第一部分　報(bào)告背景及數(shù)據(jù)來(lái)源

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央大力推行政府與社會(huì)資本合作的投融資模式（即PPP模式）,。對(duì)于政府而言,，這是行政治理能力的一次體制性變革；對(duì)于企業(yè)而言,，這是拉開(kāi)又一輪商業(yè)機(jī)會(huì)的帷幕,。但PPP是一個(gè)復(fù)雜的管理體系工程,，法律風(fēng)險(xiǎn)防范必不可少,，為此，江蘇億誠(chéng)律師事務(wù)所依托在不動(dòng)產(chǎn)和建設(shè)工程領(lǐng)域深厚的理論基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，積極開(kāi)展研究,，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題,。

BOT屬于PPP的一種運(yùn)作模式,，2015年6月1日起實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》就規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取“在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建,、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),，期限屆滿移交政府”的方式，這進(jìn)一步明確了BOT在PPP中的典型意義,。而且在過(guò)去二十多年里,，BOT是我國(guó)PPP模式中應(yīng)用數(shù)量最多、范圍最廣的一種模式,。

為了從實(shí)證角度對(duì)PPP項(xiàng)目的法律問(wèn)題進(jìn)行探析,，億誠(chéng)律師以涉BOT的訴訟案件為藍(lán)本開(kāi)展大數(shù)據(jù)分析，希望借此發(fā)現(xiàn)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律,，探明司法機(jī)關(guān)對(duì)以BOT為代表的PPP相關(guān)問(wèn)題的態(tài)度和意見(jiàn),，以期幫助PPP項(xiàng)目的相關(guān)投資方或潛在投資方,、政府方、其他主體及時(shí)抓住風(fēng)險(xiǎn)防范要點(diǎn),、準(zhǔn)確把握問(wèn)題走向,、合理制定糾紛解決策略。

本報(bào)告所有數(shù)據(jù)均來(lái)源于“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”,，裁判時(shí)間為2014年1月1日至2015年4月30日,，以“BOT”為關(guān)鍵詞搜索出98條記錄，以“特許經(jīng)營(yíng)”為關(guān)鍵詞搜索出2472條記錄,，經(jīng)過(guò)標(biāo)題關(guān)聯(lián)篩選后,，以文書(shū)上可以直接反映爭(zhēng)議與BOT項(xiàng)目存在關(guān)聯(lián)為原則，進(jìn)行內(nèi)容關(guān)聯(lián)篩選及重復(fù)案件排除,，共提取全國(guó)各級(jí)法院2014年至今涉BOT案件共計(jì)76件,。

第二部分　BOT糾紛案件數(shù)據(jù)及裁判特點(diǎn)

我們將76個(gè)案件的裁判文書(shū)逐一按起訴方與被訴方身份、程序類型,、案由,、案件起因、涉BOT項(xiàng)目類型,、爭(zhēng)議發(fā)生所在的項(xiàng)目階段,、裁判性質(zhì)、裁判結(jié)果等信息進(jìn)行了歸類和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),。

一,、案件類型的總體特點(diǎn)

1、案件類型豐富,。

列入統(tǒng)計(jì)范圍的BOT案件共涉及近三十個(gè)案由,，可分為十多個(gè)門類，類型多樣,，涵蓋的范圍從BOT合同本身,，到開(kāi)展BOT項(xiàng)目所必經(jīng)的工程建設(shè)和融資，再到項(xiàng)目管理,、經(jīng)營(yíng)所發(fā)生的各類買賣,、承攬、人事,、侵權(quán),、行政糾紛等各項(xiàng)活動(dòng)，甚至還有知識(shí)產(chǎn)權(quán),，以及項(xiàng)目運(yùn)作和退出所涉及的股權(quán)轉(zhuǎn)讓,。可見(jiàn)，由于BOT本身既是一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,，項(xiàng)目的運(yùn)作又必然以企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式呈現(xiàn),，因此所涵蓋的法律關(guān)系復(fù)雜多樣，涉及到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需的方方面面,。

2,、因工程建設(shè)引發(fā)的案件數(shù)量最大。

BOT的最終目的是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用項(xiàng)目的供給,，因此工程建設(shè)是其中關(guān)鍵一環(huán),，甚至在項(xiàng)目管理上，將建設(shè)期作為一個(gè)獨(dú)立的階段來(lái)組織管理,，其中包含的各類法律關(guān)系和事務(wù)內(nèi)容眾多且復(fù)雜,。同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前的建筑市場(chǎng)不規(guī)范,，掛靠,、轉(zhuǎn)包、違法發(fā)包等問(wèn)題嚴(yán)重,。因此,，項(xiàng)目建設(shè)較為容易發(fā)生糾紛。

3,、因BOT合同本身引發(fā)的案件較多,。

BOT合同是項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心，從某種角度說(shuō),，BOT項(xiàng)目就是對(duì)BOT合同的洽商,、訂立、履行,。BOT合同涵蓋的事項(xiàng)重大,，而且往往關(guān)系到項(xiàng)目能否繼續(xù)實(shí)施,、如何實(shí)施等根本性問(wèn)題,，條文一般較為復(fù)雜，且貫穿整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程,，涉及的問(wèn)題點(diǎn)較多,，因此也容易引發(fā)糾紛。

4,、因項(xiàng)目融資引發(fā)的案件數(shù)量不多,。

BOT屬于資本密集型事業(yè)，本身最重要的功能也是幫助政府方實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用項(xiàng)目的融資,。對(duì)于投資方而言,，融資也是其最重要以及花費(fèi)精力最多的工作之一。但是，從統(tǒng)計(jì)情況看,，因融資發(fā)生的糾紛（包括借貸類糾紛及其他融資糾紛）并不多,，而且大部分案件爭(zhēng)議的標(biāo)的金額都不算高，這與BOT項(xiàng)目往往伴隨著巨額的資金投入和資金流動(dòng)形成了鮮明的反差,。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)可能有以下原因,。首先，較建筑市場(chǎng)而言,，我國(guó)金融市場(chǎng)總體較為規(guī)范（民間金融市場(chǎng)除外）,，融資方和被融資方在風(fēng)險(xiǎn)管控上都較為嚴(yán)格；其次,，BOT項(xiàng)目融資通常有政府性公司的擔(dān)保,、不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保、項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)擔(dān)保以及政府的還款承諾,，信用度較高,，出現(xiàn)問(wèn)題后協(xié)調(diào)解決的可能性較大；再次,，多數(shù)BOT項(xiàng)目具有壟斷效應(yīng),，還款來(lái)源較為穩(wěn)定；最后,，BOT項(xiàng)目還款期限通常較長(zhǎng),，因此在短時(shí)間內(nèi)不易引發(fā)糾紛。

二,、案件所涉主體方的特點(diǎn)

1,、投資方涉及的案件最多，并且與施工方一起成為啟動(dòng)案件最多的主體類型,。

投資方是BOT項(xiàng)目的中心主體,，大部分事務(wù)都要由其或以其名義開(kāi)展的，因此容易成為眾矢之的,。另外,，因?yàn)樯鍮OT案件中，工程建設(shè)類的較多,，而此類案件大多是由施工方提起,。

2、政府方涉及以及啟動(dòng)的案件最少,，主要是BOT合同案件及融資擔(dān)?；蜻€款承諾案件。

統(tǒng)計(jì)的案件中,，有一審,、二審,、再審審查、再審,，但案件進(jìn)入訴訟程序歸根到底總是一審原告啟動(dòng)的,。這樣一個(gè)特點(diǎn)，原因在于,，除了前期引資及BOT合同簽訂外,，政府方的主要工作是協(xié)助、監(jiān)督投資方開(kāi)展各項(xiàng)工作,，因此與各界直接建立法律關(guān)系較少,。而且因?yàn)檎骄哂行姓?quán)力的關(guān)系，在事務(wù)處理上有主動(dòng)性,，各方一般也不會(huì)輕易與政府方鬧翻,。

3、投資方分別與政府方,、施工方,、其他主體之間案件數(shù)量不相上下，而且第三方還會(huì)直接與政府方發(fā)生糾紛,，表明因第三方引發(fā)糾紛的可能性較大,。

BOT的全過(guò)程時(shí)間跨度大，涉及的事務(wù)和主體眾多,、法律關(guān)系復(fù)雜,，且很多BOT項(xiàng)目沒(méi)有全過(guò)程的管理意識(shí)，主抓投資方和政府方之間的風(fēng)險(xiǎn)防范和矛盾解決,，對(duì)與第三方的關(guān)系重視不足,。

三、案件處理結(jié)果的特點(diǎn)

投資方敗訴率非常高,，政府方敗訴率也較高,，第三方的勝訴率高。這反映出投資方和政府方的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和管理能力均明顯不足,。

四,、案件所涉的項(xiàng)目類型特點(diǎn)

從絕對(duì)數(shù)量上看，市政,、環(huán)保,、交通這三大類發(fā)生的案件最多，但不能就此得出這三類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)較大,，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中應(yīng)用BOT的也是以這三個(gè)領(lǐng)域最多。所以,，從總體來(lái)看,，案件所涉項(xiàng)目類型的分布與我國(guó)應(yīng)用BOT的領(lǐng)域分布基本吻合，說(shuō)明不管哪種BOT項(xiàng)目，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性相差不大,，不能直接以投資領(lǐng)域,、投資規(guī)模來(lái)判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

五,、BOT類合同案件的特點(diǎn)

1,、由合同效力認(rèn)定、合同解除或特許權(quán)收回,、收費(fèi)調(diào)整,、收益分成這四類問(wèn)題引起，其中前兩種占絕對(duì)多數(shù),，另外,，有部分合同效力認(rèn)定糾紛由第三方提起。反映出BOT合同的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較為集中,。

2,、與投資方及其他主體相比，政府方在這類案件的勝訴率明顯更高,。

3,、司法機(jī)關(guān)對(duì)BOT合同的性質(zhì)認(rèn)識(shí)分歧較大。BOT合同性質(zhì)在理論上一直有民事合同與行政合同的爭(zhēng)議,，這種爭(zhēng)議也直觀地反映在司法裁判中,。

六、項(xiàng)目融資類案件的特點(diǎn)

1,、與項(xiàng)目的巨額投資相比,，案件標(biāo)的額普遍不高。

多數(shù)BOT項(xiàng)目起步投資額都在數(shù)千萬(wàn)元以上,，甚至數(shù)十億元的項(xiàng)目也不鮮見(jiàn),。但從此次統(tǒng)計(jì)看，項(xiàng)目融資類案件的金額普遍不高,，除有一個(gè)億元案件外,，其他案件的標(biāo)的額全部為幾十萬(wàn)或幾百萬(wàn)。

2,、大多由民間融資渠道引發(fā),，金融融資渠道引發(fā)的較少。

此類案件大多數(shù)所涉融資都是通過(guò)民間借貸,、企業(yè)間借貸,、權(quán)益類投資等民間融資渠道進(jìn)行。由于多數(shù)BOT項(xiàng)目的主要融資來(lái)源于正式的金融渠道,，少量來(lái)自于民間里且較為分散的投資人,，這正好解釋了為何此類案件的標(biāo)的額普遍不高,。

3、投資方基本敗訴,。

除了一個(gè)權(quán)益類的融資糾紛外,，投資方無(wú)一例外敗訴。

第三部分　BOT糾紛裁判意見(jiàn)整理與分析

一,、關(guān)于BOT合同的性質(zhì)

如前所述,，司法機(jī)關(guān)對(duì)BOT合同究竟是民事合同還是行政合同的認(rèn)識(shí)分歧很大。最高人民法院甚至在同一個(gè)月內(nèi)判決的不同案件的意見(jiàn)都不一樣,。各司法機(jī)關(guān)有代表性的裁判意見(jiàn)如下：

支持BOT合同為民事合同的意見(jiàn):

（1）最高人民法院“在北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司與烏魯木齊市交通運(yùn)輸局其他合同糾紛二審案”（（2014）民二終字第40號(hào)）中認(rèn)為：

審理法院認(rèn)為本案涉BOT合同履行過(guò)程中,，交織著相關(guān)行政主體的具體行政行為，而兩種性質(zhì)不同的法律關(guān)系中,，雙方主體重疊,，在民事合同關(guān)系中的雙方當(dāng)事人，是相關(guān)行政法律關(guān)系中的行政主體和行政相對(duì)人,。但該協(xié)議與其履行過(guò)程中所涉及的行政審批,、管理事項(xiàng)等行政行為，依據(jù)不同的法律規(guī)范,，這些行政行為雖影響雙方合作,，但不能因此否認(rèn)雙方民事合同關(guān)系的存在及獨(dú)立性。

（2）重慶市高級(jí)人民法院在“興平市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與重慶玉祥實(shí)業(yè)（集團(tuán)）有限公司確認(rèn)合同效力糾紛再審審查案”（（2014）渝高法民申字第00029號(hào)）中認(rèn)為：

對(duì)頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證的行為同簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同的行為應(yīng)區(qū)分看待,。政府采取招商,、招標(biāo)并簽訂合同書(shū)的方式將當(dāng)?shù)氐哪稠?xiàng)公共資源經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給涉案企業(yè)，雙方簽訂的合同書(shū)在簽訂過(guò)程,、簽訂主體,、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任,、爭(zhēng)議解決等方面均具有顯著的民事行為特征,。

支持BOT合同為行政合同的意見(jiàn):

最高人民法院在“和田市人民政府與和田市天瑞然氣有限責(zé)任公司、新疆興源建設(shè)集團(tuán)有限公司其他合同糾紛二審案”（（2014）民二終字第12號(hào)）中認(rèn)為：

政府作為一方當(dāng)事人根據(jù)其行政機(jī)關(guān)公權(quán)力所簽訂,，體現(xiàn)了其依據(jù)有關(guān)市政公用事業(yè)管理法規(guī),，對(duì)公共資源的利用實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，行使行政職權(quán),。雖然被特許企業(yè)的目的在于獲取一定經(jīng)濟(jì)利益,，但BOT合同本身是要對(duì)公共資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，建設(shè)并提供公共產(chǎn)品和服務(wù),，從而滿足公眾利益的需要,，體現(xiàn)出政府實(shí)施行政管理的公益性目的。另外,，BOT合同內(nèi)容雖然存在對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)的約定,，在一定程度上體現(xiàn)了雙方協(xié)商一致的特點(diǎn),，但其中關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予,、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容,、范圍和期限的限定、價(jià)格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定,、設(shè)施權(quán)屬與處置,、政府對(duì)工程的監(jiān)管等內(nèi)容，均體現(xiàn)了政府在合同簽訂中的特殊地位,。本案所涉特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予雖屬于行政許可行為,，但在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》已明確市政公用事業(yè)市場(chǎng)化方向，允許并鼓勵(lì)通過(guò)簽訂合同的形式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及提供服務(wù)的情況下,，亦不宜因行政許可系因合同方式取得而否定其行政性質(zhì),。

二、關(guān)于BOT合同或特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的效力及處理

1,、未經(jīng)招標(biāo)所授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及所簽訂的合同無(wú)效,。

各地法院對(duì)此意見(jiàn)較為一致，具體可參見(jiàn)湖北省荊門市中級(jí)人民法院“自貢市華燃天然氣有限責(zé)任公司訴荊門市人民政府行政復(fù)議糾紛案”一審行政判決書(shū)（（2014）鄂荊門行初字第00009號(hào)）,、四川省涼山彝族自治州中級(jí)人民法院“會(huì)理縣政府訴東北軍輝路橋公司確認(rèn)合同無(wú)效糾紛案”一審民事判決書(shū)（（2014）川涼中民初字第7號(hào)）,、河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院關(guān)于河南金州綠色能源科技有限公司與新鄭市人民政府的一審行政裁定書(shū)（（2014）惠行初字第39號(hào)）

2、撤銷未經(jīng)招標(biāo)所授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可能會(huì)對(duì)公共利益造成重大損害的,，不予撤銷,。

廣西百色市中級(jí)人民法院在“田陽(yáng)新山新能燃?xì)庥邢挢?zé)任公司與田陽(yáng)縣人民政府撤銷具體行政行為糾紛二審案”（（2014）百中行初字第1號(hào)）中認(rèn)為：

廣西絕大部分縣（區(qū)）都是通過(guò)招標(biāo)方式以政府授權(quán)形式取得管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果認(rèn)定在當(dāng)時(shí)特定的投資環(huán)境下沒(méi)有通過(guò)招投標(biāo)方式取得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)違法,，那么廣西絕大部分縣（區(qū)）內(nèi)已取得的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)均是違法的,，廣西管道燃?xì)馐袌?chǎng)面臨全部推倒重來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)。所以,，政府在授予涉案企業(yè)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)未進(jìn)行招投標(biāo),，程序上存在瑕疵，但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第六十九條第三款規(guī)定,，'撤銷行政許可,，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷',。如果本案撤銷涉案《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》,，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷墓怖嬖斐芍卮髶p害，因此不予撤銷,。

不具備某類特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的基本準(zhǔn)入條件的主體,，與授權(quán)該類項(xiàng)目的具體行政行為無(wú)法律上的利害關(guān)系，無(wú)權(quán)對(duì)授權(quán)提出異議,。

浙江溫州市中院在“溫州市萬(wàn)泉環(huán)保廢油回收治理有限公司與溫州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)行政合同糾紛二審案”（（2014）浙溫行終字第306號(hào)）中認(rèn)為：

《城市生活垃圾管理辦法》已規(guī)定從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃,、收集,、運(yùn)輸、處理的企業(yè)需經(jīng)許可后方可從事上述經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，并明確了必須具備的條件,。但對(duì)城市垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)提出異議的公司在被訴協(xié)議簽訂時(shí)的注冊(cè)資本仍僅為50萬(wàn)元，并不符合上述辦法有關(guān)從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃,、收集,、運(yùn)輸、處置服務(wù)企業(yè)注冊(cè)資本的規(guī)定,，同時(shí)也未有證據(jù)證明其已符合上述辦法規(guī)定的其他條件,。在此情況下，被訴協(xié)議并不會(huì)損害該公司的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等合法權(quán)益,，與被訴特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議沒(méi)有法律上利害關(guān)系,，因此無(wú)權(quán)提出異議。

三,、關(guān)于BOT合同的解除或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回

雖然沒(méi)有到合同約定的履約截止期限,，但投資方的實(shí)際行為狀態(tài)決定了在協(xié)議約定期限內(nèi)不能完成應(yīng)履行的義務(wù)，政府方可以提前收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán),。

遼寧省朝陽(yáng)市中級(jí)人民法院在“遼寧金潤(rùn)天然氣有限公司與建平縣人民政府收回工業(yè)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)案件”（（2014）朝行終字第00006號(hào)）中作出上述裁判意見(jiàn),。

四、關(guān)于將項(xiàng)目附屬有關(guān)權(quán)利向第三方轉(zhuǎn)讓或許可的效力

1,、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間,，政府方對(duì)項(xiàng)目所在土地的轉(zhuǎn)讓行為本身不損害經(jīng)營(yíng)者的利益。如發(fā)生轉(zhuǎn)讓后出現(xiàn)其他損害行為的,，經(jīng)營(yíng)者可另行尋求救濟(jì),。

湖南省岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院在“何世明、萬(wàn)國(guó)慶與岳陽(yáng)市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司,、岳陽(yáng)市天欣實(shí)業(yè)有限公司建設(shè)用地使用權(quán)糾紛案”（（2013）岳中民一初字第34號(hào)）中作出上述司法裁判意見(jiàn),。

2、投資人將基于主特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的附屬特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予第三方后,，投資人發(fā)生變化的,，第三方喪失附屬特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

上海市第二中級(jí)人民法院在“上海鵬新廣告有限公司與上海城投高速公路投資發(fā)展有限公司租賃合同糾紛案”二審（（2014）滬二中民四（商）終字第271號(hào)）中認(rèn)為：

廣告公司曾擁有的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)系基于其與原特許經(jīng)營(yíng)人簽訂的《廣告陣地租賃合同》,，而這原特許經(jīng)營(yíng)人向廣告公司授權(quán)的來(lái)源是BOT協(xié)議,。所以，原特許經(jīng)營(yíng)人與上海市城建委提前終止BOT協(xié)議后,，原特許經(jīng)營(yíng)人已失去包括項(xiàng)目路段公路收費(fèi)權(quán),、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他政府批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，故廣告公司所獲得的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)已失去合法基礎(chǔ),。

五,、關(guān)于其他問(wèn)題的重要司法裁判意見(jiàn)

1、政府方對(duì)特許經(jīng)營(yíng)人借款所出具的還款承諾屬于行政承諾行為,，不屬于民事保證,，因其發(fā)生的爭(zhēng)議不適用民事程序。

浙江湖州市吳興區(qū)人民法院在“湖州紅衛(wèi)實(shí)業(yè)有限公司與湖州南潯和孚污水處理有限公司,、湖州市南潯區(qū)和孚鎮(zhèn)人民政府借款合同糾紛案”（（2014）湖吳康商初字第525號(hào)）中作出上述裁判意見(jiàn),。

2,、雖然沒(méi)有直接的特許經(jīng)營(yíng)授權(quán),，但如果經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與本應(yīng)特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目相同，且在某一區(qū)域內(nèi)具有獨(dú)占地位,，同時(shí)向自身以外的其他人提供經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品或服務(wù)的,，那么事實(shí)上具有特許經(jīng)營(yíng)者的地位。

云南省高級(jí)人民法院在“云南省昆明市工商行政管理局與被申訴人云南潤(rùn)華水業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱潤(rùn)華水業(yè)公司）行政處罰案”（（2014）云高行再終字第1號(hào)）再審中認(rèn)為：

潤(rùn)華水業(yè)公司雖然是當(dāng)?shù)啬硣?guó)企為運(yùn)營(yíng)自建供水管網(wǎng)的公司,，但是否是公用企業(yè),，不僅僅應(yīng)該考慮其供水管網(wǎng)是否是自建管網(wǎng)，還應(yīng)重點(diǎn)考慮如下因素：第一,，潤(rùn)華水業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)范圍主要為自來(lái)水供應(yīng),，而自來(lái)水供應(yīng)不僅包括工業(yè)用水，還包括居民用水,。自來(lái)水的供應(yīng)牽涉國(guó)計(jì)民生的公共事業(yè),，其經(jīng)營(yíng)狀況的好壞、服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣及價(jià)格水平的高低直接關(guān)系到公眾的生活,，潤(rùn)華水業(yè)公司作為該國(guó)企所在片區(qū)的供水企業(yè)承擔(dān)了部分市政公共服務(wù)的職能,，其供水具有公益性；第二,，市政管網(wǎng)沒(méi)有覆蓋潤(rùn)華水業(yè)公司供水的片區(qū),，潤(rùn)華水業(yè)公司在該片區(qū)具有獨(dú)占地位，公眾對(duì)供水沒(méi)有選擇的可能性,，其供水具有壟斷性,；第三，潤(rùn)華水業(yè)公司供水對(duì)象除該國(guó)企系統(tǒng)內(nèi)部的單位及居民外,，還向系統(tǒng)外的單位及居民供水,，其供水范圍的擴(kuò)大，使其與自建設(shè)施供水有本質(zhì)區(qū)別,。綜上,，潤(rùn)華水業(yè)公司事實(shí)上具有公用企業(yè)公益性及壟斷性的特征，屬于公用企業(yè)范疇,。

第四部分　對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范的啟示

對(duì)全國(guó)法院2014-2015年涉BOT糾紛案件的統(tǒng)計(jì)分析,，給了我們對(duì)PPP風(fēng)險(xiǎn)防范許多重要的啟示：

一,、合作投資方之間的風(fēng)險(xiǎn)防范

1、合作投資方之間要?jiǎng)澐趾脙?nèi)部責(zé)任,，并確保責(zé)任可以得到有效追究,。與境外公司合作時(shí)，應(yīng)要求合作方提供境內(nèi)公司或人員作為擔(dān)保,。

代表案例：（2014）贛民一終字第108號(hào)

羅某與四川鑫盛豪建設(shè)有限公司合作糾紛案

2010年10月,，英國(guó)新亞公司與鑫盛豪公司簽訂合作協(xié)議，約定雙方就投資粱黔高速公路BOT項(xiàng)目展開(kāi)合作,，在鑫盛豪公司要求下,，英國(guó)新亞公司提供境內(nèi)人員羅某作為擔(dān)保人。鑫盛豪公司按約向英國(guó)新亞公司支付了投資款,。后因故未能實(shí)際展開(kāi)該BOT項(xiàng)目,，但因英國(guó)新亞公司在境內(nèi)沒(méi)有資產(chǎn)，所以鑫盛豪公司要求擔(dān)保人羅某承擔(dān)退還投資款的責(zé)任,。最后法院支持了鑫盛豪公司的訴訟請(qǐng)求,。

2、合作投資方要約定清楚履行合作協(xié)議行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),。

代表案例：（2014）一中民再終字第05348號(hào)

海南光信科技有限公司與北京億通光信科技有限公司合作合同糾紛案

海南光信公司與北京億通公司作為投資方,，與烏海市公安局交通警察支隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱烏海交通支隊(duì)）簽訂《合作協(xié)議》，共同合作建設(shè)烏海交通支隊(duì)數(shù)字化交通道路卡口系統(tǒng),、闖紅燈違章處罰系統(tǒng)和重要地點(diǎn)與交通道路數(shù)字化遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng),。后北京億通公司以海南光信公司不向其分配收益為由提起訴訟，而海南光信公司則以北京億通公司未履行過(guò)《合作協(xié)議》為由拒絕支付,。本案的關(guān)鍵爭(zhēng)議點(diǎn)之一在于,，北京億通公司受海南光信公司委托代購(gòu)貨物的行為能否視為是在履行《合作協(xié)議》。對(duì)此,，光信公司認(rèn)為不屬于,，但一二審法院均認(rèn)為屬于。

3,、隱名投資方要防范項(xiàng)目被轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn),；顯名投資方如需客觀原因要轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，應(yīng)做好有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理工作,，以免陷入被動(dòng),。

代表案例：（2013）呼民終字第794號(hào)

呼倫貝爾鵬程燃?xì)庥邢薰九c扎蘭屯市東旭液化氣有限責(zé)任公司合同糾紛案

鵬程燃?xì)夤九c東旭液化氣公司簽訂協(xié)議，約定各自投入50%的資金,，合作建設(shè)扎蘭屯市范圍內(nèi)的部分燃?xì)夤艿拦こ?，而且以鵬程燃?xì)夤久x對(duì)外開(kāi)展相關(guān)工作。同時(shí)約定，鵬程燃?xì)夤矩?fù)責(zé)整體工程液化氣管道輸送安裝業(yè)務(wù),，東旭液化氣公司出資協(xié)同甲方承建管道輸送工程,，但鵬程燃?xì)夤颈仨毷褂脰|旭液化氣公司的液化氣。后來(lái),，鵬程燃?xì)夤九c內(nèi)蒙古晟豐能源科技發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱晟豐公司）簽訂合作協(xié)議,，約定鵬程燃?xì)夤緦⒔ǔ傻墓艿捞烊粴獾墓饨?jīng)營(yíng)管理權(quán)全部交給晟豐公司，由晟豐公司對(duì)建成的管道天然氣供氣設(shè)施進(jìn)行改造,，晟豐公司承擔(dān)改造費(fèi)用,。而且，最終由晟豐公司與當(dāng)?shù)卣炇鹆斯艿廊細(xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)合同,。因此,，東旭液化氣公司以鵬程燃?xì)夤疚唇?jīng)其同意轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目為由，訴至法院,，要求鵬程燃?xì)夤景春献鲄f(xié)議承擔(dān)責(zé)任,。最后兩審法院均支持了東旭液化氣公司的訴求。

4,、水電費(fèi)

二、投資方與政府之間的風(fēng)險(xiǎn)防范

1,、投資方應(yīng)當(dāng)具備或成立具備特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目基本準(zhǔn)入條件的主體,，再與政府進(jìn)行進(jìn)一步合作。

代表案例：（2014）浙溫行終字第306號(hào)

溫州市萬(wàn)泉環(huán)保廢油回收治理有限公司與溫州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)城建行政合同案

萬(wàn)泉公司前期參與了溫州市廢油回收處理工程的部分工作,，溫州市環(huán)境保護(hù)局和溫州市城市管理行政執(zhí)法局于2005年聯(lián)合發(fā)布通知上也許可其從事廢油回收處理,。但之后負(fù)責(zé)廢油回收處理工程的溫州市住建委未經(jīng)公開(kāi)招投標(biāo)程序與中科公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，因此萬(wàn)泉公司起訴要求認(rèn)定該協(xié)議無(wú)效,。法院審理后認(rèn)為,，溫州市住建委與第三人簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》時(shí)，萬(wàn)泉公司的注冊(cè)資本僅為50萬(wàn)元,，并不符合法律關(guān)于從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃,、收集、運(yùn)輸,、處置服務(wù)企業(yè)注冊(cè)資本的規(guī)定,；且萬(wàn)泉公司未能證明其已符合上述法律對(duì)從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集,、運(yùn)輸,、處置服務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的有關(guān)設(shè)施、設(shè)備和技術(shù)方案等其他條件,。故該《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的簽訂并不會(huì)損害萬(wàn)泉公司的合法權(quán)益,，萬(wàn)泉公司與被訴具體行政行為沒(méi)有法律上利害關(guān)系，裁定駁回萬(wàn)泉公司起訴。

2,、注意PPP項(xiàng)目是否屬于強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目,，避免因未招標(biāo)而導(dǎo)致PPP協(xié)議無(wú)效。

代表案例：（2014）鄂荊門行初字第00009號(hào)

自貢市華燃天然氣有限責(zé)任公司與荊門市人民政府不服行政復(fù)議糾紛案

2014年3月,，京山縣城市管理局與華燃天然氣公司簽訂《框架協(xié)議書(shū)》,，約定華燃天然氣公司在京山縣轄區(qū)內(nèi)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管道天然氣,，同時(shí)約定待天然氣主管管道鋪設(shè)到特定區(qū)域后,，再簽署特定的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議，在框架協(xié)議地域范圍內(nèi),，由華燃天然氣公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)管道天然氣業(yè)務(wù),。第三人京山華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰緦?duì)該《框架協(xié)議書(shū)》不服，于2014年7月向荊門市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議,，請(qǐng)求確認(rèn)該《框架協(xié)議書(shū)》無(wú)效,。荊門市人民政府2014年9月行政復(fù)議決定書(shū)，認(rèn)定《框架協(xié)議書(shū)》未經(jīng)招投標(biāo)程序因而無(wú)效,。華燃天然氣公司訴至法院后,，法院認(rèn)為《框架協(xié)議書(shū)》雖然在形式上是一份招商引資的框架協(xié)議，但雙方約定的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任具體明確,，內(nèi)容完整,，具有可執(zhí)行性，該框架協(xié)議書(shū)實(shí)質(zhì)上是一份特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,。該特許經(jīng)營(yíng)未經(jīng)過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序,，因而無(wú)效。

3,、對(duì)于價(jià)格調(diào)整以及調(diào)整后的收入分配要進(jìn)行約定,，且要約定得具體明確。

代表案例：（2015）浙溫商終字第247號(hào)

樂(lè)清市雁蕩山臥龍谷風(fēng)景旅游服務(wù)部與溫州市雁蕩山風(fēng)景旅游管理委員會(huì)合同糾紛案

1994年1月,，臥龍谷服務(wù)部與雁蕩山管委會(huì)的前身簽訂《協(xié)議書(shū)》,，約定由臥龍谷服務(wù)部在臥龍谷進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期限為20年,。2001年4月,，雙方又達(dá)成一份《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》，約定從2001年5月1日開(kāi)始,，臥龍谷景點(diǎn)門票納入靈巖景區(qū)大門票,，靈巖景區(qū)實(shí)行一票制；將1994年雙方達(dá)成的收入分成的條款修改成雙方以8元票價(jià)的凈收入進(jìn)行5：5分成,；如今后臥龍谷景點(diǎn)門票調(diào)整,，雙方關(guān)于臥龍谷收入分成仍按5：5比例執(zhí)行,。2002年12月，靈巖景區(qū)門票價(jià)格由原來(lái)的25元調(diào)整為30元（含臥龍谷景點(diǎn)8元,、飛渡表演3元）,。2010年2月，靈巖景點(diǎn)門票又調(diào)整至40元,。

2014年11月,，臥龍谷服務(wù)部起訴稱，根據(jù)《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》,，當(dāng)時(shí)靈巖景點(diǎn)總門票為每人次25元,，其中臥龍谷占8元，按照5：5分成,，雁蕩山管委會(huì)應(yīng)得25元中的4元,，占總門票16%比例收成；該補(bǔ)充協(xié)議第四條規(guī)定：臥龍谷門票調(diào)成,，仍按5：5分成,。因此上述補(bǔ)充協(xié)議的簽訂，實(shí)際明確了兩點(diǎn)：其一,、2001年5月1日以后,，臥龍谷服務(wù)部在靈巖景點(diǎn)的25元門票收入中享有16%的收成比例；其二,、考慮已經(jīng)取消了臥龍谷單獨(dú)定價(jià)并獨(dú)立銷售門票資格,，故今后靈巖景點(diǎn)門票的調(diào)價(jià)實(shí)際上包含了臥龍谷門票的調(diào)價(jià)，而調(diào)價(jià)后增加部分的門票收入按照補(bǔ)充協(xié)議書(shū)的約定臥龍谷服務(wù)部實(shí)際上仍應(yīng)享有16%的比例分成,。所以之后靈巖景點(diǎn)的門票的兩次調(diào)整，臥龍谷服務(wù)部應(yīng)享有對(duì)調(diào)整增加的門票收入的16%,。

雁蕩山管委會(huì)則認(rèn)為,，該《補(bǔ)充協(xié)議》并沒(méi)有確定臥龍谷景點(diǎn)的票價(jià)在靈巖景區(qū)門票總價(jià)中所占的比例，更沒(méi)有約定今后靈巖景區(qū)的門票價(jià)格發(fā)生調(diào)整時(shí),，臥龍谷服務(wù)部按靈巖景區(qū)門票總價(jià)的16%進(jìn)行收益分成,。靈巖景區(qū)多次票價(jià)調(diào)整所上漲的價(jià)格，是因?yàn)殪`巖景區(qū)內(nèi)除了臥龍谷之外在風(fēng)景名勝資源的保護(hù),、管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面所支出的成本費(fèi)用增加所致,，而且臥龍谷服務(wù)部沒(méi)有提供臥龍谷景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)成本增大的依據(jù)材料，因此龍谷服務(wù)部的訴訟請(qǐng)求不能成立,。

最后法院支持了雁蕩山管委會(huì)的主張,。

4、特許經(jīng)營(yíng)范圍要約定得足夠清晰,、明確,，不存在爭(zhēng)議,。

代表案例：（2014）豫法民一終字第186號(hào)

商丘新奧燃?xì)庥邢薰九c商丘昆侖燃?xì)庥邢薰厩謾?quán)糾紛案

新奧公司2007年12月與商丘市市政局簽訂的《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，該協(xié)議第3.3條約定,，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)行使地域范圍為商丘市城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi),。2012年10月，昆侖公司的前身與商丘睢陽(yáng)區(qū)政府簽訂《投資建設(shè)天然氣加氣母站項(xiàng)目合同書(shū)》,，該合同約定由昆侖公司的前身投資并經(jīng)營(yíng)該區(qū)范圍內(nèi)的部分管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù),。2014年4月，新奧公司以昆侖公司在商丘市范圍內(nèi)鋪設(shè)管道,、銷售管道燃?xì)獾刃袨閾p害其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為由,，起訴昆侖公司。

經(jīng)過(guò)兩審法院的審理,，法院認(rèn)為,，新奧公司所簽訂的《管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)協(xié)議》3.3條約定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍為“商丘市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)”，該約定對(duì)于新奧公司特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍的面積及四至界定并不明確,。由于雙方當(dāng)事人對(duì)于該協(xié)議授予新奧公司特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)域范圍產(chǎn)生爭(zhēng)議,，且商丘市城市管理局、商丘市城鄉(xiāng)規(guī)劃局以及商丘市政府法制辦公室對(duì)協(xié)議約定新奧公司特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)域范圍也存在不同意見(jiàn),；依據(jù)當(dāng)事人提交的現(xiàn)有證據(jù)不能明確界定新奧公司特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)域范圍,。而關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍的界定或確認(rèn)問(wèn)題，屬于政府的行政職權(quán)范圍,，不屬于民事案件審理的范圍,。故最終駁回新奧公司起訴。

三,、其他風(fēng)險(xiǎn)防范

受讓已投入運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目前,，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目作充分的盡職調(diào)查，了解項(xiàng)目是否存在瑕疵,，避免承受前任經(jīng)營(yíng)者遺留的風(fēng)險(xiǎn),。

代表案例：（2015）遵縣法環(huán)行非訴字第6號(hào)

遵義鈦業(yè)股份有限公司與遵義市環(huán)境保護(hù)局行政處罰執(zhí)行案

某酸水處理站于2007年至2013年9月24日期間以BOT模式委托上海達(dá)源環(huán)境科技工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱'達(dá)源公司'）運(yùn)營(yíng)。達(dá)源公司運(yùn)營(yíng)后期,，污水處理設(shè)備損壞,，污水處理設(shè)施處理能力嚴(yán)重下降。2013年9月遵義鈦業(yè)股份有限公司接管運(yùn)營(yíng)該酸水處理站后,，由于未發(fā)現(xiàn)設(shè)備損壞且達(dá)源公司移交資料不完整,，導(dǎo)致未經(jīng)中和處理的酸水外排。遵義市環(huán)境保護(hù)局據(jù)此對(duì)遵義鈦業(yè)股份有限公司進(jìn)行行政處罰,。

核校：焦文　路蔓