規(guī)劃、建設(shè),、管理,，相輔相成又相互制約

廣義的城市管理是“以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ),，運用決策,、計劃,、組織,、指揮等一系列機制,，采用法律、經(jīng)濟,、行政,、技術(shù)等手段，通過政府,、市場與社會的互動,，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào),、服務(wù)和經(jīng)營行為”,。狹義的城市管理是指政府對城市規(guī)劃、建設(shè)與管理運行過程中的綜合管理,。

城市管理的基本內(nèi)涵包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,、城市公共空間管理、市容管理,、環(huán)境衛(wèi)生管理,、園林綠化管理、市政設(shè)施管理,、公用事業(yè)管理,、建筑業(yè)管理、房地產(chǎn)管理,、城市風(fēng)景區(qū)與公園管理,、城市道路管理、城市交通靜態(tài)管理,、社區(qū)管理,、應(yīng)急管理、城市河湖管理和城市生態(tài)環(huán)境管理等內(nèi)容,。

城市規(guī)劃是以發(fā)展眼光,、科學(xué)論證、專家決策為前提,，對城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu),、空間結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu),、人口發(fā)展和用地規(guī)模所做的綜合部署,，是城市發(fā)展的龍頭。城市建設(shè)是城市規(guī)劃的具體實施過程,，通過建設(shè)工程改善城市人居環(huán)境,，為城市運行,、管理提供良好的基礎(chǔ)性條件。城市管理是對城市規(guī)劃指導(dǎo)下的城市建設(shè)活動實施的運行管理,，目標(biāo)是保證城市規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn),，打造良好的人居環(huán)境。三者之間是相輔相成又相互制約的關(guān)系,。高起點的城市規(guī)劃和高質(zhì)量的城市建設(shè)能為城市管理奠定堅實基礎(chǔ),，而城市管理又能推動、倒逼城市規(guī)劃和城市建設(shè)水平的提升,。

新型城鎮(zhèn)化,，給城市管理帶來新課題

新型城鎮(zhèn)化給城市管理帶來的新問題。改革開放30年來,，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性變化,，城鎮(zhèn)化率達到52.6%，但與此同時,，也帶來了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供需之間突出的矛盾,。例如，在城鎮(zhèn)打工的2.6億農(nóng)民工中,，約1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬處于“半市民化”狀態(tài),，且享受不到城市教育、醫(yī)療,、社保,、住房等服務(wù)。又如,，絕大多數(shù)農(nóng)民工聚居在城鄉(xiāng)接合部和城中村,，環(huán)境衛(wèi)生差、公共設(shè)施不健全,、公共服務(wù)不到位,，存在垃圾遍地、市容臟亂,、治安混亂等一系列問題,。再如，大量農(nóng)民工從事小商品,、小食品加工銷售,，導(dǎo)致流動攤點、占道經(jīng)營問題突出,，城市管理人員與小商販的“貓鼠游戲”反復(fù)上演,，引發(fā)了一系列城市管理矛盾。

新型城鎮(zhèn)化對城市管理的要求越來越高,。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本,，關(guān)鍵是提升發(fā)展質(zhì)量,，實現(xiàn)包容性增長、綠色增長,。城市管理必然要從過去的“為城市管理人民”向“為人民管理城市”轉(zhuǎn)變,，增強服務(wù)職能，寓服務(wù)于管理,、執(zhí)法的全過程,，實現(xiàn)服務(wù)、管理,、執(zhí)法“三位一體”的有機結(jié)合。同時,，新型城鎮(zhèn)化要求城市均衡發(fā)展,。只有按照國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，科學(xué)劃分城市規(guī)模,，嚴(yán)格控制超大城市,、特大城市和大城市規(guī)模，加強人口分類管理,，加快中小城市發(fā)展,，提升規(guī)劃建設(shè)水平，才能真正提升城市承載能力和公共服務(wù)水平,，使城市管理與城市建設(shè)發(fā)展相適應(yīng),，滿足新型城鎮(zhèn)化的需要。

提高執(zhí)法水平,，當(dāng)與提高服務(wù)水平并列

理順城管執(zhí)法體制,。長期以來，由于我國沒有國家層面的城市管理法律及國務(wù)院行政法規(guī),，作為城市管理執(zhí)法的依據(jù)來統(tǒng)一規(guī)范城市管理行政執(zhí)法,，因此，從全國范圍來看,，城管執(zhí)法體制一直沒有理順,，在各地方出現(xiàn)了很多種類型的執(zhí)法體制，如大部制,、單一制,、聯(lián)合制和從屬制等多種體制。這些城管體制方面的諸多問題,，嚴(yán)重影響了城管執(zhí)法的效率及城管執(zhí)法隊伍的形象,，加劇了城管執(zhí)法者和小攤販之間的矛盾。為了解決這個問題,，十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別提出“理順城管執(zhí)法體制,，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”,。而十八屆四中全會決定中關(guān)于城管執(zhí)法體制的闡述是三中全會的延伸和提升，并增加了“加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)”的內(nèi)容,。說明城管執(zhí)法體系已經(jīng)成為黨和國家改革進程中的重要事項,。

加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)。據(jù)資料統(tǒng)計,，現(xiàn)在全國各市縣區(qū)有一部分城市管理綜合執(zhí)法局的性質(zhì)還屬于事業(yè)單位,，有的還屬于政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，大部分城市管理綜合執(zhí)法局都處于公務(wù)員,、事業(yè)編和協(xié)管員共同存在于一體的混崗狀態(tài),。這種混亂的城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)，嚴(yán)重影響了城市管理行政執(zhí)法工作,。針對這種情況,，十八屆四中全會有針對性地提出了要加強城管綜合執(zhí)法機構(gòu)加強建設(shè)，逐步理順城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu),，使之成為符合法律規(guī)范的行政執(zhí)法主體,。

提高城管執(zhí)法和服務(wù)水平。提高城管執(zhí)法服務(wù)水平,，是城管執(zhí)法的前進方向,，也是城管執(zhí)法的頂層設(shè)計。目前,，由于城管體制的多樣化,，城管執(zhí)法人員的編制存在很大差異：有的地方政府城管執(zhí)法人員有事業(yè)編制，而有的地方城管執(zhí)法人員無編制或者編制不夠,，無法管理日益增長的城市人群,。在這種情況下，許多城市的城管執(zhí)法局聘用了大量的協(xié)管員,、臨時工參與城市管理與執(zhí)法,。由于這些協(xié)管員、臨時工缺少專業(yè)的城市管理專業(yè)知識和法律知識,，因此,，在城管執(zhí)法過程中，經(jīng)常出現(xiàn)不文明執(zhí)法和野蠻管理的問題,，導(dǎo)致城管執(zhí)法人員與小商販矛盾沖突不斷,，并且有上升趨勢。如何提升城市管理執(zhí)法人員的執(zhí)法和服務(wù)水平,，十八屆四中全會《決定》中也做出了頂層設(shè)計,。要求把好城管執(zhí)法人員的入口關(guān)，實行“持證上崗”的規(guī)定,。

將提高執(zhí)法水平和服務(wù)水平并列起來,，放到同種重要的地位,，表明城管執(zhí)法不僅僅是政府行使權(quán)力，更多的是要為市民群眾服務(wù),，通過服務(wù)促進執(zhí)法水平的提升,。過去，有的地方政府一味強調(diào)行政執(zhí)法中的行政處罰,，重處罰輕管理導(dǎo)致了“以罰代管”的消極結(jié)果,，相應(yīng)出現(xiàn)了暴力執(zhí)法以及暴力抗法等社會問題。針對這種情況,，十八屆四中全會決定強調(diào)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,，將管理、執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合,，建立“服務(wù)型,、法治型政府”。

城市管理中,，綜合執(zhí)法機制和方式的改革

創(chuàng)新城市管理與綜合執(zhí)法指揮調(diào)度機制。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的提高,，城市建設(shè)的任務(wù)逐漸減少,，相應(yīng)的城市管理的要求越來越高。各地應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新城市管理與綜合執(zhí)法指揮調(diào)度模式,，在充分整合數(shù)字化城市管理網(wǎng)絡(luò),、數(shù)字化國土信息網(wǎng)絡(luò)、社會治安監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)的基礎(chǔ)上,，搭建城市綜合管理指揮調(diào)度平臺,，強化日常檢查、任務(wù)派遣,、監(jiān)督考核,，并逐步將數(shù)字化城管服務(wù)向街道、社區(qū)延伸,，實現(xiàn)不同信息服務(wù)系統(tǒng)間的互聯(lián),、互動。

創(chuàng)新城市管理法律制度保障機制,。十八屆四中全會提出全面推進依法治國,，建設(shè)社會主義法治國家，要求形成完備的法律規(guī)范體系,。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和各地應(yīng)積極推動城市綜合管理立法工作,，構(gòu)建起國家法律法規(guī)為“樹干”、地方性法規(guī)為“樹枝”,、且規(guī)章,、規(guī)范性文件為“樹葉”的城市管理法律體系,。構(gòu)建科學(xué)性強、操作性高,、透明度高的城市管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系,，使城市管理的各個方面、各個環(huán)節(jié)都有章可循,、有法可依,，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究,。同時,，還應(yīng)從機構(gòu)設(shè)置、人員配備,、財政投入,、執(zhí)法保障、部門協(xié)調(diào)等多個層面進行制度設(shè)計創(chuàng)新,，建立健全科學(xué),、高效的城市管理制度保障體系。

創(chuàng)新部門聯(lián)動管理機制,。城市管理是一項系統(tǒng)工程,，離不開各級黨委政府和相關(guān)部門、單位的支持配合,。各地應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新城市管理綜合考核機制,，將城市管理指標(biāo)達標(biāo)情況納入國家對省、省對設(shè)區(qū)的市,、設(shè)區(qū)的市對縣的科學(xué)發(fā)展考核體系,，設(shè)立專門的、詳細的城市管理分類考核指標(biāo),，賦予相應(yīng)的分值比例,，設(shè)立城市管理考核獎補專項資金，充分調(diào)動各級黨委政府抓城市管理工作的積極性和主動性,。創(chuàng)新部門聯(lián)動管理機制,，建立健全城市相關(guān)部門聯(lián)席會議機制、信息通報共享機制,、技術(shù)支持機制和聯(lián)合執(zhí)法機制,，形成齊抓共管的整體合力。創(chuàng)新城市管理部門與紀(jì)檢,、宣傳（文明）等部門間的聯(lián)合督導(dǎo)機制,，綜合運用效能督察、文明創(chuàng)建、媒體曝光等多種手段,，促進城市管理效能提升,。

 揚州大學(xué)城市管理研究中心主任、教授  王毅