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作者：張國華

國家發(fā)改委城市中心規(guī)劃院院長

恰如諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨所言，“中國的城鎮(zhèn)化與美國高科技并列為影響21世紀人類發(fā)展進程的兩大關(guān)鍵因素,。”

雖然中國是有著悠久歷史文明和農(nóng)業(yè)文明的大國,，但只有把城鎮(zhèn)化搞好了,，才是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村,、農(nóng)民”三農(nóng)問題的根本出路,，也是中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，走向現(xiàn)代化國家的根本所在,，這已經(jīng)是國內(nèi)外各界的基本共識,。

追根溯源,、遵循規(guī)律

從“土地”的城鎮(zhèn)化走向“以人為本”的城鎮(zhèn)化

土地城鎮(zhèn)化根源在于過去中國30年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，是依靠“低成本土地,、低成本勞動力,、低成本環(huán)境”三低成本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭戰(zhàn)略，成為全球最大的代工國家,，最大的制造業(yè)國家,；在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，近年來國內(nèi)各個城市工業(yè)用地價格變化不大,，但居住和商業(yè)用地價格不斷高企,，依靠高價的居住用地和商業(yè)用地對沖低價的工業(yè)用地，最終完成城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,。結(jié)果是在低成本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下大量進入城市的人口收入必然是低的,，同時又面對著非常高的房價或房租，這是解決不了人的城鎮(zhèn)化,，結(jié)果顯然只能解決“土地”的城鎮(zhèn)化,。

真正解決人的城鎮(zhèn)化，首先要中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式進行轉(zhuǎn)型,，從生產(chǎn)要素的低成本競爭戰(zhàn)略和投資驅(qū)動戰(zhàn)略走向創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略,，這就需要我們在十八屆三中全會決定和國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導下，在制度改革與機制創(chuàng)新中務實解決好我們同時面臨的“物流成本高,、市場交易成本高和生產(chǎn)性服務業(yè)成本“的三高成本,。

今天中國企業(yè)在國際競爭中的優(yōu)勢越來越小，尤其是企業(yè)的物流成本占銷售額的比例,，中國高達20%~40%,，發(fā)達國家僅有9.5%~10%；社會物流成本與GDP的比值中國是18%,，美國僅為8.5%,。美國制造業(yè)之所以可以復興，就是利用了其物流和能源成本的比較優(yōu)勢,，足以對沖掉中國勞動力成本的比較優(yōu)勢,。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵是人口和產(chǎn)業(yè)

在中國從計劃經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)變到讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用、在新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮主導作用的不同經(jīng)濟制度條件,，在從傳統(tǒng)交通運輸網(wǎng)絡轉(zhuǎn)變到以航空高鐵為主導的高速交通的物質(zhì)網(wǎng)絡和“互聯(lián)網(wǎng)+ ”為主導的互聯(lián)網(wǎng)的虛擬網(wǎng)絡,，二網(wǎng)融合的不同組織條件下，人口的空間遷移和產(chǎn)業(yè)的空間變遷才是重塑中國城鎮(zhèn)空間的基礎(chǔ)性力量,。

政府不能決定企業(yè)在哪里投資,，不能決定個人是否到哪個城市發(fā)展，但政府能創(chuàng)造和改善企業(yè)發(fā)展、個人發(fā)展的空間環(huán)境,、生活環(huán)境和制度條件,，讓企業(yè)發(fā)展得更有競爭力，讓個人生活得更幸福,。

破除悖論,、認識空間價值

首先需要重新認識在新型城鎮(zhèn)化道路上人口和土地的對應關(guān)系。在中國過去30多年城鎮(zhèn)化發(fā)展中,，從中央政府到地方政府,，從城市建設規(guī)劃的學術(shù)理論界到技術(shù)行業(yè)，已經(jīng)形成一個慣例——“一萬人對應一平方公里的城市建設用地”,。這樣的關(guān)系是來自于前蘇聯(lián)時代“以人定地,、以地控人”的計劃經(jīng)濟規(guī)劃思維。

但從經(jīng)濟學視野來看,，在不同類型產(chǎn)業(yè)主導城鎮(zhèn)化階段,，人口與土地的對應關(guān)系顯然是不一樣：在農(nóng)業(yè)主導階段，如果一個人給以100平方米的用地,，顯然100平方米土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出是很難維持個人的基本生存的,；在工業(yè)主導的城鎮(zhèn)化階段下，一個人給以100平方米的用地,，就滿足需求了,；在生產(chǎn)性服務業(yè)和服務業(yè)主導的城鎮(zhèn)化階段，是不是一個人給以100平方米的城市建設用地,？這需要大大的問號,。

比如，香港是以服務業(yè)主導的城市,，工業(yè)占經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的比例為7%,，其人均城市建設用地只有37平方米；新加坡是服務業(yè)70%和制造業(yè)25%并舉的城市,，其城市人均建設用地也才僅僅65平方米,；從世界三個城市群來看，東京工業(yè)用地占城市建設用地為6.46%,，解決了43萬人的就業(yè),，服務業(yè)用地占比4.83%，但解決了457萬人的就業(yè),；倫敦工業(yè)用地占比為0.6%,，解決了24萬人的就業(yè)，服務業(yè)用地占比1.7%,，解決了350萬人的就業(yè)；紐約則工業(yè)用地占比為3.6%，解決了14萬人的就業(yè),，服務業(yè)用地占比3.91%,，但解決了239萬人的就業(yè)。

由此可大致判斷,，在就業(yè)類型的用地需求上,，生產(chǎn)性服務業(yè)和服務業(yè)與工業(yè)相比存在數(shù)量級的差異，即同樣一塊建設用地,，如果可以滿足1萬人的工業(yè)就業(yè)的話,，則可以滿足10萬甚至更多生產(chǎn)性服務業(yè)和服務業(yè)就業(yè)的需要。

所以,，中國在新型城鎮(zhèn)化推進的道路上,，亟需清醒認識人口和土地的關(guān)系，2015年中國城市規(guī)劃學會年會上有院士稱“全國新城新區(qū)規(guī)劃人口34億,，這是嚴重失控的,。”之所以地方城市在發(fā)展中努力做多人口,，目的就是依據(jù)“一萬人對應一平方公里的城市建設用地”去做大城市規(guī)模,，繼續(xù)走土地城鎮(zhèn)化的道路。因為在中國高度計劃性的自上而下的土地劃撥制度下,，在分稅制帶來的地方財政壓力和土地財政的收益誘惑下,，地方政府不管是否有實際的需求，都會積極地擴大城市面積,。

黨的十八屆三中全會報告明確提出提出,，要“從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率”,，同時“深化財稅體制改革,，明確事權(quán)、改革稅制,、提高效率,，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度?！?。黨的十八屆五中全會在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中更加強調(diào)，“優(yōu)化土地,、勞動力,、資本、技術(shù),、管理等要素配置,，堅持最嚴格的節(jié)約用地制度,，調(diào)整建設用地結(jié)構(gòu)，降低工業(yè)用地比例,，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和工礦廢棄地復墾,，嚴格控制農(nóng)村集體建設用地規(guī)模?！边@些都走土地集約節(jié)約化使用的要求,。

所以從中央政府到地方政府，從經(jīng)濟學理論界到城市規(guī)劃技術(shù)行業(yè),，貫徹好十八屆五中全會的決定,，走出土地財政的困局，打破“一萬人對應一平方公里城市建設用地”的悖論已經(jīng)成為必須,。

尊重并探尋產(chǎn)城融合的市場經(jīng)濟規(guī)律,，在中國過去三十多年發(fā)展中，如同硬幣的兩面,，中國城鎮(zhèn)化在取得世界矚目成績的同時也同時積累了結(jié)構(gòu)性,、體系性等一系列矛盾。突出表現(xiàn)在政府主導的新城新區(qū)發(fā)展模式,，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的“鬼城” 時有出現(xiàn),。其中比較有名某市濱海新區(qū)CBD，其目標是建設成全球最大的以金融服務業(yè)為主的中央商務區(qū),，但選址于貨運港口與工業(yè)區(qū)圍合的中間,，東邊是全球吞吐量第四的港口，西北邊是經(jīng)濟開發(fā)區(qū),，西南邊是另外一個開發(fā)區(qū),，商業(yè)金融功能與周邊工業(yè)及港口功能之間匹配難度大，這顯然是一個工業(yè)的區(qū)位,，而不是一個生產(chǎn)性服務業(yè)的區(qū)位,。

沒有尊重并認識產(chǎn)業(yè)發(fā)展中“制造業(yè)向成本洼地集聚、生產(chǎn)性服務業(yè)向要素高地集聚”的基本規(guī)律,，以政府主導大量投資建成CBD難以得到市場認可,，這才是鬼城產(chǎn)生的根源。

我們需要反思的是,，隨著交通網(wǎng)絡和互聯(lián)網(wǎng)絡的進一步融合,，經(jīng)濟的空間性價值更高，生產(chǎn)性服務業(yè)對空間區(qū)位的選址更加挑剔,，在諸如上述CBD發(fā)展過程中,，經(jīng)濟學家和城市規(guī)劃專家對政府決策和社會的影響無疑是不到位或者是缺失的。在未來新型城鎮(zhèn)化道路上,，能否做好產(chǎn)城融合,，這需要經(jīng)濟學家和城市規(guī)劃專家加強對經(jīng)濟的空間性,、項目選址的空間區(qū)位、發(fā)展的制度條件的理論創(chuàng)新和規(guī)劃技術(shù)方法的不斷提升,。

理論創(chuàng)新與實踐探索“知行合一”

傳統(tǒng)經(jīng)濟學在研究產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟中為了考慮數(shù)學建模的方便,，有三個假設條件，那就是認為產(chǎn)業(yè)在空間上是勻質(zhì)分布,、不考慮產(chǎn)業(yè)集聚帶來報酬遞增、產(chǎn)業(yè)在空間是完全競爭的,。

但在全球化和國際貿(mào)易一體化的背景下,，產(chǎn)業(yè)在空間上發(fā)生了根本性的變化，那就是產(chǎn)業(yè)在空間上是高度集聚的,，集聚之后因為基礎(chǔ)設施的共享效應,、產(chǎn)業(yè)鏈條之間的匹配效益和知識信息環(huán)節(jié)的學習效應，進而形成了極大的報酬遞增,，在空間上體現(xiàn)為壟斷性競爭,。所以才有了諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者保羅·克魯格曼的反思，“主流經(jīng)濟學忽略產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的空間區(qū)位,，主要原因是缺乏分析工具來嚴謹?shù)乃伎紙蟪赀f增和壟斷性競爭,。”

所以,，未來經(jīng)濟學理論創(chuàng)新的一個重要方向就是經(jīng)濟學的空間性,，這需要結(jié)合三個假設條件的根本性變化，在中國新型城鎮(zhèn)化實際中,，重新構(gòu)建新空間經(jīng)濟理論,。

過去30多年的中國城鎮(zhèn)建設規(guī)劃長期以來是以建筑、土木等工程專業(yè)為主體的知識結(jié)構(gòu),，以西方工業(yè)文明時期的土木工程專業(yè)為主體的空間規(guī)劃理論,，善于解決 “土地”而非“人”的城鎮(zhèn)化，“西方工業(yè)文明”的城鎮(zhèn)化理論與“土地財政”經(jīng)濟體制的利益結(jié)合,，與目前以土地財政為主的城鎮(zhèn)化推進模式有著高度利益契合,，對把握城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口變遷的客觀規(guī)律有著天然的缺陷。

從傳統(tǒng)的經(jīng)濟學和城市規(guī)劃的學科特點上看,，經(jīng)濟學是一門時間序列的解釋性學科,，是“知”；城鎮(zhèn)化規(guī)劃是重大項目和各種要素在空間上行動的安排,，是“行”,，“知”和“行”脫節(jié)顯然是土地城鎮(zhèn)化的病根所在。

既然舊的經(jīng)濟學理論和城鎮(zhèn)化劃體系已經(jīng)不能適應新型城鎮(zhèn)化的需要,，構(gòu)建符合時代發(fā)展的新經(jīng)濟學理論和新規(guī)劃體系就勢在必行,。以什么樣的理論作指導,，將決定發(fā)展格局的大小，大格局才大有作為,。唯此方可避免因體制原因受困于昨天,，因利益之爭糾結(jié)于今天，因格局不足而迷惑于明天,，否則未來中國新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新必將因體制之困,、利益之爭和格局不足，失去后天,。

在以體制改革和機制創(chuàng)新為核心的中國新型城鎮(zhèn)化工作中,，從經(jīng)濟學理論界到城市規(guī)劃技術(shù)行業(yè)，從中央政府到地方政府,，從政府到企業(yè)以及起支撐作用的智庫,，通過新空間經(jīng)濟理論和新制度經(jīng)濟理論的構(gòu)建，破解不能適應新型城鎮(zhèn)化需要的條塊體制分割,、部門利益之爭,，建設出真正能將體制機制改革創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設融為一體的服務型政府機構(gòu)、新型城鎮(zhèn)化運營商和智庫出來,，才是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)保障,。

“知”“行”合一，才是中國新型城鎮(zhèn)化的未來,。

原刊于《財經(jīng)》雜志,，經(jīng)作者授權(quán)刊發(fā)