| 與許多世界大城市相比,，主要成長定型于前蘇聯(lián)時期的莫斯科走了一條特殊的發(fā)展道路,，帶有預(yù)先計劃建設(shè)、政府強(qiáng)力推動的鮮明特征,，有一些深刻教訓(xùn),，對北京發(fā)展的啟示是：強(qiáng)化首都城市規(guī)劃的科學(xué)性,、嚴(yán)肅性和權(quán)威性,；樹立“以人民為中心”的城市發(fā)展理念；系統(tǒng)優(yōu)化城市空間布局結(jié)構(gòu),；推動北京和周邊地區(qū)全面,、協(xié)調(diào)發(fā)展；提高城市管理科學(xué)化,、精細(xì)化水平,。■典型首都城市治理研究（6）■國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組 莫斯科是俄羅斯首都，是俄政治,、經(jīng)濟(jì),、文化、教育,、科技中心,。與其他世界大城市相比，莫斯科成長為特大型城市走過了一條特殊的發(fā)展道路,。長期作為首都的莫斯科在城市發(fā)展和治理方面取得過顯著成就,，但也存在不少問題，有一些深刻的教訓(xùn),，值得思考和借鑒,。莫斯科特殊的城市發(fā)展道路 莫斯科始建于12世紀(jì)中期，13世紀(jì)初成為莫斯科公國的都城,，15世紀(jì)中期成為統(tǒng)一俄羅斯國家的都城后,，一直是俄羅斯的首都。只是1712年,，為使俄國由內(nèi)陸國家擴(kuò)張成為瀕臨海洋的歐洲強(qiáng)國,，打破莫斯科舊勢力包括宗教勢力的限制，彼得大帝把沙俄首都從莫斯科搬到圣彼得堡,，莫斯科發(fā)展受到了一定的影響,，但仍然發(fā)揮著俄國第二首都的作用,，仍然是東正教的中心，也具有強(qiáng)大的工業(yè),、貿(mào)易功能,。1918年，新生的蘇維埃政府為應(yīng)對德國軍隊對彼得格勒（圣彼得堡）的安全威脅,，再次將首都從彼得格勒遷到莫斯科,，1922年莫斯科正式成為前蘇聯(lián)首都。 盡管莫斯科建都較早,，也具有成長為特大型城市的自然,、地理和交通的優(yōu)越條件，但是在很長一段時期里,，莫斯科的發(fā)展都比較緩慢,，直到1920年，莫斯科仍然是一個相對落后的傳統(tǒng)城市,，工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱,，城市人口只有約100萬。事實上,，莫斯科成長為特大型城市主要是在前蘇聯(lián)時期實現(xiàn)的,。在社會主義制度下，前蘇聯(lián)黨和政府迫切希望 “建設(shè)社會主義和世界上第一個無產(chǎn)階級的首都”“把莫斯科建成共產(chǎn)主義樣板城市”,。在國家計劃強(qiáng)有力的推動下,，莫斯科城市快速發(fā)展，到二戰(zhàn)前夕已經(jīng)初步建成為現(xiàn)代化的工業(yè)城市,，到1980年末,，莫斯科已發(fā)展成為人口超千萬的世界級特大型城市。 與許多西方國家在市場機(jī)制主導(dǎo)下發(fā)展起來的首都如紐約,、東京,、倫敦等相比，主要成長定型于前蘇聯(lián)時期的莫斯科走了一條特殊的發(fā)展道路,，城市發(fā)展帶有預(yù)先計劃建設(shè),、政府強(qiáng)力推動的鮮明特征。之所以采取這種發(fā)展模式,，既是由前蘇聯(lián)社會經(jīng)濟(jì)體制決定的,，也是希望改變莫斯科之前以自發(fā)為主導(dǎo)的緩慢發(fā)展道路，同時避免西方大城市盲目無序擴(kuò)張的弊端,，實現(xiàn)城市有計劃,、有序發(fā)展。在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,，政府主導(dǎo)推動的城市化確實在短期內(nèi)推動了莫斯科的快速成長,，但是這種城市擴(kuò)張主要是基于社會主義意識形態(tài)和國家宏大目標(biāo)的設(shè)計,，相對忽視了城市工商業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善的內(nèi)在需求,，在城市功能定位,、空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及城市治理方面存在諸多弊端,，導(dǎo)致在發(fā)展中不僅暴露出普遍的大城市病問題,，比如交通擁堵、環(huán)境惡化,、人口過度集聚等,，也使莫斯科邁向更高水平世界級大城市的目標(biāo)受到種種制約。特別是1991年前蘇聯(lián)解體后,，莫斯科作為俄聯(lián)邦首都和俄唯一的千萬人口以上的城市,，向著世界級現(xiàn)代化都市、國際金融中心等目標(biāo)積極邁進(jìn),，但是發(fā)端于前蘇聯(lián)時期的城市發(fā)展模式和治理機(jī)制產(chǎn)生的影響深遠(yuǎn),，因而推進(jìn)城市健康發(fā)展、邁向更高水平的目標(biāo)仍然任重而道遠(yuǎn),。 莫斯科城市發(fā)展和治理中的問題及歷史教訓(xùn) 從歷史的角度觀察莫斯科城市發(fā)展過程和治理中的問題，有一些值得注意的深刻教訓(xùn),。 （一）在快速工業(yè)化推動下,，由于管理分散和規(guī)劃不嚴(yán)，城市人口一度急劇膨脹 在前蘇聯(lián)時期,，在快速工業(yè)化的需求推動下,，莫斯科人口急劇膨脹，城市建設(shè)和公用事業(yè)投入嚴(yán)重不足,，給城市治理帶來巨大壓力,。為此，莫斯科一直以來都十分強(qiáng)調(diào)分散工業(yè)和人口,，采取了種種措施包括各種強(qiáng)制性的行政手段,，但是人口、要素向首都集中的趨勢始終存在,，人口控制目標(biāo)屢屢突破,。1931年聯(lián)共（布）中央提出控制人口規(guī)模為500萬，但1959年人口即達(dá)到504．6萬,，1971年提出市區(qū)人口遠(yuǎn)景控制不超過800萬,，1984年即達(dá)到858萬。人口快速擴(kuò)張既有高速工業(yè)化產(chǎn)生巨大勞動需求的因素,，也與分散的政府管理體制有關(guān),。在指令性計劃體制下,，盡管工業(yè)布局、勞動力調(diào)配都受到集中的管控,，但是具體到政府體制內(nèi)部卻呈現(xiàn)管理分散的局面,，特別是駐莫斯科的中央機(jī)關(guān)及行業(yè)主管部門長期以來習(xí)慣自行決定設(shè)在莫斯科市內(nèi)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)布局和人員數(shù)量，許多部門為了管理方便,，紛紛將直屬組織,、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)工廠等遷移到市內(nèi),即便莫斯科市政府三令五申,，甚至提出停建市內(nèi)工業(yè)企業(yè),、科研機(jī)構(gòu)和大專院校的硬性要求，但是市政當(dāng)局和城市規(guī)劃部門權(quán)威有限,，難以在產(chǎn)業(yè)布局,、人口遷移等方面形成硬的約束，這是導(dǎo)致人口嚴(yán)重膨脹的重要原因,。 （二）不合理的人口和產(chǎn)業(yè)布局,，造成了普遍的職住分離現(xiàn)象，給城市生活帶來巨大壓力 從人口布局看,，一般來說,，隨著與城市中心距離由近及遠(yuǎn)，人口密度總體上是下降的,，但莫斯科市域內(nèi)人口密度卻比較平均,，這與其他世界大城市有很大不同。主要是因為在前蘇聯(lián)時期,，莫斯科對土地實行有計劃的集中開發(fā)模式,，土地資源的市場配置機(jī)制基本缺失，對土地需求量大的城市中心區(qū)的土地利用強(qiáng)度反而比較低,，加上莫斯科從20世紀(jì)30年代就開始在城市外圍建設(shè)小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城,，加強(qiáng)郊區(qū)住宅建設(shè)，形成今天大部分市民居住在郊區(qū)甚至住在莫斯科州的局面,。從產(chǎn)業(yè)布局看,，盡管莫斯科一直以來限制市區(qū)工業(yè)發(fā)展，1971年試圖發(fā)展8個獨立的片區(qū),，1990年代中期還實施以第三產(chǎn)業(yè)置換第二產(chǎn)業(yè)計劃,，即將市區(qū)工業(yè)企業(yè)遷到城郊，騰出來發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)或辟為綠地,，但是大部分產(chǎn)業(yè)仍然集中在市中心,。人口居住在城市郊區(qū)、就業(yè)機(jī)會集中在市中心的格局，造成了普遍的職住分離情況,，導(dǎo)致就業(yè)人口鐘擺式遷移和向心式交通流,，使得市民出行距離加長，擴(kuò)大了道路交通流量,，對城市交通,、生態(tài)和社會生活造成了巨大壓力。 （三）放射狀環(huán)形空間結(jié)構(gòu)不斷強(qiáng)化,，不能適應(yīng)日益復(fù)雜的城市生活布局,，也造成了嚴(yán)重的交通擁堵 在長期發(fā)展中，莫斯科逐步形成了放射狀環(huán)形空間結(jié)構(gòu),，這在世界大城市中具有典型意義,。莫斯科在歷史上就是一個以小環(huán)路內(nèi)部區(qū)域為中心的放射狀環(huán)形城市。前蘇聯(lián)時期,，為繼續(xù)維持克里姆林宮,、紅場的核心區(qū)地位，市區(qū)邊界進(jìn)一步以環(huán)狀向四周擴(kuò)張,，并不斷填充大型居住區(qū),。市中心是克里姆林宮城堡和紅墻，從內(nèi)向外分別為街道環(huán),、園林路環(huán),、大莫斯科環(huán)城鐵路和莫斯科環(huán)城公路，7條放射道路從市中心穿過環(huán)線向外延伸,，使城市呈現(xiàn)出扇形與環(huán)形相間的空間結(jié)構(gòu)形式,。采取這種空間結(jié)構(gòu)的基本考慮，是使城市在各個方向上均衡發(fā)展,，使進(jìn)入市中心的道路密度大致均等，這在交通上具有一定的優(yōu)越性,。但是,，這種空間形態(tài)只是一種預(yù)先設(shè)計的理想狀態(tài)，它很難跟復(fù)雜的城市生活完全匹配,，造成很多不協(xié)調(diào),。經(jīng)過不斷發(fā)展，放射狀環(huán)形空間結(jié)構(gòu)逐步強(qiáng)化,，并形成了與之匹配的路網(wǎng)結(jié)構(gòu),，這一路網(wǎng)結(jié)構(gòu)在城市發(fā)展初期是適應(yīng)的，也確實有許多優(yōu)點,，但是隨著城市規(guī)模擴(kuò)大,，私人汽車逐步普及，進(jìn)出城市的放射形交通線上的流量迅速擴(kuò)大，使得道路等級低,、路網(wǎng)密度小等問題逐步暴露,，加上靜態(tài)交通管理不善，造成嚴(yán)重的城市擁堵,，莫斯科一度被認(rèn)為是全球最堵的城市,。 （四）壓縮式的城市化忽視了民生改善，市場和社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制缺失,，城市生活質(zhì)量不高,、活力不足 城市化不僅是產(chǎn)業(yè)、人口的結(jié)構(gòu)變化,，更涉及人的思想觀念,、生活方式的變化。對莫斯科來說,，大規(guī)模城市化是在快速工業(yè)化的推動下以極短時間完成的,，許多農(nóng)業(yè)人口雖然從形式上轉(zhuǎn)為市民，但他們在很長一段時期里還難以適應(yīng)城市生活方式和價值準(zhǔn)則,，仍然較多地秉承農(nóng)村文化傳統(tǒng)和生活方式,，城市建設(shè)也保留著濃厚的村鎮(zhèn)特點，這種城市化具有過渡性和未完成性的特點,，有的稱之為“偽城市化”或“準(zhǔn)城市化”,。產(chǎn)生這種情況的原因，一是政府在城市發(fā)展上注重政治和意識形態(tài)目標(biāo),，總是優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和軍事,，然后才考慮住宅、消費(fèi)等民生需求,。二是商品貨幣關(guān)系被禁止,，人口流動受到戶籍制度的嚴(yán)格管控，使得市場和社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制受到抑制,，新城市移民難以真正參與城市生活,，往往成為城市“邊緣人”，難以形成現(xiàn)代市民觀念和行為方式,，城市發(fā)展也缺少多樣化和活力,。新時期的莫斯科瞄準(zhǔn)世界級大城市目標(biāo)，在發(fā)展理念上強(qiáng)調(diào)“方便市民生活”,，體現(xiàn)以人為本的導(dǎo)向,，注重發(fā)揮市場作用，更加重視內(nèi)涵發(fā)展,，但是發(fā)端于前蘇聯(lián)時期的那種城市社會運(yùn)行機(jī)制影響還在,，要實現(xiàn)現(xiàn)代城市的目標(biāo)，還需要深刻變革。 （五）城市規(guī)劃專業(yè)化水平低,，缺乏全局性和前瞻性設(shè)計,，城市與周邊區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào) 在前蘇聯(lián)時期，莫斯科一直不太重視城市規(guī)劃的具體工作,，一些極端重要的城市規(guī)劃設(shè)計僅僅委托給地位最低的工作人員來做,，建筑學(xué)家、土木學(xué)家,、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專業(yè)人才參與少,，導(dǎo)致城市規(guī)劃專業(yè)化程度低，設(shè)計粗放,，比如本該建市民休閑場所的地方,，結(jié)果建了工廠；本該集約使用的土地,，卻被低密度的房屋占據(jù)了,。這是導(dǎo)致莫斯科城市發(fā)展粗放、無序開發(fā)的重要原因,。城市規(guī)劃也缺乏全局性和前瞻性設(shè)計,，現(xiàn)代城市治理中的諸多問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了單個城市的空間范圍，必須在城市群這一區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌安排,。但是,，莫斯科市一直以來都是按照自己的步調(diào)獨立封閉發(fā)展，與周邊區(qū)域特別是莫斯科州的發(fā)展缺乏統(tǒng)籌,，很少實施統(tǒng)一的,、相互協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，反而形成莫斯科州長期從屬于莫斯科市的格局,，特別是隨著莫斯科城市快速擴(kuò)張,，兩個地區(qū)的爭地糾紛就一直沒有停息，不僅制約了莫斯科自身發(fā)展,，也難以實現(xiàn)俄羅斯國家戰(zhàn)略要求莫斯科在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用的意圖,。 一個國家首都的發(fā)展，也是這個國家發(fā)展的縮影,。進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著社會,、政治形勢趨于穩(wěn)定,，擁有雄厚工業(yè)基礎(chǔ)與豐富能源資源的俄羅斯在全球新一輪經(jīng)濟(jì)增長浪潮刺激下，呈現(xiàn)快速發(fā)展的良好勢頭,。但是,，俄羅斯雖然實現(xiàn)了政治體制轉(zhuǎn)軌，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次、體制性問題卻依然存在,，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一,、基礎(chǔ)設(shè)施落后、商務(wù)環(huán)境差,、官僚主義和貪污腐敗嚴(yán)重等,。因此，對莫斯科來說,，在城市發(fā)展中同時面臨著城市治理和社會經(jīng)濟(jì)改革的雙重任務(wù),，哪一個任務(wù)都不輕松，莫斯科邁向現(xiàn)代化國際大都市的道路依然十分艱辛,。對北京發(fā)展的啟示 由于歷史的原因,，我國許多城市特別是首都北京的城市發(fā)展模式曾經(jīng)以莫斯科為藍(lán)本，比如北京城市道路規(guī)劃,、功能分區(qū),、工業(yè)布局等，都是新中國成立后大量聽取前蘇聯(lián)專家的意見設(shè)計的,。北京與莫斯科城市發(fā)展歷史和特征有許多相似性,，兩個城市在發(fā)展中也面臨著很多共性問題，比如人口和土地膨脹,、交通擁堵,、與周邊區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等。鑒于北京與莫斯科城市發(fā)展的深厚淵源,，莫斯科城市發(fā)展和治理中的歷史教訓(xùn),，尤其值得思考和借鑒，給北京城市發(fā)展很多啟示,。 一是要強(qiáng)化首都城市規(guī)劃的科學(xué)性,、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。首都規(guī)劃具有全局性,、戰(zhàn)略性,、前瞻性，要組織專業(yè)研究力量,，綜合考慮人口,、政治、經(jīng)濟(jì),、文化,、社會等因素，積極借鑒國外特大型城市發(fā)展經(jīng)驗和大國首都發(fā)展經(jīng)驗,，廣泛聽取群眾意見,，站在首都都市圈和國家發(fā)展的全局高度,，真正制定出符合規(guī)律、符合實際,、著眼長遠(yuǎn)的首都規(guī)劃,。首都規(guī)劃一旦確定，就應(yīng)成為北京和周邊地區(qū)帶有法律效力的發(fā)展藍(lán)本,，任何人都不能隨便更改,，實現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。對北京來說,，要按照規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行,，尤其要打破在北京地區(qū)資源配置方面，中央部門,、單位,、企業(yè)和其他組織各行其是的格局，避免各方面在規(guī)劃執(zhí)行上隨意決策甚至亂決策的現(xiàn)象,。 二是要樹立“以人民為中心”的城市發(fā)展理念,。對北京來說，不管采取什么樣的城市發(fā)展戰(zhàn)略,，都要避免脫離人的發(fā)展的目標(biāo)傾向,，而是要把北京和周邊地區(qū)發(fā)展的成效更多體現(xiàn)在增強(qiáng)人民對城市生活的獲得感和首都的歸屬感上，讓人民從城市發(fā)展中得到實實在在的好處,，和分享城市化成果的均等機(jī)會,。同時，要調(diào)動各個方面的積極性,，積極培育市場主體和社會組織,，更好地發(fā)揮市場作用，發(fā)揮社會自我組織和管理功能,，讓城市居民不管是本地戶籍的還是新移民或者外地務(wù)工人員,，都積極融入城市生活，更多地參與到城市發(fā)展和治理中來,，體現(xiàn)共建共享的原則,。當(dāng)然，城市發(fā)展有自身規(guī)律,，要避免提出超越發(fā)展階段,、超越自然資源承載能力等不切實際的口號和目標(biāo)，推動城市漸進(jìn)發(fā)展,。 三是要系統(tǒng)優(yōu)化城市空間布局結(jié)構(gòu),。產(chǎn)業(yè)和人口過度集中在中心城區(qū)是世界大城市發(fā)展中的共同特征，控制中心城區(qū)發(fā)展,、積極發(fā)育新城,，優(yōu)化城市空間布局，是解決大城市病,、疏解城市功能的必由之路,，這也是北京正在開展的重點工作。但是,，優(yōu)化城市空間布局是一項長期性,、系統(tǒng)性工程，在新城建設(shè)時要嚴(yán)格遵從北京城市功能分區(qū)定位,，充分考慮城市不同區(qū)域的資源稟賦和內(nèi)在需求,，積極引導(dǎo)城市空間格局向都市圈形態(tài)發(fā)展，還要完善交通,、住房,、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等配套政策體系,，在推動人口和產(chǎn)業(yè)向新城有序聚集的同時,，也解決好職住平衡等問題，努力建設(shè)自立,、集約,、宜居的新城。在這方面,，要避免簡單粗放的推進(jìn)方式,，進(jìn)行系統(tǒng)、精細(xì)化的政策設(shè)計,，不能像莫斯科歷史上積極發(fā)展放射狀環(huán)形空間結(jié)構(gòu)那樣,，只是簡單地在所有的城市空間方向上搞均衡發(fā)展，簡單地在郊區(qū)建設(shè)衛(wèi)星城和居民住宅,，沒有從首都都市圈層面對城市空間格局進(jìn)行統(tǒng)籌安排,，忽視了產(chǎn)業(yè)培育和城市交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，結(jié)果不僅導(dǎo)致城市空間不合理地擴(kuò)張,，還進(jìn)一步加劇了職住分離狀況,，值得警惕。 四是推動北京和周邊地區(qū)全面,、協(xié)調(diào)發(fā)展,。世界大城市發(fā)展，都要求在城市群這一層面對產(chǎn)業(yè),、交通,、環(huán)保等問題進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)全面,、協(xié)調(diào)發(fā)展,，其中,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有根本性，因為特大型城市對周邊區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)是具體的,，其中產(chǎn)業(yè)活動具有關(guān)鍵作用,，特大型城市要造就高質(zhì)量的城市生活，也離不開活躍的產(chǎn)業(yè)活動為大規(guī)模人口提供就業(yè)機(jī)會,，關(guān)鍵是要形成與城市定位相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),。目前，國家正在積極疏解北京非首都功能,，推動京津冀協(xié)同發(fā)展,，莫斯科歷史上也曾積極推動類似工作，但是成效不大,，主要是不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直沒有被觸動,，難以引導(dǎo)人口和要素合理分布。對北京來說,，要明確首都對國家發(fā)展的引領(lǐng),、示范功能和為首都居民提供高質(zhì)量城市生活等定位，就必須有所為有所不為,，一方面要堅決推動有關(guān)產(chǎn)業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移,，同時也要發(fā)揮人力資本水平高、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)等優(yōu)勢,，積極發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè),、金融服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè),、高科技產(chǎn)業(yè)等,，在產(chǎn)業(yè)鏈高端發(fā)揮好輻射和帶動作用。 五是要切實提高首都城市管理科學(xué)化,、精細(xì)化水平,。當(dāng)前北京發(fā)展中存在的問題，既有特大型城市在一定發(fā)展階段呈現(xiàn)出的普遍性問題,，也有管理方式落后,、管理手段粗放等因素導(dǎo)致的問題，提高城市管理水平至關(guān)重要,。事實上,，北京發(fā)展中的許多問題，不是因為沒法管,，而是因為沒管好或者說管得不到位,，既有理念問題，也有隊伍自身素質(zhì)的問題,。改善城市管理,，關(guān)鍵是要提高科學(xué)化,、精細(xì)化水平，就是要運(yùn)用市場,、法律,、社會自治、必要的行政手段等,，按照依法管理要求，通過標(biāo)準(zhǔn)化,、信息化手段,，綜合施策、精準(zhǔn)施策,，確保對管理服務(wù)對象需求作出快速靈敏反應(yīng),。以治理交通擁堵為例，既要緩解城市空間布局和人口就業(yè)分布等方面的不合理因素,，也要完善交通規(guī)劃管理,、出行需求管理、靜態(tài)交通管理,，多管齊下,、綜合治理。課題負(fù)責(zé)人：張軍擴(kuò)課題協(xié)調(diào)人：侯永志課題組成員：賈珅 黃 斌 熊鴻儒郭 巍 林曉寧 龍海波單大圣 伍振軍 周群力執(zhí)筆：單大圣 |
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