中國網(wǎng)中國視窗 2014年中共十八屆三中全會提出了推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標，并對“創(chuàng)新社會治理體制”作出了具體部署,。這為推進社會治理創(chuàng)新指明了方向,。東莞市作為改革開放的前沿陣地，通過30多年的高速發(fā)展,，迅速從一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣發(fā)展成為新興工業(yè)城市,，創(chuàng)造了“東莞奇跡”。然而,，經(jīng)濟實力雄厚的東莞市,，當前仍面臨著基層矛盾叢生、本外人口融合困難等治理難題,?；鶎由鐣卫淼陌l(fā)展水平遠遠滯后于經(jīng)濟的發(fā)展水平，導致東莞社會“有管理但缺乏治理”,。因此,，在當前東莞“經(jīng)濟新常態(tài)”的大背景下,，需要構(gòu)建與之相適應的“治理新常態(tài)”，以此進一步推進東莞經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展,。本課題從村（居）理事會的角度出發(fā),，重點挖掘東莞社會內(nèi)部的資源與動力，通過充分發(fā)揮基層組織與群眾的作用,，為基層治理創(chuàng)新奠定組織基礎與主體基礎,。

2015年1月，華中師范大學中國農(nóng)村研究院課題組先后走訪了莞城,、虎門,、大朗、黃江,、鳳崗,、望牛墩、中堂,、沙田等8個鎮(zhèn)街,，11個村（社區(qū)），其中包括4個城市社區(qū),，2個村改居社區(qū),、4個普通村莊和1個新型社區(qū)。圍繞“村（居）理事會與基層治理”這一主題,，課題組對基層干部和村（居）民進行了深入訪談和實地調(diào)查,，重點調(diào)查了東莞基層治理的實踐、開展村（居）理事會的條件以及面臨的問題等,。通過深入細致的實證調(diào)查,，為課題組開展研究積累了豐富的一手資料。

一,、村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的條件與基礎

十八屆三中全會之后,，在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標的指引下，東莞亦出臺了一系列政策促進社會治理的改革與創(chuàng)新,。通過充分發(fā)揮基層的自主性與創(chuàng)造性,，東莞在健全基層治理體系，促進社會組織發(fā)展,，促進公共服務均等化等方面進行了積極探索,，這些為推進村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新奠定了良好的基礎與條件。

（一）健全基層治理體系,，構(gòu)筑堅實組織基礎

2013 年,，東莞提出“創(chuàng)建全省創(chuàng)新社會管理引領區(qū)”的目標。在綜合改革中,，東莞注重創(chuàng)新基層治理體系,，探索基層黨團組織,、自治組織、社會組織的相互聯(lián)動,，為推進基層治理創(chuàng)新奠定了良好的組織基礎,。

1、構(gòu)建以黨工委為核心的領導基礎,。在黨組織設置上,，東莞率先推動全市村、社區(qū)設立黨工委,，明確黨工委是所駐區(qū)域的村（居）民自治組織,、各類經(jīng)濟組織和社會組織的領導核心。在黨組織統(tǒng)一領導下,，促進村（社區(qū)）黨務,、居務、經(jīng)濟事務“三整合”,，推進“三個一肩挑”,，即黨工委書記、村（居）委會主任和股份經(jīng)濟聯(lián)合社理事長由一人擔任,，總攬全局,、協(xié)調(diào)各方,。2014年,，東莞市在全省率先完成村（居）兩委換屆選舉，“一肩挑”和“交叉任職”的比例分別達 86.7%和87.1%,。通過夯實基層黨工委的領導地位,，明確黨工委在村（居）發(fā)展上的職責，為促進基層治理改革筑牢了根基,。

2,、強化村（居）委會的自治功能。過去,，村（居）委會承擔大量上級政府部門布置的行政事務工作,，自治組織功能難以充分發(fā)揮。東莞試點設立 48 個社區(qū)政務服務中心,，主要承接和落實政府部門延伸到村（社區(qū)）的勞動社保,、人口計生、社會事務,、綜治維穩(wěn),、公共安全、文化教育等行政管理事務,，以此來減輕村（居）委會的行政事務壓力,，使其花更多的時間推動村（居）民有效自治,。比如中堂鎮(zhèn)潢涌村創(chuàng)新了“評選文明戶”制度。村兩委召集黨員和村民代表共同制定評選文明戶的規(guī)章制度,，每年評選一次村里的文明戶,，并對其給予一些榮譽和物質(zhì)獎勵；再從每兩個村民小組評選一位文明標兵戶,，給予榮譽和物質(zhì)獎勵,。村級的這項舉措起到了樹立榜樣的作用，大大激勵了村民遵守鄉(xiāng)規(guī)民約,，有利于維護家庭和睦,，進一步促進村莊和諧。

3,、培育和引導社會組織的發(fā)展,。東莞市放寬社會組織準入門檻，出臺相關的以獎代補和啟動資金補助的鼓勵方案,，明確政府購買服務,，注重發(fā)揮工、青,、婦等傳統(tǒng)群團組織作用,，加大社會組織培育力度。截止2014年,，東莞市登記注冊的社會組織達到了2928家,，不同類型的社會組織都得到了發(fā)展，經(jīng)培訓的社區(qū)和社會工作者 6000 多名,。經(jīng)調(diào)研,，社區(qū)自發(fā)成立的組織也是種類繁多，大多只是在鎮(zhèn)里備案,，主要以文娛興趣組織居多,。其中也不乏群眾自發(fā)成立的亮點組織，比如鳳崗鎮(zhèn)油柑埔村的“家長義工協(xié)會”等,。

（二）拓寬基層社會參與渠道,，豐富基層治理形式

1、以社工服務為補充豐富基層服務形式,。在社工服務方面,，東莞市、鎮(zhèn)政府加大財政投入,，設立專門的基金,，通過政府購買服務方式，大力引進和培育民辦社工機構(gòu)，全力促進社會服務專業(yè)化,。在每個社區(qū)服務中心配備1名以上的社工,，編織起覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的社工服務網(wǎng)絡，構(gòu)建了“社工帶動義工開展志愿服務”的社會服務體系,。通過社工服務不僅降低了政府行政成本,，還大大提升了政府服務水平。同時,，不斷推進社工服務的制度化和規(guī)范化,，明確了社工服務項目種類，建立社工服務達標體系,，詳細說明社工服務工作涵蓋范圍,，引入受服務村（社區(qū)）服務質(zhì)量的反饋機制，對各項服務指標進行評價,，量化社工服務人員工作成效,。

2、積極拓展村（居）民參與基層社會治理的渠道,。一方面,，豐富社會服務組織類型，根據(jù)需求探索出了具有針對性的服務組織,，如家長義工協(xié)會,、長者服務協(xié)會、婦女權(quán)益保護協(xié)會等,。另一方面,，著重打造一批品牌服務組織，為基層民眾的日常生活提供服務便利,，樹立服務組織便民務實的品牌效益,，引導村（居）民加入服務組織,。此外,，引導基層創(chuàng)新村（居）民自治的實現(xiàn)形式。例如,，莞城街道的羅沙社區(qū)創(chuàng)新居民議事會制度,，通過“居民自主提議、一事一議,、群眾評議,、政府審定”的代表議事機制，鼓勵居民積極參與自治管理,，有效解決了與居民日常生活息息相關的事情,。大朗鎮(zhèn)長富社區(qū)明上居小區(qū)搭建黨組織、居民小組、業(yè)務會,、房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)公司“五位一體”的協(xié)商對話機制,。通過挖掘小區(qū)領袖、小區(qū)骨干,、小區(qū)能人,，設立小區(qū)議事室，每月召開居民議事會,，共同協(xié)商解決小區(qū)的問題,，有效激發(fā)了居民參與的積極性。

（三）促進公共服務均等化,，打造良好服務基礎

2011年起,，東莞市圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、推進政府公共服務到社區(qū),，提升社區(qū)服務,。同時，重視加強和創(chuàng)新基層社區(qū)治理工作,，逐步構(gòu)建起以政府為主導,、以社會組織和社工為補充，社會廣泛參與的社區(qū)服務體系,，逐步實現(xiàn)行政服務向基層延伸,，社會服務更廣泛、更便利,、更專業(yè),。

1、加強政府對公共服務的統(tǒng)籌作用,。東莞市立足市鎮(zhèn)統(tǒng)籌,，根據(jù)“保基本,、保必須”的原則,，從市鎮(zhèn)參與稅收分成收入中切塊 5%，設立公共事務補助專項資金,，專門用于補助村（社區(qū)）負擔較重的治安,、環(huán)衛(wèi)、行政管理等重大公共事務開支,。2013年,，村（社區(qū)）公共事務補助資金總額達12.2億元，切實減輕了農(nóng)村基層的負擔,。實施治安管理統(tǒng)籌,。以鎮(zhèn)街為單位對各村（社區(qū)）治安聯(lián)防組織進行全面整合與統(tǒng)籌管理，按常住人口數(shù)量的3.5‰統(tǒng)一配置村級輔警，由市鎮(zhèn)統(tǒng)一補助村（社區(qū)）治安經(jīng)費開支,，委托鎮(zhèn)街公安機關進行統(tǒng)一管理,。實施環(huán)衛(wèi)管理統(tǒng)籌。以鎮(zhèn)街為單位統(tǒng)籌村級環(huán)衛(wèi)管理事務,，逐步由市,、鎮(zhèn)兩級承擔村級環(huán)衛(wèi)支出，由鎮(zhèn)街統(tǒng)一采用市場化方式負責村級環(huán)衛(wèi)保潔,、垃圾收集工作,，并統(tǒng)一將垃圾轉(zhuǎn)運至無害化處理廠進行處理，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)標準化,、一體化管理,。2013年，江南社區(qū)集體年收入約2000萬元,，但社區(qū)治安,、環(huán)衛(wèi)和行政管理三個領域的支出就達560萬元，市財政每年下?lián)芙o社區(qū)治安,、環(huán)衛(wèi)和行政管理補貼166萬元,，約占這些領域支出的28%，明顯減輕了社區(qū)壓力,。

2,、以政務服務中心為載體優(yōu)化基層行政服務。根據(jù)服務地域半徑,、服務人口等指標,，以“一村一中心”、“多村一中心”等模式,，4個試點鎮(zhèn)建成35個社區(qū)政務服務中心試點,，協(xié)助政府加強基層社區(qū)的管理和服務。按照“事,、權(quán),、責,、財”對等原則,，各社區(qū)政務服務中心主要承接和落實政府部門延伸到村（居）的勞動社保、人口計生,、社會事務,、綜治維穩(wěn)、公共安全,、文化教育等行政管理事務,。社區(qū)政務服務中心工作人員總數(shù)按戶籍人口 300 人配 1 名、外來常住人口3000 人配 1 名的標準配置,。各鎮(zhèn)街可根據(jù)社區(qū)管理難度和服務人口數(shù)量,，按照精干的原則，在不超出標準的情況下,，自行確定轄區(qū)內(nèi)每個社區(qū)政務服務中心的人員配置數(shù)量,。其中,，設主任 1 名，副主任 1－2 名,，工作人員中原則上要有 1 名新莞人,，便于開展非戶籍常住人口的服務管理工作。社區(qū)政務服務中心工作人員實行年薪包干制,，各鎮(zhèn)街可根據(jù)村（社區(qū)）的實際情況或參照市直行政事業(yè)單位第四類聘員的供給標準,，自行設定政務服務中心主任、 副主任和其他工作人員基本工資,、崗位津貼和福利補貼的具體標準,，以確保工作人員隊伍的素質(zhì)和穩(wěn)定,。35個社區(qū)政務服務中心的建立，每年節(jié)省社區(qū)行政工作費用3700萬元,，社區(qū)工作人員減少近三成,，既減輕了村（居）社區(qū)的政務負擔，又為群眾提供了方便,、快捷,、高效、優(yōu)質(zhì)的政務服務,。

3,、以綜合服務中心為平臺提升基層服務水平。2011年起,，東莞連續(xù)三年將社區(qū)綜合服務中心建設納入市政府“十件實事”范疇,，投入近 1 億元高標準建設55個社區(qū)綜合服務中心示范點。截至2013 年底,，東莞市55個社區(qū)綜合服務中心示范點共開展服務活動24575場次,，惠及群眾1269301人次，豐富了群眾業(yè)余生活,，提高了居民生活質(zhì)量,，如“4 點半學校”等,。在莞城街道羅沙社區(qū),，社區(qū)綜合服務中心有3000平方米，設有28個功能室,，中心共服務群眾達6000多人次,。社區(qū)綜合服務中心集福利性、公益性,、便民利民服務于一體,，把社區(qū)文化、體育,、養(yǎng)老,、助殘等各種服務設施集成于社區(qū)綜合服務中心這一綜合性服務平臺，整合了各類社區(qū)資源,。在實踐中,，有的社區(qū)通過統(tǒng)籌建設社區(qū)綜合服務中心與社區(qū)政務服務中心，把社區(qū)服務和政府公共服務職能都集中在社區(qū)綜合服務中心這一平臺辦理,，如調(diào)研中鳳崗鎮(zhèn)的三正社區(qū),，實現(xiàn)了政府公共服務與社區(qū)服務有效整合。社區(qū)綜合服務中心的服務項目由村（居）民自主提議評議,、中心審定,，變“政府配餐”為“群眾點餐”,，市,、鎮(zhèn)財政按“以獎代補”的方式進行適當補助,。通過社區(qū)綜合服務中心的點菜式、項目式服務,，拓展了社區(qū)服務內(nèi)容,，創(chuàng)新了社區(qū)服務方式。

（四）促進新莞人融合

東莞作為“世界工廠”,，外來工眾多,，在830 萬常住人口中，非戶籍人口達到640 萬,，人口倒掛的問題比較突出,。為了促進外來人口的融入，將外部的人力資源真正轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動力,，東莞積極探索和建立異地務工人員的社會融合機制,，

1、探索異地務工人員參與社會建設的模式,。異地務工人員服務管理是東莞創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容,，努力實現(xiàn)與戶籍居民民主權(quán)利和參與機會的平等化，在社區(qū)新莞人服務站設立新莞人兼職咨詢員,、聯(lián)絡員；選擇優(yōu)秀新莞人黨員掛任社區(qū)黨工委兼職委員（不帶薪）,，已實現(xiàn)有一半以上的社區(qū)配備新莞人為黨工委兼職委員,；吸納優(yōu)秀新莞人參與“智慧社區(qū)”建設。深入開展“新莞人文化權(quán)益保障機制研究”,，突出引導企業(yè),、社區(qū)精心組織策劃以農(nóng)民工為主要對象的公益文化活動，著力把農(nóng)民工納入城市公共文化服務體系,，打造了文化暖流,、新莞人才藝大賽、“越唱越紅”農(nóng)民工歌唱大賽等一系列品牌活動,，建立的“農(nóng)民工文化人才培育與扶持機制”被文化部評為農(nóng)民工文化服務示范項目,。

2、探索建立新莞人社會融合機制,。推進新莞人就業(yè),、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生,、社會保障等基本公共服務全覆蓋,。建立和完善積分享受基本公共服務制度,，鼓勵新莞人參與社會管理，加強新莞人權(quán)益保障服務,。鼓勵建立新莞人社會服務組織,，為其提供融入城市社會的平臺，使他們享有與本地居民同等的權(quán)利和義務,，讓他們都能參與到當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的進程中,，共享共建社會經(jīng)濟發(fā)展成果。東莞市在廣東省率先取消積分入戶指標限制,，實施與積分制相協(xié)調(diào)的戶籍,、社保、教育,、住房等配套政策,，逐步將 640 多萬異地務工人員及其子女納入基本民生服務覆蓋范圍。例如,，異地務工人員社保參保人數(shù)達 2000多萬人次,；68.03萬名異地務工人員子女在莞接受義務教育，占全市中小學生人數(shù)的79.1%,，其中 23%以上約14.2 萬人在公辦學校就讀,；東城街道在4個社區(qū)公開選聘優(yōu)秀異地務工人員進入社區(qū)黨組織和居委會班子。

二,、東莞村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的困境

隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型節(jié)奏的加快,，東莞在取得經(jīng)濟成就的同時也積累了一些社會領域的深層次問題，如自治組織發(fā)育不全,，治理主體合作不深,、社會組織參與不足等，共同決定了其社會治理相對處于起步階段,，運行機制不夠健全,發(fā)展水平不高,。

（一）基層自治組織不健全，群眾自治能力不足

基層自治組織是保障群眾“四權(quán)同步”（選舉權(quán),、決策權(quán),、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)）有效實現(xiàn)的重要載體,，又是基層政府與群眾建立直接聯(lián)系和維護社會和諧穩(wěn)定不可或缺的重要橋梁,。但當前東莞市基層自治組織形式單一，功能缺失,，一定程度上制約了群眾自治能力的發(fā)揮,。              

1、村（居）委會普遍承擔了過多的行政工作和經(jīng)濟任務,，無暇顧及自治事務,。東莞市推行村黨工委書記,、村委會主任和經(jīng)濟聯(lián)社理事長三個職務“一肩挑”，三套班子成員交叉任職,，以經(jīng)濟分社取代村民小組,，這些舉措雖然加強了黨對集體經(jīng)濟的監(jiān)管，協(xié)調(diào)了村兩委關系,，但也不同程度地帶來了“以黨代政,、政經(jīng)不分,、自治弱化”的問題,。正如一位村黨工委書記所言：“雖然現(xiàn)在成立了社區(qū)政務中心，但事實上村干部也要做好行政服務的協(xié)調(diào)工作,。此外,，還要謀劃如何壯大村集體經(jīng)濟發(fā)展，要對股民負責,。這些工作任務已經(jīng)十分繁重,，沒有精力再去了解村民的需求，更不用說帶領村民自治了,?！?/p>

2、社區(qū)普遍缺乏協(xié)商議事類組織,，難以滿足民意表達和群眾參與的需要,。目前，東莞對于涉及居民利益和意愿的重大事項,，主要通過村（居）民代表大會來討論,。然而，由于村民代表往往與股民代表身份相互重合,，當討論事務涉及到非股民時,，非股民的村民反而無法為自己代言。如沙田鎮(zhèn)楊公洲村,，有戶籍村民1966人,，外來人口1.3萬人，全村共有65個村民代表同時兼任股民代表,。當討論涉及村莊發(fā)展的關鍵問題時,，這部分外來人口雖然居住在村莊，但是缺乏議事的平臺,，他們只能集體“失聲”,。

3、社區(qū)普遍缺乏監(jiān)督評議類組織,，難以提升群眾的認同感和滿意度,。目前,，東莞在村級集體經(jīng)濟組織設立有監(jiān)事會，基本保障了股民對集體經(jīng)濟運作與發(fā)展的知情權(quán)和參與權(quán),。村民民主理財小組也僅限于監(jiān)督村級財務情況,。但是，對于村級重大事項決策程序和落實情況,、黨務政務居務財務公開情況,、自治章程和村規(guī)民約的執(zhí)行情況、“兩委”干部履職及廉潔自律等情況的監(jiān)督,，尚無制度化的組織對其進行“事先把關,、事中審查、事后問責”的程序性監(jiān)督,，這種制度漏洞不但會降低村干部的威信,，也會消解村民關心村務的熱情。同時,，長期以來對農(nóng)村公共服務的評議都是采取“上級評定,、自我評定”的模式，而作為服務對象的村民沒有評議權(quán),，政府服務與村民需求之間存在著張力,。隨著村民享受公共服務水平的提高，村民參與評議的呼聲不斷高漲,，參與評議的要求逐漸強烈,，但評議行為想付諸實踐卻尋不見載體，找不到依托,。

（二）多元治理主體合作不深,，治理資源挖掘不夠

單憑政府應對轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的新問題和新情況，往往出現(xiàn)“政府出力不討好,，花錢找罵”的尷尬局面,。而多元組織參與社會治理，可以有效解決政府管不了,、管不好的難題,。然而，當前東莞在創(chuàng)新社會治理中,，政府與多元主體的合作并不深入,，也未能有效撬動治理資源服務于社會大局。

1,、“政經(jīng)合作”不足,，缺乏企業(yè)共建。東莞作為“世界工廠”，其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)云集,，這造就了東莞的經(jīng)濟奇跡,。然而，經(jīng)濟組織作為創(chuàng)新社會治理不可缺少的主體之一,，在東莞卻并未發(fā)揮應有價值,。如望牛墩鎮(zhèn)橫瀝村陳主任表示：“轄區(qū)內(nèi)的7家企業(yè)只要保證按時繳納地租就行，最多可以讓他們承擔一部分環(huán)保費用,，其他就不指望他們?yōu)榇謇锇l(fā)展做些什么了,。”調(diào)查中像陳主任這樣想法的村干部并不在少數(shù),，這也就限制了企業(yè)在社會治理中發(fā)聲發(fā)力,。同樣在城市社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)商家和物業(yè)參與社區(qū)治理和服務的也寥寥無幾,。

2,、“政社合作”不足,，缺乏社工共謀,。東莞市毗鄰深圳和香港，在引進專業(yè)社工組織和人員方面有著便利優(yōu)勢,。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn),，幾個社區(qū)的社工組織并未體現(xiàn)出應有的專業(yè)性，社區(qū)與社工組織的合作也僅限于在購買的服務項目上,，而“社工+義工”和“社工+社會組織”的培育模式則幾乎沒有發(fā)展起來,。究其原因，正如鳳崗鎮(zhèn)三正社區(qū)的主任所言：“社區(qū)引進的這幾個社工都是外地剛剛畢業(yè)的大學生,，他們?nèi)狈骓椖康倪\作經(jīng)驗,，也對社區(qū)居民缺乏了解，在帶動居民一起參與志愿服務上很困難,，也就談不上幫助社區(qū)培育社會組織了,。”

3,、“社社合作”不足,，缺乏居民共管。鄉(xiāng)賢和熱心居民是參與社會治理的有益力量,。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這些鄉(xiāng)賢大多是厚德長者,、草根人才、公益骨干和社區(qū)精英,，但是東莞并未將這些人才資源用活用好,。比如鳳崗鎮(zhèn)油甘埔村每年都會召開離休老干部座談會來表達慰問，但此舉僅僅是停留在關心的層面上，并未以組織化或機制化的方式發(fā)動鄉(xiāng)賢來貢獻智慧和力量,。再如以鄉(xiāng)親為紐帶的異地商會和新莞人,，其調(diào)解外來人口矛盾糾紛的能力強于本地干部，如果能將其直接聘為鎮(zhèn)村的人民調(diào)解員,，那么累積的矛盾糾紛就更容易得到排查和化解,。

（三）尚未形成有效的治理體系，制度化,、系統(tǒng)化不足

東莞市在近年的基層社會治理創(chuàng)新中,，基層基于實際的問題和需求，有了許多零星的探索,，也取得了一定的成效,。但從全市層面來看，社會治理創(chuàng)新的“經(jīng)驗做法”多于“長效機制”,，改革缺乏頂層設計,，缺乏系統(tǒng)性，尚未形成一個完善的社會治理體系,，社區(qū)治理架構(gòu)仍不清晰,，制約了改革的持續(xù)推進。同時,，在機制建設方面略顯不足,。

1、缺乏民主協(xié)商機制,。即在涉及居民利益的重大事項和居民關心的小事實事上,，應鼓勵和支持自治組織、社會組織,、駐區(qū)單位等各方力量,，同過民情懇談和評議等方式，健全村（居）提事,、議事,、定事、做事,、督事,、評事機制，推進社區(qū)民主協(xié)商的制度化,、規(guī)范化和程序化,。

2、缺乏社區(qū)治理機制,。即針對傳統(tǒng)農(nóng)村,、城中村,、“村改居”社區(qū)、高檔商品房社區(qū),、外來人口社區(qū)等不同類型的社區(qū)找到最合適的自治單元,，進行分類分級治理，形成“社區(qū)服務型自治,、小區(qū)功能型自治,、樓棟微自治”的社區(qū)治理體系，引入多元主體參與社區(qū)治理,，并把這種探索提煉成社區(qū)治理的機制創(chuàng)新,。

3、缺乏“四社協(xié)同”發(fā)展機制,。即社區(qū),、社會組織、社工,、社會力量聯(lián)動的新模式,，針對東莞實際，重點培育一批糾紛調(diào)解類,、文體活動類,、居民互助類的社區(qū)社會組織，并建設社會組織孵化基地,，發(fā)揮社工的輻射帶動作用,，尤其注意引導新莞人參與社會治理。

4,、缺乏法治化治理機制。即牢固樹立依法治理的觀念,，促進政府依法行政,，建設法治政府。提高居民的民主和法制意識,，構(gòu)建社區(qū)依法自治的治理體系,。運用民主思維和法治手段實現(xiàn)政府與社會的良性互動關系，創(chuàng)新政府依法行政,、居民依法自治,、社會依法治理良性循環(huán)的基層治理格局。

三,、東莞村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的路徑

根據(jù)對東莞市8鎮(zhèn)11村（社區(qū)）的調(diào)研以及和東莞市社工委領導的座談,，后期東莞創(chuàng)新基層治理的方向可以從頂層設計、制度保障,、市場運作,、社會協(xié)同和互動參與這五個方面入手，不斷提升基層的治理能力。

（一）村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的基本原則

1,、依法治理原則,。基層治理創(chuàng)新和自治能力培育，必須遵循依法治理理念,。按照法治化和制度化要求,，加強村（社區(qū)）組織制度化建設，村（居）理事會的各項規(guī)章,、章程,、運行機制和活動開展不得違背法律法規(guī)，基層自治的實踐和良好運行要由法治保障,。

2,、黨委領導原則。實現(xiàn)理事會的有效有序運轉(zhuǎn),，必須強化村（社區(qū)）黨工委的核心引領作用,。加強黨工委對村（居）民自治組織、集體經(jīng)濟組織和其他社會組織的領導,，確保村（社區(qū)）黨工委在重大事務協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)中發(fā)揮主導作用,。

3、多元協(xié)商原則,。在法律法規(guī)的約束下,，普通群眾、鄉(xiāng)賢,、企業(yè)家,、黨員干部和精英能人等村（社區(qū)）不同主體合理表達利益、需求,，通過共謀機制,，集思廣益、共同協(xié)商,，實現(xiàn)融合共存,，推動村（居）民自治和村（社區(qū)）長遠發(fā)展。

4,、融合共治原則,。東莞市基層治理創(chuàng)新離不開新莞人的參與。成立的村（居）民理事會鼓勵新莞人參與社會管理,，吸納新莞人參與協(xié)商,，傾聽他們的訴求，兼顧其利益,，引導他們積極參與村莊（社區(qū)）公益事業(yè),，培養(yǎng)主人翁意識和公共精神,，加快推動居民與農(nóng)民、原住民與新移民的融合,。

（二）構(gòu)建村（居）“四位一體”治理格局

在基層,，搭建黨組織、村（居）委會,、村（居）理事會與社會組織“四位一體”的基層治理體系,。其中，村（社區(qū)）黨工委是基層治理的領導核心,，指導與統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各項工作以及各種組織活動開展,。村（居）委會是基層村（居）民自治組織，為村（居）民實現(xiàn)自我管理提供指導與服務,，并接受黨組織的領導,。村（居）理事會是在黨組織的領導下對村（居）委會自治形式的一種補充，是在村（居）民代表大會授權(quán)下?lián)碛性u議,、監(jiān)督等功能的自組織,。社會組織以服務村（居）民為導向，按照“社會化+市場化”的模式,，為村（居）民提供志愿服務和社會服務,，其成員可以是村（社區(qū)）干部、村（居）民,、企業(yè)代表等自愿加入,，提供志愿服務；也可以是社工人員,，由政府購買社工服務按市場化模式運作,。

1、強化黨工委的核心領導,。黨工委在村（社區(qū)）治理中發(fā)揮核心領導作用,，統(tǒng)領和指導村（社區(qū)）治理。一是充分發(fā)揮黨員在社會治理,、服務中的模范帶頭作用，黨員可以個人身份加入到政務服務中心,、綜合服務中心,、村（居）民理事會和其他組織之中，引導以上組織的制度建設,。二是發(fā)揮黨組織的指導,、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，指導村（居）委會的自治事務,，協(xié)助小組理事會的成立,，并監(jiān)督其功能發(fā)揮,。三是建立黨員聯(lián)系群眾的制度，并定期舉辦相關活動,，黨員發(fā)揮先進作用引導居民更多地參與村（社區(qū)）治理,。

2、發(fā)揮村（居）委會的自治功能,。一是培育和孵化多元自組織,，其中包括協(xié)助建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自治事務的理事會，并且指導理事會的制度建設,，監(jiān)督其功能發(fā)揮,，但二者不存在上下級的領導關系，而是相互補充的關系,。二是引導功能型自治組織的成立,，諸如村（社區(qū)）群眾自主組成互助小組、文娛小組等團體,，推動村（居）民自主開展活動,。三是自身開展服務型自治，即推動基層事務的“一站式”服務,，充分發(fā)揮政務服務中心和綜合服務中心的自身優(yōu)勢,，減輕村（居）委會的行政壓力，釋放自治活力,，真正實現(xiàn)便民,、利民、惠民,。

3,、完善政務服務中心的行政服務。政務服務中心開展村（社區(qū)）行政管理和服務工作,。一是對于公共服務事項,，如社保、低保,、勞保等在社區(qū)設立服務窗口或站臺,，實行“一站式服務”，簡化不必要的服務程序,，居委會加以指導與監(jiān)督,。二是對于服務性的行政職能，比如環(huán)衛(wèi),、治安,、市政等，需要村（社區(qū)）協(xié)助的工作,，歸屬政府購買服務范疇,，建立“權(quán)隨責走,、費隨事轉(zhuǎn)、事費配套”機制,。三是村（社區(qū)）,、村（居）民可聯(lián)合鎮(zhèn)街和相關職能部門，共同監(jiān)督和評價政務服務中心,，提升其服務效能,。

4、完善綜合服務中心的服務功能,。一是強化村（社區(qū)）綜合服務活動的有效開展,。通過保證基礎設施的有效利用，實現(xiàn)服務的常態(tài)化,，避免“花瓶式”服務,。二是推動綜合服務中心的體制機制建設。按照“村（居）委引導,、群眾參與,、專人維護、兩級評價”的原則,，可制定《村（社區(qū)）綜合服務中心運行章程》等制度性文件,，明確其職責，實現(xiàn)規(guī)范化運作,。三是引導服務市場化,。積極整合資源，在政府購買的服務范疇外,，積極推動“社企合作”模式,。

（三）創(chuàng)新“組為基礎，兩級聯(lián)動”治理層級

在基層,，切實發(fā)揮村小組的作用,，依托小組推動自治落地。在村組兩級的基礎上成立村組村（居）民理事會,。從村（居）委會自治角度來說,，以小組為單位，征集村（居）民各項意見上傳給上級,，相應地,，上級相關政策也可以小組為單位下達給家家戶戶。從自組織角度來看,，兩級村（居）民理事會的聯(lián)動能夠有效激發(fā)自治的內(nèi)生力，實現(xiàn)村（居）民的互動共治,。同時,，進一步健全管理層次扁平化,、管理服務一體化、資源分配均等化的管理體制和社會力量向基層流動的傳導機制,。

另一方面,，東莞市基層群眾之間利益關聯(lián)非常緊密，同時小組和經(jīng)濟社大體重合,，即治理單元和產(chǎn)權(quán)單元基本重合,。為便于成立的理事會具有可操作性，村（居）理事會以小組為單位成立小組理事會,，按其職能相應地劃分四個小組,，分別是糾紛調(diào)解小組、公益服務小組,、民意征集小組和村務評議小組,。理事會內(nèi)部設有理事長1名，理事成員若干,。兩級理事會皆是在村（社區(qū)）黨工委領導以及村（居）委會的指導,、監(jiān)督下成立，由其對村（社區(qū)）或以下自治單元的所有自治事務進行評議,，對村（居）民之間的矛盾進行調(diào)節(jié),，對村（社區(qū)）公益事業(yè)進行扶持。

圖1：東莞基層治理框架

（四）劃小自治單元,，創(chuàng)新村（居）民理事會實踐

1,、以“黨委領導、有效補位”原則“定性”,，創(chuàng)新固本強基的自治載體,。村（居）民理事會，是在村（社區(qū)）黨工委領導下,，對村（居）委會自治工作的一種補充,。村組兩級理事會發(fā)揮“功能補位”作用，共同構(gòu)建固本強基的工作載體,。重點以“黨委領導,、有效補位”原則“定性”，明晰理事會是社會組織而非政府機構(gòu),，避免行政化,。同時，明晰理事會與“同鄉(xiāng)會”,、“慈善會”,、“宗親會”的本質(zhì)區(qū)別，并重點處理好村（居）委會和理事會的關系,，由村（居）委會“唱主角”,，起主導作用,，理事會“做配角”，起補位作用,；重點處理好理事和群眾的關系,，以理事的威望、能力和公德引導群眾,、組織群眾和服務群眾,，但不以理事想法代替群眾想法，不以理事利益代替群眾利益,。

2,、以“橫向到邊、以德為先”原則“定人”,，凝聚基層治理的社會合力,。當前，由于政府和村（居）“兩委”在社會管理過程中的能力極為有限,，導致在基層管理中出現(xiàn)了“管不到,、管不了、管不好”的“管理真空”,。為此,，在黨委、政府的領導和指導下依法組建兩級理事會顯得尤為必要,。通過兩級理事會“定人”的廣泛性,、先進性和代表性，有效發(fā)揮理事會的“三大作用”,。一是“定人”的廣泛性,。在固本強基中發(fā)揮“補位”作用，把基層自治,、精英治理和政府激勵有機統(tǒng)一起來,，拓寬基層治理的人力資源、智力資源,、財力資源,；二是“定人”的先進性。在基層自治中發(fā)揮“聚力”作用,，使基層治理有了自己的“智囊團”,、“財力庫”和“義工隊”；三是“定人”的代表性,。在共建共享中發(fā)揮“抓手”作用,，形成了橫向到邊的群眾參與網(wǎng)絡。其中，村（居）民理事會理事以選舉,、推薦形式產(chǎn)生,，由本村（社區(qū)）有威望、有能力,、有公德的老黨員、老教師,、老模范,、老干部，以及村（社區(qū)）中長者和村（居）民代表,、復退軍人,、經(jīng)濟能人、外出鄉(xiāng)賢等德高望重的人員組成,。從人員配備來看,，每個村（社區(qū)）的村（居）民理事會成員不少于11人，其中理事長1名,，糾紛調(diào)解小組成員2名,，公益服務小組成員2名，民意征集小組成員2名,，村務評議小組成員4名,，交叉任職不超過50％。每個村（居）民小組應至少有一個村（居）民理事會成員名額,。村（居）民小組理事會成員不少于5人,。

3、以“民事民辦,、民事民治”原則“定責”,，營造共建共享的自治氛圍。明確理事會的主要職責任務是協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛,、協(xié)助興辦公益事業(yè),、協(xié)助村民自治?？傮w職責是“議事,、協(xié)調(diào)、監(jiān)督,、服務”,，做到議事不議政、商議不決議,，避免職責重疊,。村（居）民理事會根據(jù)自身定位下設四個小組，即糾紛調(diào)解小組、公益服務小組,、民意征集小組和村務評議小組,。首先，糾紛調(diào)解小組的職能主要是化解鄰里糾紛,，維護基層穩(wěn)定,。其次，公益服務小組主要由理事會成員牽頭將村（居）民召集起來組成義工隊,，聯(lián)合社工,，形成“義工+社工”的模式，在基層培養(yǎng)公益精神,。再次,，民意征集小組是針對村（社區(qū)）中的重大事項進行項目性征集，或者是就村（居）民的不同階段的需求進行定期性征集,，及時有效地做到上傳下達,。最后，村務評議小組是指在村（居）民代表大會授權(quán)范圍內(nèi)對本村（社區(qū)）日常的自治情況進行評議,、行使監(jiān)督職能,。村（居）民理事會在授權(quán)范圍內(nèi)針對村（居）民委員會不適當?shù)男袨榭商峤淮澹ň樱┟翊泶髸M行討論。村（居）民小組理事會的職責,，由村（居）民小組會議決定,。

4、以“法治先行,、民主產(chǎn)生”原則“定選舉”,，規(guī)范理事產(chǎn)生的一般程序。村（居）民理事會,、村（居）民小組理事會成員的選舉,、罷免和補選，在村（社區(qū)）黨組織領導下進行,。明確理事會理事成員產(chǎn)生須經(jīng)村（社區(qū)）黨支部審核,，鎮(zhèn)（街）備案登記，由村民小組公布后確認成為理事成員,，并由理事成員會議選舉產(chǎn)生理事長,、副理事長、秘書長,。一是成員的選舉,。先由本小組有選舉權(quán)的村（居）民選舉產(chǎn)生小組理事會成員，再從各組一級理事會成員中推選產(chǎn)生村一級的村（居）民理事會成員,。選舉可以實行不提名候選人直接選舉的辦法,，也可以先由村（居）民提名候選人,、再進行正式選舉。選舉時,，村（居）民理事會,、村（居）民小組理事會成員候選人，得贊成票超過本村（居）民小組有選舉權(quán)的村民半數(shù)以上的,，記為當選,。當選人數(shù)多于應選名額時，以得票多的當選,；當選人數(shù)少于應選名額時,，應對不足的名額另行選舉。選舉實行無記名投票,、公開計票的方式，選舉結(jié)果當場公布,。選舉時,，應設立秘密寫票處。村（居）民理事會,、村（居）民小組理事會任期與村（居）民委員會任期相同,。二是成員的補選。村（居）民理事會,、村（居）民小組理事會成員出現(xiàn)缺額時,，由缺額成員所在村（居）民小組有選舉權(quán)的村（居）民按照規(guī)定補選。三是成員的罷免,。村（居）民小組五分之一以上有選舉權(quán)的村（居）民聯(lián)名,，可以提出罷免本村（居）民小組的小組理事會成員和本村（居）民小組選舉產(chǎn)生的村（居）民理事會成員。罷免應當有罷免理由,。被提出罷免的村（居）民理事會,、村（居）民小組理事會成員有權(quán)申辯。罷免動議由村（社區(qū)）黨組織受理,。村（社區(qū)）黨組織應對罷免理由進行調(diào)查核實,，并及時召開村（居）民小組會議，通報調(diào)查結(jié)果,。罷免須經(jīng)本村（居）民小組有選舉權(quán)的村（居）民過半數(shù)表決通過,。村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員選舉,、罷免和補選結(jié)果,，應向全體村（居）民公告。任何組織,、個人不得指定或強迫他人選舉,、罷免村（居）民理事會,、村（居）民小組理事會成員。

5,、以“組織引導,、雙向互動”原則“定管理”，保證民事民治的有效運行,。首先,，加強理事會成員的培訓。以鎮(zhèn)（街）為單位,，以各級黨校作為培訓主陣地,，以黨校教師授課、優(yōu)秀理事會代表經(jīng)驗介紹授課組合,，采取集中培訓,、交流培訓、遠程培訓等形式,，對理事會理事進行輪訓,，著力提升理事履職素質(zhì)和能力。同時可以由鎮(zhèn)（街）出資購買社會培訓機構(gòu)的服務,，對理事會成員進行專業(yè)化的培訓,。其次，村（居）民理事會,、村（居）民小組理事會成員應當固定聯(lián)系本村（居）民小組村（居）民,，經(jīng)常聽取他們的意見建議，了解掌握村（居）民利益訴求,。再次,，村（居）民理事會成員經(jīng)常無故缺席村（居）民理事會會議或不認真履行職責的，由村（居）民理事會提議,，經(jīng)其所在村（居）民小組會議通過,，終止其職務，并補選村（居）民理事會成員,。最后,，村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員每年應向本村（社區(qū)）小組村（居）民報告其履行職責的情況,。

（五）強化長效機制保障,，提升基層群眾自治積極性

1、深化投入機制,，保障自治運轉(zhuǎn),。村（居）民理事會作為一個自組織，沒有自己的盈利來源,，其正常運轉(zhuǎn)又離不開一定的資金支持,。因此,，健全其投入機制是理事會有效運行的財力保障。一要推動政府購買服務,。將屬于政府及其職能部門范圍內(nèi)的部分公共服務事項,，以政府購買的方式，轉(zhuǎn)交給社會組織,、企事業(yè)單位等具備條件的社會力量承擔,。二要設立各項“活動基金”。鼓勵和引導企業(yè),、社會團體和個人以資金,、物資、技術(shù)等方式支持村莊（社區(qū)）建設,，設立各項“活動基金”,，形成以政府公共財政投入為主體，村（居）民自愿和社會各界捐助為補充的建設投入機制,。

2,、落實獎勵機制，促進群眾自治參與,。激勵因素能夠激發(fā)人的參與積極性。村（居）民理事會和理事會成員服務群眾的項目在一定程度上都可以收到不同形式上的補助,。一是由鎮(zhèn)（街）設立“以獎代補”專項基金,，對效果突出、運轉(zhuǎn)良好,、自治活躍的組織以補貼獎勵,，可設立不同等級的獎勵制度，激發(fā)社會組織的“二次活力”,。二是將志愿者為村（社區(qū)）提供的服務和服務的效果及時公布,，讓廣大居民知曉和認可，使其獲得成就感,。三是以“志愿積分”的方式,，將志愿者和熱心村（居）民提供的志愿服務按時間折算，在需要時獲得志愿機構(gòu)提供的同等時間服務,。

3,、完善評價機制，協(xié)調(diào)多方共同發(fā)展,。村（居）民理事會建立村（居）民,、村（社區(qū)）、政府和第三方評定的多方評議機制,，量化評估手段,，其中政府和村（社區(qū)）各占20%,，村（居）民和第三方各占30%，同時,，建立多元化的評價渠道,，如采用“積分考核”、“星級評比”等,，加強對理事會的評價和激勵,。以鎮(zhèn)（街）為單位，對作出積極貢獻的“優(yōu)秀理事長”,、“優(yōu)秀理事”給予適當獎勵,，同時可以建立村（居）民理事長“年度評議、以獎代補”,、競爭性項目獎補,、一事一議財政獎補等激勵政策。在有條件的地方可以以編寫村歌,、撰寫村史,、設公德榜等形式，把理事公德載史入冊,。

（東莞社會建設研究院 供稿）