性（尤其是各地和各行業(yè)的規(guī)劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規(guī)劃）由于普遍的下級規(guī)劃在制定目標時參照上級規(guī)劃平均目標層層加碼廣泛受到質疑,、對各類規(guī)劃的指導和銜接也很有限,，而各地發(fā)展規(guī)劃內容和深度也沒有明確的標準。需要補充空間規(guī)劃內容,，加強科學性論證,，真正起到統(tǒng)領全局、指導分區(qū)和行業(yè)規(guī)劃的作用,。

城市規(guī)劃要在如何既有剛性又有彈性,，增加科學性，減少主觀性方面下功夫,。

土地利用規(guī)劃本是行業(yè)規(guī)劃，層層指標疊加的做法看似嚴密卻禁不住拷問,，如2000年以后,，進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，統(tǒng)計表明盡管城市建設用地和農村宅基占用農田地面積大幅增長,，但糧食產量已經實現(xiàn)了十一連增,。僅僅從節(jié)約土地，保住耕地面積底線的原則出發(fā)編制的規(guī)劃難以服眾,；并且土地利用指標的分配一般掌握在上級政府手中,，難免出現(xiàn)以偏蓋全、不合理地分解指標的現(xiàn)象,。一旦如此,，其他規(guī)劃如何與之銜接而又保持科學性呢？

目前各地的環(huán)境保護規(guī)劃還是由各地自行組織編制,，除了涉及生態(tài)紅線,、環(huán)境分區(qū)界限以外尚未和其他規(guī)劃有其他交叉，但實際上與其他規(guī)劃相互肘制明顯,。例如環(huán)境保護目標的確定,，就不能從當前的水平推導是不是繼續(xù)改善，而要以經濟社會發(fā)展目標預測未來可能的碳耗,、污染物排放等,，環(huán)境保護規(guī)劃如果不結合發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境目標可能就是一句空話,，一旦用環(huán)境目標反饋到發(fā)展規(guī)劃,，則產業(yè)負面清單的編制可能就隨著發(fā)展規(guī)模的擴大而更加嚴格，這樣又會影響到城市的結構,，要求其他規(guī)劃調整發(fā)展速度或結構,。

其他行業(yè),，如水利規(guī)劃、交通規(guī)劃等不僅要考慮本行業(yè)的發(fā)展,，更應該考慮投入與收益,、社會與生態(tài)的正負效益之比，以及與當時地方的發(fā)展水平匹配的問題,。此外,，各類規(guī)劃技術和方法也要進行大幅度地創(chuàng)新，彌補各自的不足,。