概要

　　長期以來,，戶籍制度限制著農(nóng)民進城,、土地制度限制著市民下鄉(xiāng)。戶籍壁壘使城鄉(xiāng)人口難以實現(xiàn)自由流動,，由于農(nóng)業(yè)戶籍“轉(zhuǎn)非”難,，農(nóng)民即使常住城市，也不易獲得市民擁有的政治權(quán)利,、經(jīng)濟權(quán)利和社會福利,；市民渴望田園生活，然而戶籍“非轉(zhuǎn)農(nóng)”關(guān)卡重重,，加之土地制度明令禁止城鎮(zhèn)戶籍人口購買農(nóng)村宅基地,，市民無法“入住”鄉(xiāng)村，農(nóng)村宅基地?zé)o法盤活而成為“死資產(chǎn)”,、農(nóng)業(yè)人口進城鄉(xiāng)村宅院閑置浪費,、城市居民下鄉(xiāng)無路，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)堅如磐石,。長沙縣以“敢為天下先”的勇氣,，通過釋放少量農(nóng)村戶籍指標(biāo)解除了市民下鄉(xiāng)的身份制約，進而為每戶下鄉(xiāng)市民安排一塊宅基地,，政府統(tǒng)籌建好基礎(chǔ)設(shè)施,，下鄉(xiāng)市民自行設(shè)計施工建房，最終在長沙縣出現(xiàn)了一群“鄉(xiāng)居市民”,。這一項“步步走在法規(guī)之中,，結(jié)果超出預(yù)料之外”的大膽試驗，展示了市民下鄉(xiāng)可能帶來什么效應(yīng),、出現(xiàn)什么結(jié)果? 鄉(xiāng)居市民與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間能夠發(fā)生怎樣的經(jīng)濟社會關(guān)系? 以實踐的一大步推進了人們對于市民下鄉(xiāng)的認識和想象,，營造了一方可以長期觀測城鄉(xiāng)互動的試驗田。

引子

　　盛夏時節(jié)的湖南長沙,，在開慧鎮(zhèn)開慧村一戶雅致的紅磚寓所的庭院中,，有幾位居民在樹蔭下的草坪納涼、聊天——他們雖然關(guān)系熟絡(luò),，但不是一家人,。年長者80多歲，是庭院的主人,，卻并非開慧村原住村民,；年紀較輕的兩位50歲上下,，是一對夫婦，他們是受雇照管附近三家庭院的本村村民,。老人本是長沙市區(qū)人，退休前在一家頗有名氣的賓館里做領(lǐng)導(dǎo)工作,，幾年前兒子通過遷轉(zhuǎn)戶口的方式拿到這塊宅基地,，為老人修建了這座安享晚年的居所。這里就是長沙縣市民下鄉(xiāng)試點所在地,，市民與村民和諧共處的景象背后,，是長沙縣“敢為天下先”的市民下鄉(xiāng)創(chuàng)新嘗試。

　　開慧鎮(zhèn)位于長沙縣最北端,，因革命烈士楊開慧的故鄉(xiāng)而得名,。楊家世居隱儲山下的板倉沖，故其父楊昌濟被尊稱為“板倉先生”,，此地又有“板倉小鎮(zhèn)”之名,。小鎮(zhèn)北接平江縣、西連汨羅市,，是長沙,、平江、汨羅三縣之交的邊緣鎮(zhèn),，面積60平方公里,，距離長沙縣城38公里，距省會長沙市約50公里,，屬于大都市區(qū)內(nèi)的中遠郊地帶,。由于距城區(qū)較遠，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,、公共服務(wù)滯后,，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、勞動力外流的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),。開慧鎮(zhèn)屬丘陵地形,，因與都市區(qū)尚有距離、未被過度開發(fā),，所以生態(tài)環(huán)境保存完好,。這里最大優(yōu)勢是“紅色資源”——楊昌濟（板倉先生）和楊開慧烈士故里、繆伯英烈士家鄉(xiāng),、楊開慧與毛澤東的“初戀小鎮(zhèn)”,。這里有楊開慧烈士紀念館，被定為國家4A級風(fēng)景旅游區(qū),、紅色旅游的重要名勝,。

　　長沙縣委,、縣政府從開慧鎮(zhèn)名人故里、旅游景區(qū),、距離縣城遠,、工業(yè)配套不足、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的特定條件出發(fā),，抓住這里的“紅色資源”和“綠色資源”的優(yōu)勢,，在“南工北農(nóng)”“南工北游”的整體布局之下制定開慧鎮(zhèn)的發(fā)展思路：將開慧建設(shè)成一個重點發(fā)展文化創(chuàng)意、現(xiàn)代農(nóng)業(yè),、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn),，從而探索出一條不依賴于城市擴張而發(fā)展、可復(fù)制和推廣的特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑,。在文化旅游的戰(zhàn)略定位,、特色小鎮(zhèn)政策支持、國際露營基地等項目引進,、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時,，長沙縣委、縣政府認識到吸引高素質(zhì)的市民下鄉(xiāng)居住,，成為這個特色小鎮(zhèn)的常住居民,，一定會對開慧的長期發(fā)展帶來方方面面的促進。于是選擇以土地管理創(chuàng)新破局,，以“板倉小鎮(zhèn)”的概念引領(lǐng),，推出了一個市民下鄉(xiāng)的項目，在為開慧發(fā)展引進下鄉(xiāng)市民新資源的同時,，也為打破城鄉(xiāng)二元體制的土地結(jié)構(gòu)做出了大膽的試驗,。

一、破局：100個“非轉(zhuǎn)農(nóng)”戶口指標(biāo)

　　“市民下鄉(xiāng)”這個目標(biāo),，在當(dāng)下的法律和制度環(huán)境下幾乎是不可能辦到的事,。但是長沙縣卻在現(xiàn)有法律框架之下經(jīng)過一系列環(huán)環(huán)相扣的工作，最后將其變成合法的現(xiàn)實：第一,，市民下鄉(xiāng)要有處安身,，這就要給每個下鄉(xiāng)市民的家庭安排一塊宅基地，而宅基地是農(nóng)民特有的權(quán)益,，因此要創(chuàng)造條件讓有意向下鄉(xiāng)的市民取得農(nóng)民身份,；第二，“新村民”的戶口要落在具體的行政村,，這就需要征得村民自治組織的同意,，這片土地上原住的農(nóng)戶如要拆遷也就需要補償安置；第三，新增的這塊農(nóng)村建設(shè)用地,，其用地指標(biāo)從哪里來? 要通過另外的地方復(fù)墾來“占補平衡”,；第四，宅基地只有集中連片才可能修建水電路基礎(chǔ)設(shè)施,，這就需要向使用宅基地的“新村民”收取相應(yīng)費用,，交由專門的開發(fā)機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)建設(shè),；第五,，“新村民”進入具體的行政村，按鄉(xiāng)村組織制度要組成村民小組,，但除了宅基地之外，不應(yīng)享受村民在集體經(jīng)濟組織中的其他權(quán)益,，這一點必須以法律認可的方式厘清,；第六，既然是試驗,，就要做好失敗的準備,。試驗的風(fēng)險需要參與者共擔(dān)，對于因政策掌握中的變數(shù)和執(zhí)法裁量的不確定性,，需要地方政府與下鄉(xiāng)市民雙方都做好對“不可抗力”的應(yīng)對預(yù)案,，并以契約方式明確下來等。不管做這件事會遇到多少困難和麻煩,，長沙縣委,、縣政府看準了市民下鄉(xiāng)是中國城鎮(zhèn)化中必須要邁出的一步，必須有人先行試驗才知道這個過程會遇到什么問題,。而且他們經(jīng)過充分的調(diào)研認準了一條：如今城市居民只要是社保醫(yī)保已經(jīng)到位的前提下,，擇業(yè)自主、就業(yè)自由,，戶口的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”已經(jīng)不會對工作生活構(gòu)成實際影響,。這個項目一經(jīng)提出，就會有人來“吃螃蟹”,。

　　2009年7月18日,，長沙縣委、縣政府下發(fā)文件《關(guān)于鼓勵板倉小鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》,，提出為進一步鼓勵和吸收城市資本與民間資本向板倉小鎮(zhèn)集聚,，把板倉小鎮(zhèn)作為長株潭兩型社會先行先試的試驗區(qū)，將其打造為“中部名鎮(zhèn)·紅色板倉”和“新農(nóng)村地標(biāo)”,。根據(jù)《意見》,，板倉小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)被確定為全縣推行放寬城鄉(xiāng)落戶政策的試點區(qū)域，有條件的城鎮(zhèn)居民可來此遷戶定居,。凡遷戶定居者,，經(jīng)批準可享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看?，同時需繳納一定的公共設(shè)施配套費。此外,，在板倉小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資超過1000萬元的項目法人也可遷戶定居,，享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看觥?/span>

　　城鎮(zhèn)居民落戶鄉(xiāng)村并非全無政策支撐。早在2008年11月23日,，長沙市公安局就曾下發(fā)《關(guān)于進一步放寬城鄉(xiāng)落戶政策的通知》,，提出進一步放寬長沙市城鄉(xiāng)落戶政策，使非農(nóng)戶口公民可通過未成年人投靠父母,、夫妻投靠等方式落戶農(nóng)村,。當(dāng)然，親屬投靠方式涉及人群的范圍有限,，難以在人口結(jié)構(gòu),、城鄉(xiāng)互動上為鄉(xiāng)村帶來實質(zhì)性改變。但這畢竟把市民下鄉(xiāng)的戶籍桎梏拉開一絲縫隙,。那么,，是否可以在長沙市公安局所發(fā)《通知》基礎(chǔ)上再邁一步? 這一步的跨度該如何掌握?

　　2010年6月10日，縣里在城鄉(xiāng)一體化工作調(diào)研會議上將鼓勵市民來長沙縣遷戶定居具體化,，為了使這項具有牽一發(fā)動全身的試驗高度可控,，縣里決定限制總量，在特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)封閉運行：“允許金井鎮(zhèn)和開慧鎮(zhèn)各試點100戶,?！庇谑牵砷L沙縣公安局牽頭,，國土局,、開慧鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)共同研究制定出具體的城市居民下鄉(xiāng)居住的實施細則,。

1.市民下鄉(xiāng)居住點的選址,、規(guī)劃及管理

　　縣委縣政府作為決策者提出思路，鎮(zhèn)里作為執(zhí)行者開始實施,。板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試驗點的直接執(zhí)行方,、推動者，便是開慧鎮(zhèn)城建投資有限公司,。開慧鎮(zhèn)城建投資有限公司成立于2010年3月,，是經(jīng)長沙縣人民政府批準、開慧鎮(zhèn)政府全資投入的企業(yè),，主要工作任務(wù)有二：第一,，籌集建設(shè)資金；第二，承擔(dān)整個鎮(zhèn)域范圍內(nèi)政府投資項目的實施和管理——板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)居住試點便是其全力推進,、重點運作的項目,。

　　2010年9月，板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)項目正式啟動,。開慧鎮(zhèn)城建投資有限公司公布規(guī)劃設(shè)想后,，由下轄各村自愿申報、推薦合適的試驗點,，開慧村,、葛家山村等行政村認識到這個項目潛在的價值，都積極推薦了本村的地塊,。城建投經(jīng)多方比較,，本著交通相對便利、環(huán)境較好,、住戶較少,、不占用基本農(nóng)田等原則，選定了跨開慧村段老組,、段沖組、蛇咀組三組的一個地塊,，面積約314畝,。

　　這塊土地大部分是林地，還有少量的一般農(nóng)田,，里面居住著9戶人家,。鎮(zhèn)政府根據(jù)項目要求，將這些土地調(diào)整為集體建設(shè)用地,，所占農(nóng)田及林地秉持占補平衡的原則在他處補充,。9戶農(nóng)民的宅基地則依據(jù)正常征地補償標(biāo)準給予劃地安置，按照農(nóng)戶自身意愿,，其中4戶安置在本組的土地上,，其余5戶安置到了葛家山村的農(nóng)民集中居住點。通過規(guī)劃設(shè)計,，這塊土地被劃分成94個地塊,。地塊大小不一，大的有3畝多,，小的1畝多,；形狀也并非四四方方的格子，而是依地勢而定,。

　　開慧鎮(zhèn)城建投不僅統(tǒng)一規(guī)劃地塊,、統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而且統(tǒng)一處理規(guī)劃區(qū)內(nèi)的污水垃圾：污水管網(wǎng)早已提前建好，管道通到每家每戶,，將下鄉(xiāng)市民的污水全部納入管網(wǎng)中,，集中排放到開慧鎮(zhèn)污水處理廠；垃圾也是集中處理,，開慧鎮(zhèn)以服務(wù)外包方式同環(huán)保合作社合作,，統(tǒng)一收集全鎮(zhèn)垃圾。

　　在規(guī)劃階段,，開慧鎮(zhèn)就已開始設(shè)計下鄉(xiāng)市民的社區(qū)管理形式,。小區(qū)業(yè)主委員會尚未成立，城建投已選聘好前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)以小區(qū)管理的形式介入前期物業(yè)管理,，等業(yè)主全部入住,、業(yè)主委員會成立后，將引進正式物業(yè),，同時收取一定數(shù)額的物業(yè)費,。至于請哪一家物業(yè)公司、如何請,，將由業(yè)主委員會決定,。

2.建房：“統(tǒng)一規(guī)劃，自己建設(shè)”

　　市民通過親戚朋友,、宣傳網(wǎng)站等途徑得知項目信息,，有興趣的就會前來看地、選地,，并到城建投招商辦了解用地的區(qū)域布置等基本情況,、咨詢價格。招商辦已將規(guī)劃提前做好,，市民需要支付的費用從10多萬元到30多萬元不等,。市民選地根據(jù)報名順序排序，先報名者先選擇,。需要注意的是,，下鄉(xiāng)市民繳納的費用并不是買賣地塊的費用，而是為附著在地塊上的基礎(chǔ)設(shè)施（水,、電,、路等）付費，即基礎(chǔ)設(shè)施配套費,；地塊不改變權(quán)屬和用途,，是農(nóng)村集體建設(shè)用地提供給已遷轉(zhuǎn)戶口的下鄉(xiāng)市民做宅基地，由縣國土局頒發(fā)農(nóng)村村民建房用地許可證,。

　　市民對此確認并付費后,，會拿到一張《板倉小鎮(zhèn)遷農(nóng)戶口呈批表》,，經(jīng)公安局審批后將戶口遷至開慧村。對于戶口遷轉(zhuǎn),，長沙縣也設(shè)置了限制條件：所有的公職人員（公務(wù)員,、事業(yè)單位人員）不允許遷轉(zhuǎn)；未成年人和65歲以上的老年人也都不可以遷轉(zhuǎn),。

　　戶口遷轉(zhuǎn)完畢就拿到了建房資格，房屋由開慧鎮(zhèn)城建投“統(tǒng)一規(guī)劃,，自己建設(shè)”?！敖y(tǒng)一規(guī)劃”，即城建投對建筑的面積,、層高做出統(tǒng)一限定,，以保證區(qū)域整體的協(xié)調(diào)性，根據(jù)規(guī)定,，建筑高度不應(yīng)超過12米,，層數(shù)不應(yīng)超過3層，占地面積不應(yīng)超過170平方米,；“自己建設(shè)”,，即設(shè)計風(fēng)格無明確限制，由市民自行設(shè)計建筑圖紙,，提供給城建投工程部，經(jīng)審核通過后便可自行開建,。

　　由于采取“統(tǒng)規(guī)自建”的項目建設(shè)方式,，所以項目推進程度全看市民意愿及資金情況。如今,，94個地塊已全部有主,，其中有10多戶居民已建成入住、30多戶宅院在建,。

3.選擇：下鄉(xiāng)市民的潛在價值

　　“昔孟母,，擇鄰處?！边x擇遷戶的市民就是選擇未來與誰為鄰——這是開慧鎮(zhèn)政府的考慮,。在項目建設(shè)中，城建投收取的配套費僅僅是打平規(guī)劃建設(shè)投資,，政府更關(guān)心的是下鄉(xiāng)市民背后的專業(yè),、知識,、人脈等社會資源。在項目初期設(shè)定板倉小鎮(zhèn)的吸引人群時,，政府的期待受眾便是城市高端人才,。建房群體中文藝界、傳媒界人士相對較多,，主要來自湖南廣電集團,、湖南電影制片廠兩個系統(tǒng)——這是開慧鎮(zhèn)政府對下鄉(xiāng)市民主動選擇的結(jié)果。

　　開慧鎮(zhèn)之所以更愿意引進文藝界,、傳媒界人士,，與該鎮(zhèn)發(fā)展定位是有關(guān)聯(lián)的：開慧要走的并不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或工業(yè)發(fā)展之路，其大力推進的是鄉(xiāng)村旅游,、文化教育等產(chǎn)業(yè),。“板倉小鎮(zhèn)”就是長沙縣在開慧鎮(zhèn)實施的建設(shè)項目,，規(guī)劃面積19.2平方公里的項目就是以田園文化理念為指導(dǎo),，具有湖湘文化特色、現(xiàn)代化農(nóng)村氣息,、生態(tài)和環(huán)保相融,、與縣城星沙和長沙經(jīng)開區(qū)互動的衛(wèi)星鎮(zhèn)，成為集商,、旅,、文化于一體的“田園城市”?！巴ㄟ^‘板倉小鎮(zhèn)’的建設(shè),，打通農(nóng)民進城和市民下鄉(xiāng)的通道，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向交流,、資源共享,?！弊鳛榘鍌}小鎮(zhèn)的重要組成部分，鎮(zhèn)里希望市民下鄉(xiāng)的平臺吸引更多相關(guān)人才,，利用人才背后的社會資源發(fā)展產(chǎn)業(yè),、擴大宣傳,。不負所望的是,，來自文藝界,、傳媒界的下鄉(xiāng)市民的確為當(dāng)?shù)貛砹烁鄼C遇：

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量的招商引資，下鄉(xiāng)市民常介紹投資方與開慧鎮(zhèn)洽談,。比如,，由湖南廣電集團投資的湖南衛(wèi)視后勤影視基地已經(jīng)談成、在建了,，該項目占地500畝,，總投資3億元，北至開明水庫大堤,、南抵毛家坳小學(xué)公路邊沿,，建成后將極大地推動開慧鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。該影視基地入駐開慧，正是由下鄉(xiāng)市民促成的：為找到合適的影視基地建設(shè)點,，項目工作人員考察了湖南省的很多地方,，板倉有下鄉(xiāng)市民在廣電集團擔(dān)任高管，于是向相關(guān)人員推薦了開慧,，列舉出了這里的優(yōu)勢條件,，基地項目負責(zé)人對該地進行考察了解,、多方權(quán)衡后,，最終敲定了開慧——在這個過程中，下鄉(xiāng)市民起到了很好的牽線搭橋作用,。

 板倉小鎮(zhèn)實景

　　通過市民下鄉(xiāng)項目與媒體建立良好關(guān)系也有利于開慧鎮(zhèn)的對外推廣,、宣傳。媒體關(guān)系的建立,，使板倉更易出現(xiàn)在活動,、新聞報道中,。有些媒體甚至?xí)诨顒又兄苯咏榻B：到開慧鎮(zhèn)去看一看，那里做得很不錯,。由于開慧鎮(zhèn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)成績較突出,，所以媒體做節(jié)目、出外景時便很容易想到這里,，這是其他地方難以擁有的優(yōu)勢,。通過電視播出、報紙宣傳,，開慧鎮(zhèn)更易獲得發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)所需的知名度——這也是下鄉(xiāng)市民的潛在價值之一,。

 板倉小鎮(zhèn)依據(jù)規(guī)劃建設(shè)的住宅

二、風(fēng)險控制：預(yù)設(shè)防火墻

1.如何界定權(quán)益范圍

　　市民遷轉(zhuǎn)戶口,、下鄉(xiāng)居住,，目的不是成為農(nóng)民，而是為了享受鄉(xiāng)村清靜,、舒適的環(huán)境,。下鄉(xiāng)市民與原住民身份背景、生活需求各不相同,，應(yīng)履行的義務(wù),、享有的權(quán)利也不盡相同。那么,，該如何界定他們的權(quán)益范圍,，使同處一村的雙方不會出現(xiàn)因界限不清而產(chǎn)生的利益糾紛?

 板倉小鎮(zhèn)依據(jù)規(guī)劃建設(shè)的住宅

　　為使“新村民”的管理納入當(dāng)?shù)伢w制，下鄉(xiāng)市民所在區(qū)域通過民政區(qū)劃成立了一個村民小組,。該地塊原本的地名叫“五子沖”,，所以該村民小組叫作“五子沖村民小組”?！拔遄記_村民小組”是一個全新的集體經(jīng)濟組織,，組員就是落戶到這里的市民。小組雖受村委會管理,，但是其權(quán)利和義務(wù)與一般的村民小組略有不同：

　　第一,，小組成員暫時不參與村莊的政治生活，比如村委會選舉等,。雖然從法律層面講,，下鄉(xiāng)市民已是該村村民，應(yīng)當(dāng)參加,，但是因為他們并非土生土長的本地人,，與原住民之間彼此了解不多，難于在短期內(nèi)了解村莊內(nèi)情,，所以即使擁有選舉權(quán),，恐也難以有效利用,；下鄉(xiāng)市民往往在他處有自己的本職工作，即使擁有被選舉權(quán),、當(dāng)選村主任等崗位,，恐也難以全身心投入村內(nèi)事務(wù)處理。特別是,，目前下鄉(xiāng)市民并未表現(xiàn)出參與鄉(xiāng)村治理的強烈意愿,，參與的可能性不大。未來該區(qū)域變?yōu)樯鐓^(qū)化管理形式,，樂于公共事務(wù)的人們可以參與到業(yè)主委員會的工作中,。

　　第二，下鄉(xiāng)市民雖已轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口,，但是主要生活環(huán)境,、工作地點仍在城市。他們已享受城鎮(zhèn)社會保障體系,，所以村莊中的新農(nóng)合醫(yī)療保險,、農(nóng)村養(yǎng)老保險等社會保險都沒有將他們納入在內(nèi)。

　　第三,，該組組員也不享受314畝地之外耕地的承包權(quán),，但是在314畝地范圍內(nèi)，他們可以自己分配承包權(quán),，即下鄉(xiāng)市民只在這314畝地之內(nèi)享有農(nóng)民的權(quán)益,。

　　由于下鄉(xiāng)市民身份的特殊性，他們在入戶板倉時都已簽訂《板倉小鎮(zhèn)集中居住項目業(yè)主承諾書》,，承諾“入住板倉小鎮(zhèn)后,，僅享受與村民同等的建房待遇，并依法享有房屋的所有權(quán)”,，除此之外,，“主動放棄因為農(nóng)業(yè)戶口所享受的其他村民權(quán)利”——此舉界定了下鄉(xiāng)市民的權(quán)利范圍，同時保證了其與原住村民之間不會產(chǎn)生利益糾葛,。

2.如何應(yīng)對可能的政策風(fēng)險

　　這項“步步走在法規(guī)之中,、結(jié)果超出預(yù)料之外”的試驗，畢竟是敢為人先的舉措,。下鄉(xiāng)市民以遷轉(zhuǎn)戶口的方式到農(nóng)村建房的過程中,，同樣也承擔(dān)著相當(dāng)?shù)恼唢L(fēng)險——如果將來政策生變，項目受到上級政府的相關(guān)部門不認可甚至查處,，該怎么辦?

　　市民之所以敢于下鄉(xiāng),，是因為該試點項目由政府在推動,，相對企業(yè)與個人,，市民對政府的信任度更高：板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點是長沙縣委,、縣政府從本地發(fā)展需要實施的創(chuàng)新試點，“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”也是根據(jù)本地實際和上級相關(guān)規(guī)定精神,，在總量控制,、地點控制的前提下給出的。盡管這些做法都在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架之內(nèi),，而且要走通整個過程需要付出常人難以想象的太多的努力,，然而縣級政府的先行先試無法保證省市、中央政府有關(guān)部門一定會認可,、支持,，也無法保證未來的產(chǎn)權(quán)就一帆風(fēng)順。例如,，假如未來有更高一級政府再次征收這塊土地從事其他項目建設(shè),，屆時也只能按照當(dāng)時的國家拆遷征地標(biāo)準給予下鄉(xiāng)市民以相應(yīng)補償。市民可自由選擇通過夫妻投靠,、買房,、投資等方式將戶口遷走，也可以選擇繼續(xù)保留,；只是對于保留而不遷出的戶口,，將只能采取貨幣安置辦法，因為小組內(nèi)已經(jīng)沒有宅基地來安置他們了,。

　　所有報名遷戶的市民完全了解這些政策風(fēng)險,，他們對此并無異議，入戶板倉之時便簽訂《板倉小鎮(zhèn)集中居住項目招商協(xié)議》：“由于國家政策變化等不可抗力因素發(fā)生,，導(dǎo)致本協(xié)議無法實際履行的,，本協(xié)議自動解除，雙方互不追究違約責(zé)任,?！?/span>

三、效果：下鄉(xiāng)市民為鄉(xiāng)村帶來了什么

1.村民有了就近增收的機會

　　雖說板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點區(qū)內(nèi)的314畝地是一個相對封閉的空間,，這些“新村民”幾乎不與村委會,、原住民之間產(chǎn)生交集，但是隨著下鄉(xiāng)市民生活的日趨穩(wěn)定,、社交范圍的日趨擴大,，與原住民之間不可避免地產(chǎn)生了越來越多的聯(lián)系，比如：

　　下鄉(xiāng)市民雖然無法承包村里的耕地,，但是可以流轉(zhuǎn)其他村民承包的耕地,，有些市民流轉(zhuǎn)了周邊小組村民的田地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（種菜、養(yǎng)魚等），在自己體驗農(nóng)村生活的同時,，也使原住民得到了租金收入,；下鄉(xiāng)市民流轉(zhuǎn)耕地的目的是“體驗”，他們難以像當(dāng)?shù)剞r(nóng)民那樣每天為蔬菜澆水,、施肥,，所以就要聘請當(dāng)?shù)剞r(nóng)民幫助他們打理莊稼和蔬菜。此外,，市民還需要人手幫助他們維護院落的花草樹木小菜園,，在回城期間需要有人幫助照看院落、打理住宅等,，都會就近聘請原住村民來幫忙,，雇傭關(guān)系使原住村民又可以獲得一筆勞務(wù)收入。

　　板倉小鎮(zhèn)所在地塊并非高產(chǎn)出的沃土,，其原本種植的林木并不是經(jīng)濟林,，而是南方常見的灌木、喬木等,。田地也是灌溉相對困難,、產(chǎn)出較小的低產(chǎn)田——林與田都難產(chǎn)生經(jīng)濟效益，村民收入較少,。下鄉(xiāng)市民的到來增加了村民就地的收入來源,，使村民得到了實惠。所以迄今為止,，原住村民對下鄉(xiāng)市民持接納態(tài)度,。

2.城市文明帶入鄉(xiāng)村

　　作為長沙縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體系中的重要組成部分，開慧鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點與發(fā)展文化產(chǎn)業(yè),、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等舉措同步進行,，各民生項目的實施必然會對當(dāng)?shù)卦械纳罘绞疆a(chǎn)生影響。開慧鎮(zhèn)雖為國家級風(fēng)景旅游區(qū),，但在知名度尚未打開,、基礎(chǔ)設(shè)施尚未提升前，每年前來旅游的人口只有20萬—30萬,。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的完善,、政府幾年間不遺余力的打造，開慧鎮(zhèn)越來越漂亮,，吸引的游客越來越多,。2014年，開慧鎮(zhèn)游客人數(shù)超過120萬,，比以前增長了約100萬,。

　　外來人口的增加改變了當(dāng)?shù)卮迕竦纳钚螒B(tài)與思維方式：農(nóng)民興辦的“民宿”從無到有，漸漸增加；眼界的開闊,、服務(wù)意識的提高,、經(jīng)商思維的完善，使他們不再局限于從前的1畝3分田,，他們將土地流轉(zhuǎn)出去，放開手腳開店,、經(jīng)商,。如今開慧鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)面積已達60%，騰出了多數(shù)村民的手腳,，使他們可以自謀職業(yè),、自主創(chuàng)業(yè)——市民下鄉(xiāng)直接間接地帶來人們的思維盤活。

　　下鄉(xiāng)市民自己設(shè)計建造風(fēng)格各異的房屋與當(dāng)?shù)孛裾|(zhì)量,、形態(tài)都顯著不同,，在引導(dǎo)城市資本、信息下鄉(xiāng)的同時,，市民也將城市的建筑風(fēng)貌與文化理念帶到了鄉(xiāng)村,；開慧鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點在與文化、旅游產(chǎn)業(yè)同步推進的過程中,，也在悄然改變著當(dāng)?shù)卮迕竦纳罘绞?、觀念意識——無論生活形態(tài)、建筑風(fēng)貌還是思想觀念,，下鄉(xiāng)市民已在無意中將城市文明帶入鄉(xiāng)村,。

　　城鎮(zhèn)化的過程也是城市文明下鄉(xiāng)的過程，這一過程是人口集聚完成,、多數(shù)城市已定型,，甚至環(huán)境污染、交通壓力,、住房緊缺等諸多城市病已逐步顯現(xiàn)時,，自然而然延展出的“城市化后半部分”。對此,，美國學(xué)者約翰·弗里德曼（J.Friedman）早有分析：城市化不僅包括人口和非農(nóng)業(yè)活動在規(guī)模不同的城市環(huán)境的地域集中過程,、非城市景觀轉(zhuǎn)化為城市景觀的地域推進過程（城市化Ⅰ），還包括城市文明,、城市生活方式和價值觀在農(nóng)村地域的擴散過程（城市化Ⅱ）——板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點令這一過程水到渠成,。

3.社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變

　　“板倉小鎮(zhèn)”并非簡單、無序的郊區(qū)化蔓延,。郊區(qū)是與城市接壤的鄉(xiāng)村地帶,，在一定程度上仍屬于城市擴張的范疇。而板倉位置雖在大都市圈內(nèi)，但距主城仍有一定距離,，它的目標(biāo)是成為一個相對獨立的美麗小鎮(zhèn),。要想建起一座真正意義上的小鎮(zhèn)，僅靠數(shù)量有限的留守村民和來來往往的游客,，而沒有市民下鄉(xiāng),，人口結(jié)構(gòu)不發(fā)生改變，無論小城鎮(zhèn)還是新農(nóng)村的目標(biāo)都是難以實現(xiàn)的,。

　　開慧鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)一個“板倉小鎮(zhèn)”,，吸引市民下鄉(xiāng)增加常住人口數(shù)量、改變當(dāng)?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu),；鄉(xiāng)村旅游帶來流動的消費人群,。兩種力量推動著城鄉(xiāng)人口對流、需求互補,、功能耦合，真正實現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng),、以工補農(nóng),，并且逐步扭轉(zhuǎn)著原住民的生活形態(tài)和思維方式。而城鄉(xiāng)文化的交流融合,，也在推動著社會結(jié)構(gòu)的緩慢變革,，板倉建起一座大都市圈內(nèi)特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)便有了實現(xiàn)可能。

　　板倉是一個山清水秀的地方,，且距主城區(qū)距離適當(dāng),，市民周末便可驅(qū)車前往。類似的城郊鄉(xiāng)村在全國相當(dāng)普遍,，同時,，鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村度假也已成為趨勢,。在城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛,、邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸被中心城市吞噬的大背景下，板倉小鎮(zhèn)的突圍之路或許可為眾多條件相近的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供借鑒,。

 板倉小鎮(zhèn)的露營基地

四,、點評：踐行“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的試驗田

1.真正的創(chuàng)新是基層自主選擇

　　長沙縣的市民下鄉(xiāng)試驗，顯然不是為了貫徹上級指示,，落實上位規(guī)劃的行為,，而是一項針對自身發(fā)展遇到的困境做出的自主創(chuàng)新?！拔乙觥边€是“要我做”,，其結(jié)果天壤之別,。對于長沙縣委、縣政府來說,，自主決策過程沒有外在的壓力,，壓力完全來自內(nèi)部，就是要全面地權(quán)衡利弊：在引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)的同時不侵害村民利益,；促進發(fā)展的同時將風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)……所有措施的制定都是尋求各方平衡的結(jié)果。也正因此,，長沙縣充分尊重基層的自主性,，尊重基層根據(jù)自身條件做出的選擇。市民下鄉(xiāng)的選址就是在開慧鎮(zhèn)征求了不同村的意見,，在村組自愿的基礎(chǔ)上確定試點區(qū)域,。試點開慧也是尊重了開慧鎮(zhèn)的意愿，與板倉一同獲得“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”的還有區(qū)位條件類似的金井鎮(zhèn),，然而金井的區(qū)位有別于開慧，發(fā)展戰(zhàn)略是以“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”“鄉(xiāng)村都市”為目標(biāo),，并不急于在市民下鄉(xiāng)上做出推進。因此這100個指標(biāo)沒有即時釋放,。隨著互聯(lián)網(wǎng) 有機農(nóng)業(yè),、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村創(chuàng)客的聚集，未來金井也許會適時啟動,，打出這100張牌,，這就全看基層政府審時度勢的自主選擇。改革開放30多年來,，沒有哪一件偉大的進步是貫徹落實上級指示做出來的,，真正的創(chuàng)新一定是基層和民間的自主選擇。

2.一個行動勝過一打綱領(lǐng)

　　板倉試驗的結(jié)果是在開慧鎮(zhèn)出現(xiàn)了一群“鄉(xiāng)居的市民”,。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)二元,、管理制度二元的當(dāng)下中國，這一打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的舉措可謂“石破天驚”：十七屆三中全會以來,，國家政策雖屢屢提及“形成以工促農(nóng),、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠,、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”,，然而各地實踐還都只是城市資本、技術(shù),、產(chǎn)業(yè)的下鄉(xiāng),，并沒有涉及城鎮(zhèn)化主體——“人”的下鄉(xiāng)。板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)以“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”破局,，為了使項目全程不逾現(xiàn)行法律法規(guī)的界限,，長沙縣設(shè)置了一系列前置條件，將試驗限制在特定空間（314畝地）,、特定范疇（僅限宅基地）,，以雙保險規(guī)避改革可能帶來的風(fēng)險。仿佛是在一個高壓,、恒溫,、無菌的環(huán)境下得出的少量珍貴的試驗室成果。這一成果實現(xiàn)條件之復(fù)雜使其難以大面積推廣,，但是成果本身——市民下鄉(xiāng)的實現(xiàn),，卻實實在在地讓人們看到了一個以往從未出現(xiàn)的社會現(xiàn)象：城市居民自主流動到鄉(xiāng)村，帶著資金,、知識,、建筑形式、生活方式來到鄉(xiāng)村,，與原住村民相互依靠,、相互幫助，改變著鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu),，創(chuàng)造出鄉(xiāng)村新的社區(qū)形態(tài),，試想哪一篇論文可以將這樣真切的實驗成果做出全面的預(yù)測呢? 正所謂“一個行動勝過一打綱領(lǐng)”。

3.超前,、大膽又謹慎的探索

　　板倉小鎮(zhèn)市民下鄉(xiāng)試點可謂謹慎,、大膽又超前：“謹慎”表現(xiàn)在對改革特定空間與范疇的限定；“大膽”表現(xiàn)在“100戶非轉(zhuǎn)農(nóng)戶口指標(biāo)”的特批,，放眼全國,，尚無先例可循。其“超前”的表現(xiàn)也正在于此,，長沙縣有條件實踐的事,，國家的法律法規(guī)整體條件尚不允許，然而它代表了中國城鎮(zhèn)化必然的發(fā)展方向——鄉(xiāng)村不會永遠被城市索取,，它或借助城市的擴張而發(fā)展,，或引入城市的資源獨立發(fā)展。當(dāng)他的一部分居民選擇在鄉(xiāng)村居住,，并且將城市的資金,、知識,、生活方式甚至就業(yè)崗位帶到鄉(xiāng)村的時候，城鄉(xiāng)之間就實現(xiàn)了平等全面的互動,。長沙縣的“先行先試”讓我們看到了：城郊鄉(xiāng)村在將城市資源整合進自身發(fā)展的過程中,，產(chǎn)生了怎樣的可能；同時也讓我們看到了開拓者是怎樣披荊斬棘,，艱苦卓絕,，走下了這一著不無風(fēng)險的大棋。

4.試驗才剛剛開始

　　在英,、美等國家,，公民無“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)”的戶籍區(qū)別，所有國民享受公共服務(wù)的權(quán)利均等,，“市民鄉(xiāng)居”早已成為普遍現(xiàn)象,。在中國，這個趨勢亦將不可避免地到來,，長沙縣為這個遲早要到來的未來預(yù)設(shè)了一個試驗室,。

　　已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題包括：山區(qū)丘陵地帶的農(nóng)村宅基地并不是整齊的格子，而是因山就勢,，因水就形,。本來就是“四荒地”,，不值錢,，宅基地可大可小，大小由之,。在這樣的地方建設(shè)鄉(xiāng)居市民的居住區(qū),，居民宅院多占些路邊地角如何管理? 也有人提出疑義：鄉(xiāng)居市民不少按“5 2”方式下鄉(xiāng)居住，到了周一留下些垃圾回到城里,，沒有給當(dāng)?shù)亓粝率裁础?/span>

　　展望未來,，鄉(xiāng)居市民們既是本地農(nóng)村的社區(qū)成員，但又不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,。因此,，同一個行政村，會有兩種不同的治理模式：一種是擁有集體經(jīng)濟的村民自治,；一種是住房產(chǎn)權(quán)私有,、不存在集體經(jīng)濟的居民自治加業(yè)主自治。前者由于是人民公社體制的遺產(chǎn),，未來將不斷深化改革,；而后者會不會成為中國農(nóng)村一種新型的社區(qū)組織形式呢? 還是簡單地變成一塊城市社會在鄉(xiāng)村的“飛地”。這種新型的農(nóng)村社區(qū)會遇到哪些治理的問題呢? 鄉(xiāng)居的市民在公共服務(wù),、公眾參與方面會表現(xiàn)出與傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社區(qū)哪些不同呢? 顯然,，著眼于中國鄉(xiāng)村未來的人們,，一定會關(guān)注這個剛剛拉開大幕的社會試驗。