文 | 汪國旺（濟邦咨詢公司  總經(jīng)理助理 ）

若以《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號,，以下簡稱“43號文”）于2014年9月發(fā)布起算,，PPP模式已在國內(nèi)強力推行近2年時間。與以往鼓勵民間資本發(fā)展的“運動”不同,，這次推行PPP模式的立意之高,、力度之大可謂空前，不僅發(fā)改和財政攜國家主要部委密集出臺一系列政策（立法也在加緊推進）,，更是成立常設(shè)的工作機構(gòu),，并制定工具指引、推廣示范項目,、實施以獎代補來為地方政府提供實操支持,?？v觀全國,，各地政府以及社會投資人、金融機構(gòu)等市場主體無不積極投身其中,，但PPP項目的落地速度卻不如預(yù)期,。

圖1： 6月末兩批示范項目落地率

數(shù)據(jù)來源：《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期》

以財政部發(fā)布的兩批示范項目為例（其中2014年11月發(fā)布第一批26個，2015年9月發(fā)布第二批206個,，共計232個）,， 截至6月末,，第一批示范項目中進入執(zhí)行階段的19個（占比76%），仍有5個（占比20%）處在準備期,；第二批示范項目中進入執(zhí)行階段的86個（占比45%）,，仍有70個（占比36%）處在準備期。另據(jù)統(tǒng)計,，從項目發(fā)起到簽署PPP項目合同,，示范項目平均耗時13.5個月，遠遠超出正常進程所需的4-6個月時間,。

筆者需要補充解釋的是,，所謂項目落地，并不等同于簽署PPP項目合同,，因為有的PPP項目合同是簽了,，但資金遲遲無法到位，投資人只能靠自有資金硬撐,，或者干脆“撂挑子”,。所以，本文更加關(guān)注政府與社會資本,、金融機構(gòu)能否達成共識,，在簽署合同的基礎(chǔ)上順利完成融資交割。雖然PPP不是一種融資模式,，但融資確是主要功能之一,。依筆者觀察到的以下現(xiàn)象，當下各級政府大力推動PPP模式的直接動因仍然是解決融資需求,。

（1）43號文作為本輪PPP模式推廣行動的風(fēng)向標,，其主旨就是加強地方政府性債務(wù)管理，規(guī)范地方政府融資行為,，在堵住地方融資平臺這條“暗道”的同時,，又開了PPP這條“明渠”。

（2）據(jù)財政部統(tǒng)計,，截至6月末,，全部入庫項目9,285個，總投資額10.6萬億元,，單個項目平均投資額為11.4億元,；財政部兩批示范項目232個，總投資額8,025.4億元,，單個項目平均投資額為35.6億元,。可見,，目前各地在推行的PPP項目多為新建大型項目,，解決融資需求是其推行PPP模式重要訴求,。

（3）兩批示范項目中，北上廣深幾個一線城市推出的PPP項目寥寥無幾,。比較合理的解釋就是,，這些地方政府“不差錢”，地方財政完全可以覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求,，且歷史基礎(chǔ)較好,、增量不多，同時運營管理水平也相對較高,。

“機制”這個詞很抽象,，比較簡單明了的一種釋義是：機制通過系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實現(xiàn)其特定的功能?；氐奖疚挠懻摰脑掝}上來,，PPP模式要落地并且有效發(fā)揮其融資功能，關(guān)鍵在于建立和完善一套有利于PPP模式運行的投融資機制,。本文試從以下幾個關(guān)鍵組成要素來解析PPP模式的投融資機制：

（1）政府方,。它是PPP模式推行的發(fā)起方和主導(dǎo)者，也是PPP項目的最終融資主體,。首先是政府方認知水平,，如果對PPP模式的認知不到位，那么從一開始就會把PPP引入歧途,，結(jié)果自然也不會如意,。其次是能力建設(shè)，最核心的就是監(jiān)管和履約能力,。

（2）社會資本投資方,。這里說的投資方不含金融機構(gòu)。首先要解決的也是認知問題,，正如筆者當初在安慶外環(huán)北路PPP項目實施過程中所碰到的情形,，很多投資人直到目前對PPP仍然沒有達到應(yīng)有的認知水平，更不用提制定清晰的市場戰(zhàn)略了,。其次要解決的也是能力建設(shè)問題,，簡單來說就是提供項目產(chǎn)出要求的公共服務(wù)能力，說說簡單但實際比拼的是綜合實力,。

（3）金融機構(gòu),。目前很多PPP項目無法落地，問題往往出在“最后一公里”的項目融資上,。但很顯然,，問題的根源并不限于這“最后一公里”,，因此金融機構(gòu)在什么階段以什么方式參與值得探討,。其次,，金融機構(gòu)也存在認知和決策評估制度滯后的問題。另外,，根據(jù)PPP項目的特點,，針對性地加大金融產(chǎn)品的開發(fā)也很關(guān)鍵。

（4）項目質(zhì)量,。項目是政府與社會資本建立合作關(guān)系的出發(fā)點和落腳點,，雙方能否產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)、順利牽手,，并將一場婚姻維持到合作生命周期的終點,，在相當程度上取決于項目質(zhì)量，具體來說至少包括了項目的前期準備情況,，投資回報機制的設(shè)計,，主要項目風(fēng)險的分擔以及退出安排等。

（5）融資環(huán)境,。這個涉及面很廣,，容易被忽視，但就像空氣,、土壤,、陽光一樣，沒有它們則PPP的種子不可能長成參天大樹,，結(jié)出的果實也肯定不是綠色安全的有機食品,，多半是歪瓜裂棗。

1,、目前地方政府對PPP模式的認識仍然不到位,。依筆者多年的項目咨詢服務(wù)經(jīng)歷來看，地方政府目前最突出的認識問題有二,，一是將PPP模式簡單等同于一種融資方式,；二是不能正確認識社會資本的價值和公平競爭的重要性，從而在采購過程中盲目地偏向紅頂國企（特別是央企）,，或者打擦邊球把本級地方國企作為社會資本搞“拉郎配”,。

（1）關(guān)于PPP功能的正確認識。若積極地來理解PPP在一線發(fā)達城市遇冷的情況,，很大程度緣于在早先的市場化實踐中碰過釘子,，故而才能保持定力、“坐懷不亂”,。因此要地方政府完全理解和接受PPP模式還得靠長期的項目實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗,，特別是在經(jīng)歷失敗教訓(xùn)后才會更加深刻。短期內(nèi),，比較有效的方式就是聘請有經(jīng)驗的第三方機構(gòu)參與地方政策的制定和協(xié)助項目實施,。同時,，也很有必要再提醒下政府，PPP模式下政府的角色就是回歸監(jiān)管者的本位,，通過加強績效監(jiān)管切實承擔起公共服務(wù)的終極職責,，而不只是由原來的“大包大攬”變成“甩包袱”，也不只是借助社會資本的力量把公共服務(wù)設(shè)施建起來卻忽略其公共服務(wù)效用,。

（2）關(guān)于公平競爭的問題也很突出,。不少地方政府在實施PPP項目過程中，多以政治邏輯在做經(jīng)濟決策,，比如認為跟國企（最好是央企）合作,，就算項目失敗“肉也是爛在鍋里”，領(lǐng)導(dǎo)不會擔多大責任,。再高大上一點的,，認為與央企合作的重點不是某一個項目，而是指望央企在支持地方發(fā)展方面提供強大的資源支持,。但理想很豐滿,、現(xiàn)實總是很骨感。筆者觀察到的結(jié)果是,，國企（包括央企）在市場機制和專業(yè)能力方面并無明顯優(yōu)勢,，并且往往利用地方政府的上述心理提出不對等、甚至不合規(guī)的要求,，若照此進行,，即使領(lǐng)了證也注定后面的日子不好過。項目實踐一再證明了,，尊重規(guī)則,、不帶偏見的公平競爭應(yīng)成為地方政府采購社會資本合作方的不二法則。

2,、PPP模式下政府履職光靠轉(zhuǎn)變意識顯然是不夠的,，還需要建立健全一整套監(jiān)管和履約保障體制。短短兩年時間內(nèi),，財政部,、發(fā)改委等部委高效建立了“頂層設(shè)計+配套政策+操作指引”的政策體系。但從社會資本的角度來看,，他們更加希望看到政府提出了哪些履約保障措施,。據(jù)財政部門統(tǒng)計，已錄入綜合信息平臺的項目中有54%需要政府付費或提供可行性缺口補貼,，對應(yīng)投資額占比達到全部入庫項目投資額的60%,。而筆者的項目經(jīng)驗，實際需要政府付費的項目比例可能更高。按照《預(yù)算法》的要求,，所有政府付費必須納入跨年度預(yù)算,，而在項目實操中真正由人大及時出具決議的，并不是很多,。這在很大程度上，就會給社會資本帶來疑惑,。那么,，是否可以考慮將這條作為項目準備或采購的強制要求，即這條不落實社會資本有權(quán)不簽約,。

1,、關(guān)于社會資本的認知問題勿須多言，但確實客觀普遍存在,。比如,，就有投資人問道，PPP項目怎么還要交履約保函,，應(yīng)該是政府先給預(yù)付款,，最多我們從預(yù)付款里拿一部分作為履約保證；再比如,，他們認為市政道路這些有什么好運營的,，所以還是應(yīng)該竣工驗收后就交給政府，殊不知PPP強調(diào)的是項目設(shè)施運營績效的責任主體在于社會資本并與政府付費掛鉤,，從而建立起激勵約束機制,，這才是實質(zhì)，而不在于項目運營維護的內(nèi)容多少或難易程度,?？傊谡J識不到位的情況下,，期望社會資本積極介入也只能是奢望,。

2、90年代及之前,，國內(nèi)社會資本還很稚嫩,，當時的投資項目引入的多為外資。如今,，國內(nèi)社會資本（包括國企,、民企）已具備足夠的資本實力和專業(yè)能力，所以基礎(chǔ)設(shè)施投資項目已鮮見外資身影,。但相對于PPP項目的綜合性要求,，國內(nèi)社會資本仍有待加強運營等薄弱環(huán)節(jié)。目前，PPP領(lǐng)域活躍的知名企業(yè)其主營業(yè)務(wù)多為施工或者設(shè)備供應(yīng)商,，已經(jīng)習(xí)慣了短則一年,、長則三年的短期服務(wù)合同，對于PPP項目少則十幾年的合作期很不適應(yīng),。建議有意在PPP領(lǐng)域有所作為的企業(yè),，還應(yīng)繼續(xù)提升綜合實力，制定清晰的市場競爭戰(zhàn)略,。面對激烈的市場競爭,，短期比較務(wù)實的選擇是組建聯(lián)合體，共同參與競標,。從金融機構(gòu)風(fēng)險評估的角度來看,，只有社會資本綜合實力足夠強大，足以實現(xiàn)PPP項目的績效要求,，方能確保項目取得預(yù)期收益水平,。

如前文所述，很多項目在融資問題上碰壁,，癥結(jié)其實不限于融資這個環(huán)節(jié),。從金融機構(gòu)的角度來看，至少有以下三方面值得關(guān)注：

1,、之前“標準”的流程是,，等社會資本中標后銀行再去接洽。實際上,，金融機構(gòu)應(yīng)該從PPP項目前期準備階段就積極介入,，特別是項目準備階段。否則,，等項目實施方案都已經(jīng)政府批復(fù),，木已成舟再去修改交易結(jié)構(gòu)和邊界條件就難了，萬一其中存在重大瑕疵,，金融機構(gòu)無法提供融資就會給項目落地帶來極大的被動,。有投資人就曾向筆者反映，有兩個項目都已中標半年多,，但都卡在銀行貸款環(huán)節(jié),，迫于政府方壓力不得不硬著頭皮往里投自有資金，實在“鴨梨山大”,。最近筆者與財政部PPP基金公司交流也發(fā)現(xiàn),，它們也是市場化運作，對于項目實施方案有明顯瑕疵的也是肯定不投的,。

實操中,，金融機構(gòu)介入方式值得再探討。之前外環(huán)北路項目采取的方式是，在市場測試時將實施方案同步發(fā)給潛在社會資本和銀行等意向金融機構(gòu),。金融機構(gòu)也可與社會資本以合法方式組成聯(lián)合體一起投標,。 另外，成都自來水六廠B廠BOT項目（國內(nèi)水務(wù)項目第一例）的做法是,，中標社會資本通用水務(wù)和丸紅株式會社成立項目公司后,，由項目公司為主體與亞洲開發(fā)銀行（ADB）、歐洲投資銀行（EIB）等金融機構(gòu)集中進行融資談判,，達成一致后再同步與政府方正式簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,。此案例的借鑒意義在于，可以在項目協(xié)議談判階段讓潛在融資機構(gòu)深度介入,，從而確保PPP項目合同簽署后即可完成融資交割,。

相比較于政府方和社會資本,，金融機構(gòu)對于PPP的認知程度至少在信息上是處于劣勢的,。通過上述積極介入，也能比較好地彌補這一劣勢,，從而通過對項目交易結(jié)構(gòu)及協(xié)議體系的把控做出科學(xué)決策,，而不是簡單地看項目是否入庫、是否沿海發(fā)達地區(qū)等,。

2,、擺在各金融機構(gòu)面前一項比較嚴峻的挑戰(zhàn)是，適應(yīng)PPP模式特點的金融產(chǎn)品太缺乏,，主要依賴銀行貸款,，更準確的說是傳統(tǒng)的主體擔保貸款。其實,，從PPP項目本身的現(xiàn)金流特征來看,，只要項目風(fēng)險分配合理，完全能實現(xiàn)比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流,，從而非常適合采取國外比較常用的項目融資方式,，即以項目本身的資產(chǎn)和現(xiàn)金流作為償債來源和保障，不需要另外提供擔保（無追索）,。以此為基礎(chǔ),，可以做大量的創(chuàng)新和探索，比如資產(chǎn)證券化,、項目收益?zhèn)?、項目支持票?jù)等結(jié)構(gòu)化的融資產(chǎn)品。雖然相關(guān)政策和討論中提出的方式已經(jīng)很多,，但實際落地的卻很少,，癥結(jié)在于需要各金融機構(gòu)突破原有的決策機制，重點完善項目風(fēng)險評估體系。還是以成都自來水六廠B廠BOT項目為例,，貸款銀行為該項目設(shè)立了非常嚴密的現(xiàn)金流管控流程,，按順序如下：

（1）項目收入首先全部進入人民幣監(jiān)管賬戶；

（2）從人民幣監(jiān)管賬戶進入人民幣營業(yè)賬戶的額度包括：全部稅款,，110%的月運營成本,，預(yù)算內(nèi)資本支出（設(shè)備購買更新費用），優(yōu)先融資成本（手續(xù)費,，循環(huán)貸款利息）,，其他運營成本；

（3）從人民幣監(jiān)管賬戶進入美元還本付息賬戶的額度包括：下一個預(yù)定還本付息日貸款到期應(yīng)付金額（每半年還本付息一次）的1/3,；

（4）從人民幣監(jiān)管賬戶進入美元還本付息儲備賬戶的額度包括：下期還本付息總數(shù)（半年的還本付息額）,；

（5）有剩余的，再按一定比例計提職工福利基金,，由人民幣監(jiān)管賬戶轉(zhuǎn)入職工福利基金賬戶,；

（6）人民幣監(jiān)管賬戶余款最后進入人民幣專項付款賬戶，項目公司可自由支配,。

一言蔽之,，只有深入辨識PPP項目的各類主要風(fēng)險并采取科學(xué)嚴謹?shù)目刂拼胧侥茏龀龊侠淼娜谫Y安排,，也不致于所有金融資本幾乎清一色地偏好債權(quán)或明股實債的合作方式,。

PPP模式的典型特征之一就是，政府和社會資本雙方是基于特定項目建立合作關(guān)系的,，這一點不同于合資等其他方式,。因此，項目質(zhì)量直接決定了雙方能否成功合作,，項目融資是否順利,。從內(nèi)容來看，影響融資的關(guān)鍵還是PPP實施方案,，其中核心內(nèi)容包括項目的投資結(jié)構(gòu),、融資安排、回報方式,、合同體系,、重大風(fēng)險的識別和分配等，投融資各方的合理訴求都應(yīng)當?shù)玫椒从?。從形式來看,，筆者以《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函[2016]47號）所附評審標準為基礎(chǔ)，結(jié)合實操項目經(jīng)驗,，大致梳理出如下關(guān)鍵事項,，可作為各方定性判斷項目質(zhì)量的參考標準（以新建項目為例）,。

表一：項目質(zhì)量的定性參考標準

這個題目的范疇很廣，本文不便展開,。在剛剛舉辦的第二屆中國PPP融資論壇上,，各方專家已經(jīng)重點討論了一些融資環(huán)境方面的問題,，包括建設(shè)PPP項目公共交易平臺以便社會資本退出,，加強銀行間市場、債券市場以及股市等資本市場對于PPP項目的支持等,。其中,，上海銀監(jiān)局馬立新副局長的觀點可謂精到，“（政府和社會資本）一面對資金如饑似渴,，（金融機構(gòu)）另一面對好的項目十分渴求,，按理說雙方應(yīng)該一拍即合。但現(xiàn)實很殘酷,，目前PPP項目的融資脈絡(luò)還沒有完全打通,。目前PPP模式的整個生態(tài)鏈構(gòu)建的不夠好，在法律,、制度,、流程、合同等方面與國際上仍有相當差距,，金融機構(gòu)不是十分理解,。”筆者想再補充一句,，其實不光是金融機構(gòu)不理解,，由于部門規(guī)范的沖突,，讓PPP項目實操人員存在很多困惑，無所適從,。因此,，亟待出臺一部專門規(guī)范PPP的上位法（相關(guān)部委正抓緊研究），就一些重大爭議問題做出回應(yīng),，統(tǒng)一和穩(wěn)定包括金融機構(gòu)在內(nèi)的各方預(yù)期,。