編者按：2016年4月24—29日,，按照中央黨校的統(tǒng)一安排,，中央黨校第40期中青一班二支部“當(dāng)前我國基層治理存在的突出問題及對策”調(diào)研組在重慶市南岸區(qū)進行了調(diào)研。調(diào)研組通過閱讀文獻,、實地走訪,、舉行座談等方式，以城市社區(qū)治理為主要研究對象,，以南岸區(qū)的經(jīng)驗做法為主要依據(jù),，結(jié)合各地社區(qū)治理的實踐探索，形成了調(diào)研報告,。

　　存在的主要問題

　　社區(qū)居民的多樣化需求與國家制度的有限供給是社區(qū)治理的主要矛盾,。具體而言，主要有以下問題,。

　　對“社區(qū)”的定位模糊,。“社區(qū)”是一個外來詞,，盡管已經(jīng)進入官方文件,，運用于日常話語，但是并沒有明確的法律界定,。這造成了各地改革對于“社區(qū)”理解不同,，劃分的標準各異。尤其是當(dāng)各地的社區(qū)改革將社區(qū)作為國家治理的最底層進行重構(gòu)和建設(shè)的時候,，在法律上明確社區(qū)的定位,，將之與城市居委會區(qū)分開來更為重要。否則,，社區(qū)可能就會成為一些地方黨委政府隨意劃分,、設(shè)置的行政空間，失去其自身發(fā)展的邏輯,。由于對社區(qū)的理解不同,，社區(qū)治理的各個參與主體對社區(qū)有不同的目標期待。黨委要在社區(qū)建立基層組織,，以實現(xiàn)黨的意志;政府要讓社區(qū)成為各項職能的落腳點,，以保證政令暢通;社會組織希望能借助社區(qū)發(fā)展起來，體現(xiàn)自己的價值;市場力量希望能在社區(qū)中培養(yǎng)消費偏好,，擴大消費群體;社區(qū)居民希望社區(qū)能提供安全清潔和睦的生活環(huán)境,。

　　社區(qū)治理結(jié)構(gòu)存在失衡。社區(qū)治理是多主體參與的,，黨委政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用,。但是,，在實踐過程中，主導(dǎo)作用很容易變成對社區(qū)事務(wù)的包辦代替,，社會協(xié)同,、公眾參與沒有發(fā)揮足夠作用。此外,，社區(qū)主管部門不明確,。民政部門一直是社區(qū)建設(shè)的積極推動者和主要責(zé)任部門，但是社區(qū)治理的范圍超出了社區(qū)建設(shè),。尤其是社會治理任務(wù)提出后,，地方黨委承擔(dān)起更為直接的協(xié)調(diào)推進責(zé)任，有的由政法委負責(zé),，有的成立了專門的社會工作委員會或者社會工作部具體負責(zé)?？偟膩碚f,，各地的做法不同，都希望中央能明確主管部門,，以保持工作的上下銜接,。

　　社區(qū)治理方法手段相對簡單。社區(qū)治理需要多種方法手段,，其中規(guī)劃是實現(xiàn)社區(qū)良好治理的基礎(chǔ)性方法,，但是社區(qū)通常并不是城市規(guī)劃考慮的重點。一些地方的城市規(guī)劃更關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展,，而不是社區(qū)生活,，往往會為了產(chǎn)業(yè)的布局、道路交通的改造,，甚至開發(fā)商的利益,，隨意修改居民小區(qū)配套設(shè)施布局，拉長居住區(qū)與工作區(qū)之間的距離,。一些新建社區(qū)或者規(guī)模過大,，或者配套設(shè)施不足，或者治理結(jié)構(gòu)建設(shè)得慢;一些新建城市重地上建筑,，輕地下設(shè)施,，重道路街面，輕小區(qū)環(huán)境,，等等,。這些都降低了社區(qū)生活的質(zhì)量，不利于社區(qū)認同的培養(yǎng),。項目制作為推動社區(qū)建設(shè)的重要手段,，存在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,，主題變動大，缺乏連貫性;項目種類多,，資金使用分散,，難以有效引導(dǎo);項目申請評估程序繁雜，實際完成項目時間有限,，影響項目完成質(zhì)量,。加上相當(dāng)多的社區(qū)能力不足，工作動力不夠,，只能從容易的工作入手,，甚至改頭換面重復(fù)勞動。

　　社區(qū)精神還有待養(yǎng)成,。人的城市化是需要時間的,，城市生活習(xí)慣是養(yǎng)成的。隨著城市化進程加速,，大量習(xí)慣分散居住,、獨立居住的人口向集中居住的城市社區(qū)聚集，從熟人社區(qū)來到陌生人社區(qū),。對于他們來說,，既要習(xí)慣在集中的空間里生活，個人利益服從于社區(qū)公共利益,，也要在陌生的環(huán)境下培養(yǎng)出鄰里守望的情感,，形成對新社區(qū)的認同。參與是社區(qū)精神養(yǎng)成的根本途徑,。目前社區(qū)公共參與面臨著居民參與熱情不高,、公共參與方式單一、居民自我組織能力不足等問題,。更重要的是,，在一些業(yè)主小區(qū)，由于業(yè)主與開發(fā)商,、物業(yè)管理公司之間存在著矛盾,，一些地方政府擔(dān)心業(yè)主維權(quán)，所以對社區(qū)公共參與采取冷處理,，甚至壓制的態(tài)度,。

　　對策建議

　　我國的城市化進程如火如荼，各地的城市社區(qū)治理創(chuàng)新方興未艾,，產(chǎn)生了許多有益經(jīng)驗,。在這些經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)我們的調(diào)研思考，提出以下對策建議,。

　　在認識上回歸社區(qū)本位,，實現(xiàn)社區(qū)治理的戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移。目前,，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)基本形成,，社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性投入積累到相當(dāng)水平，依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的管理精細化不斷推進,，社區(qū)作為居民生活共同體的特征更為突出,，城市社區(qū)治理正處于戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移階段。人民群眾幸福感的提升是從身邊的社區(qū)生活開始的,，鄉(xiāng)愁的安放也會把社區(qū)作為重要選擇,。城市社區(qū)治理要實現(xiàn)從物質(zhì)投入、制度供給向公共精神培育的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移,，凸顯城市社區(qū)的本質(zhì)屬性,，回歸社區(qū)的本位。

　　進一步完善有利于培養(yǎng)社區(qū)公共精神的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是公共精神形成的體制機制保障,。通過完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)協(xié)作,、參與、信任的社區(qū)精神,。根據(jù)社區(qū)的具體情況,，發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。在具備一定治理條件,，社區(qū)居民自我管理意愿強的社區(qū),，要發(fā)揮“第一推動力”的作用，選好社區(qū)黨支部班子;在社區(qū)社會組織活躍的社區(qū),，要做好“指導(dǎo)員”,，把握社會組織的發(fā)展方向，引導(dǎo)好它們的活動;在缺乏治理的社區(qū),，要發(fā)揮“最后兜底”作用,，主動介入，派工作人員參與,，避免社區(qū)管理陷入混亂,。積極轉(zhuǎn)變政府職能，依法參與社區(qū)治理,。地方政府承擔(dān)著社區(qū)治理的首要責(zé)任,，但不等于包辦一切。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，厘清政府與社區(qū),、社區(qū)居民之間的權(quán)責(zé),，應(yīng)該政府承擔(dān)的責(zé)任，要做好做足,，屬于社區(qū)自治的事務(wù),，要協(xié)助支持，屬于居民個人事務(wù),，要說明維護,。鼓勵社區(qū)參與，提升社區(qū)能力,。居民是社區(qū)的主體,，沒有他們的有效參與，社區(qū)治理是沒有活力,，缺乏持續(xù)力的,。從社區(qū)居民普遍關(guān)注，容易達成共識的問題入手,，豐富參與方法,，創(chuàng)新參與手段，使居民在參與問題解決中,，增強居民對社區(qū)的熱愛,。積極培育社區(qū)各類組織，規(guī)范各類社會組織的活動,，提升社會組織的自我管理水平,，避免惡性競爭。

　　創(chuàng)新社區(qū)治理方法手段,，為社區(qū)公共精神的培育提供扎實的條件,。社區(qū)公共精神是在實踐中養(yǎng)成的。創(chuàng)新社區(qū)治理的方法手段,，提高治理的精細化水平,，使社區(qū)居民在日常生活中感受公共精神的力量。做好城市規(guī)劃,，增強社區(qū)意識,。社區(qū)是城市的細胞，與城市發(fā)展有關(guān)的各類規(guī)劃,，在做到“多規(guī)合一”的過程中,，樹立和增強社區(qū)意識，將宜居列為與宜業(yè),、宜治等目標同等重要的位置,。在城市規(guī)劃中,，尤其要重視社區(qū)的尺度、社區(qū)的配套設(shè)施,、社區(qū)公共空間等要素,。重視公共空間建設(shè)，培育社區(qū)信任,。公共空間是社區(qū)居民交流的場所,。開放和改造現(xiàn)有的社區(qū)公共場所，建設(shè)適合居民交流的物理空間,，網(wǎng)絡(luò)空間,，吸引居民參與，引導(dǎo)社區(qū)輿論,。在有條件的社區(qū),，鼓勵創(chuàng)辦自愿性質(zhì)的社區(qū)報紙，社區(qū)微博,、微信公眾號,，吸引不同社區(qū)群體參加。提高項目的有效性和整體性,。將社區(qū)項目納入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃或者年度工作計劃,，提高項目的規(guī)劃性、針對性,、連續(xù)性,，重視社區(qū)項目培養(yǎng)社區(qū)人才，改進社區(qū)生活質(zhì)量,、增進社區(qū)融合的功能,，積少成多，實現(xiàn)更大的規(guī)模效應(yīng),。

　　培養(yǎng)社區(qū)治理的內(nèi)生力量，引領(lǐng)社區(qū)公共精神的形成,。社區(qū)公共精神是內(nèi)生的,，依賴于社區(qū)居民認識的提升、行為的養(yǎng)成,。要為社區(qū)不同群體參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件,。努力滿足不同社區(qū)居民的參與需求，讓他們在社區(qū)事務(wù)中有獲得感,。重視“上班族”,、外來人口(包括農(nóng)民工、少數(shù)民族,、外國公民等)等的參與,，為他們參與社區(qū)事務(wù)，融入城市社區(qū)提供更為便利的渠道。發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)和宣傳社區(qū)英雄,，讓一些社區(qū)英雄成為社區(qū)工作者,、志愿者，讓先進人物,、好人好事感召社區(qū)居民,，引導(dǎo)社區(qū)風(fēng)尚。培養(yǎng)本土化的社區(qū)工作者,，發(fā)揮他們生在社區(qū),、長在社區(qū)的優(yōu)勢，做好職業(yè)規(guī)劃,，改進激勵措施,，提高社區(qū)工作的專業(yè)化、精細化,、持續(xù)化,。

　　(調(diào)研組成員：穆坦里甫·買提托合提、杜惠平,、張宗梁,、蘇民、楊雪冬;執(zhí)筆：楊雪冬)