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一、問題的提出 目前我國同時(shí)在推廣政府購買服務(wù)與PPP兩種新型公共產(chǎn)品供給模式,。實(shí)踐中,，有些政府主管部門將政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目命名為政府購買服務(wù)項(xiàng)目或PPP 及政府購買服務(wù)項(xiàng)目等名稱，導(dǎo)致項(xiàng)目參與方在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)是該按照《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》重點(diǎn)完善預(yù)算程序和采辦程序,，還是重點(diǎn)完成物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià),，亦或是同時(shí)適用上述規(guī)定等困惑。當(dāng)然,，也存在主管機(jī)關(guān)將實(shí)為政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目在命名為政府購買服務(wù)項(xiàng)目并簽訂政府購買服務(wù)合同,，從而繞過物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)的現(xiàn)象。 因此,，如何劃分政府購買服務(wù)和政府付費(fèi)型PPP的界限成為參與者們準(zhǔn)確運(yùn)用相應(yīng)模式及成功實(shí)施項(xiàng)目的前提之一,。 二、政府購買服務(wù)的界定 （一）理論層面的政府購買服務(wù) 廣義的政府購買服務(wù)指“根據(jù)預(yù)先訂立的合同賦予的特許權(quán),，由政府財(cái)政提供資金并由政府向服務(wù)供應(yīng)者購買其(生產(chǎn))的商品,、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的制度安排和實(shí)施機(jī)制,?！?/p> 狹義的政府購買公共服務(wù)指“政府將原來由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成,，并根據(jù)社會(huì)組織提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種政府承擔(dān),、定向委托、合同管理,、評(píng)估兌現(xiàn)的新型政府提供公共服務(wù)的方式,。” 簡(jiǎn)單分析上述定義,，不難得出以下兩條結(jié)論： (1)廣義與狹義的界定都包含以下3個(gè)核心要素：政府提供資金,；社會(huì)力量按照政府要求完成受托工作；政府負(fù)責(zé)監(jiān)督,、考評(píng)服務(wù)提供者,。 (2)廣義與狹義界定的核心區(qū)別在于服務(wù)內(nèi)容是否包含提供有形的公共設(shè)施,。 （二）現(xiàn)行規(guī)定中的政府購買服務(wù) 《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第2條規(guī)定：本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng),，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān),，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用,。 第一，該辦法并沒有指出可以在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域購買服務(wù),。第二,，該辦法規(guī)定政府購買服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)以本級(jí)政府指導(dǎo)目錄為準(zhǔn)，而已有各政府指導(dǎo)目錄中均沒有將基礎(chǔ)設(shè)施投融資與建設(shè)等納入購買內(nèi)容,。 因此,，可以認(rèn)為《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》采納的是狹義的概念。 三,、政府付費(fèi)型PPP的界定 （一）理論層面的政府付費(fèi)型PPP 廣義的界定認(rèn)為PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系,，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。 狹義的界定認(rèn)為PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式,，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì),、建設(shè)、投資,、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施,，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。 簡(jiǎn)單分析上述定義,，不難得出以下兩條結(jié)論： (1)廣義的PPP適用范圍既包括提供公共設(shè)施,，也包括提供公共服務(wù)。因此,，其與廣義的政府購買公共服務(wù)存在交叉甚至趨同關(guān)系,。 (2)狹義的定義指出PPP應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。該定義下政府購買服務(wù)與政府付費(fèi)型PPP就無法形成交叉關(guān)系 （二）現(xiàn)行規(guī)定中的PPP ?。?）發(fā)改委的界定 發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》認(rèn)為：PPP是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力,、提高供給效率，通過特許經(jīng)營,、購買服務(wù),、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系,。 該定義不僅并未點(diǎn)明是否僅限于在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用PPP模式，而且同時(shí)提出可以通過購買服務(wù)的方式實(shí)施PPP，因此可以將其歸類為廣義的PPP,。 ?。?）財(cái)政部的界定 財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》認(rèn)為：PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì),、建設(shè),、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,，以保證公共利益最大化。 可知,，財(cái)政部的定義強(qiáng)調(diào)PPP適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,，更偏向于狹義的PPP。 四,、政府購買服務(wù)與政府付費(fèi)PPP的劃分 本文認(rèn)為,，應(yīng)以是否包括公共設(shè)施為標(biāo)準(zhǔn)劃分二者，即政府購買服務(wù)指政府向社會(huì)力量購買除貨物,、工程,、日常消耗需要的服務(wù)之外的能由社會(huì)力量提供的公共服務(wù);PPP指政府與社會(huì)資本在公共設(shè)施領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。理由如下： ?。?）理論上狹義的政府購買服務(wù)及財(cái)政部《暫行規(guī)定》中定義的政府購買服務(wù)均指購買無形服務(wù),，不包括投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。 ?。?）PPP和政府購買服務(wù)采取狹義的界定,，較容易劃分清楚二者的界面。 ?。?）以是否包括工程進(jìn)行認(rèn)定,，實(shí)踐中容易操作，也符合實(shí)踐共識(shí),。 ?。?）滿足《政府采購法》的要求?！墩少彿ā访鞔_將工程列為獨(dú)立的采購內(nèi)容,，不宜將其作為政府購買服務(wù)的內(nèi)容。針對(duì)PPP采購,，財(cái)政部已形成了相對(duì)完整的采購法制體系,，作為《政府采購法》的特別法，PPP采購可以同時(shí)采購公共工程及公共服務(wù),。 ?。?）符合主管部政策思路。符合財(cái)政部監(jiān)管思路自不待言,。通過發(fā)改委參與頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件,，可見發(fā)改委的政策也在逐漸明朗，其規(guī)范的重點(diǎn)在于PPP的形式,，即特許經(jīng)營的PPP而非PPP的適用范圍,。 五、小結(jié) 包含公共工程的項(xiàng)目宜認(rèn)定為政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目,，應(yīng)完成物有所值及財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)等PPP程序,。當(dāng)然，無論是理論上還是我國規(guī)定層面,，將政府付費(fèi)型 PPP項(xiàng)目稱作政府購買服務(wù)項(xiàng)目也都是正確的,。需要說明的是，本文認(rèn)為即使采用該標(biāo)準(zhǔn),，也難免存在邊界模糊的地方,，例如將已建成項(xiàng)目改建為PPP項(xiàng)目，或投資較大但不形成固定資產(chǎn)的項(xiàng)目,，都需要進(jìn)一步研究,。 （轉(zhuǎn)自政府與社會(huì)資本合作中心，原標(biāo)題《“政府購買服務(wù)”和“PPP”是兩碼事,？》,，PPP資訊整理） |
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