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北京大學經濟學院課題組 2015年9月13日 第一部分 報告主旨 長期以來，我國鹽業(yè)（包括采鹽,、制鹽,、鹽的批發(fā)、銷售和經營）實行著既受國家管理,、又有市場調節(jié)的雙軌制運行模式,。其中一個鮮明的特點是，食鹽的生產和流通主要由各級政府控制——即食鹽定點生產和專營制度（三級批發(fā)銷售）,。工業(yè)原料氯化鈉由于產品差異性已經不再顯著,，其市場完全自由放開。特別是2010年以來,，隨著我國經濟的快速發(fā)展和制鹽生產能力的擴大,，在工業(yè)原料鹽市場開放以后，加快食鹽市場開放的呼聲和壓力日益加大,，現(xiàn)在已成為社會關注的又一熱點問題,。 由于食鹽是基本生活資料，含有人體必不可少的礦物質和微量元素,，盡管價值較低但與國民健康密切相關,。因此食鹽不能等同于一般商品來對待。我們傾向于將食鹽的屬性定義為人民生活必需品,，特別是在社會主義制度下,，食鹽還應當是具有一定公益性的特殊商品?；谑雏}的上述屬性,，鹽業(yè)體制改革不宜簡單照搬其他商品市場的改革模式和經驗,。在市場經濟日益深化的條件下，未來食鹽管理體制改革的目標,，應該是在保證人民生活健康和食鹽安全的前提下,，既要使生產經營企業(yè)適合新的經濟環(huán)境，又要能夠促進合理的資源開發(fā)利用和環(huán)境保護,，最終實現(xiàn)我國鹽業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,。接下來，如何實現(xiàn)這一目標,，怎樣推進鹽業(yè)體制改革不斷深入,，是擺在國家和行業(yè)管理者面前的重要課題。 本報告是北京大學經濟學院專家課題組,，從2015年8月11日至9月4日,，經過對陜西省、貴州省,、江蘇省,、西藏自治區(qū)食鹽生產銷售企業(yè)和鹽務管理部門的實地考察，試圖為厘清當前我國食鹽產,、供,、銷領域存在的主要問題和矛盾和評估鹽業(yè)體制改革的影響提供依據,。調研的主要目的,，是為了下一階段政府有關部門制定我國食鹽生產、流通政策和管理制度提供政策參考,。 第二部分 當前食鹽管理體制存在的主要問題 改革開放以來,，我國鹽業(yè)體制的改革主要內容，是以傳統(tǒng)商業(yè)模式的改善和強化為主,。然而隨著我國市場經濟的不斷深化,，一些與現(xiàn)代商業(yè)模式和市場理念不相符合的問題也暴露了出來。當前,，我國鹽業(yè)體制的問題突出表現(xiàn)在以下方面： 一,、鹽業(yè)產能未能充分發(fā)揮，已經出現(xiàn)過剩趨勢,，制鹽企業(yè)經濟效益普遍欠佳,。2014年我國原鹽產能為10970萬噸，2003年產能為4390.58萬噸,，增長了2.49倍,。特別是由于近年來井礦鹽的制鹽能力增長較快，加劇了產能過剩的問題,。據了解,，2014-2015年的在建和即將投產的井礦鹽項目的潛在生產能力就達到500-600萬噸,。由于目前兩堿工業(yè)低迷，工業(yè)鹽價格跌破成本,，給企業(yè)效益帶來極大影響,。加之我國食鹽年消費量不超過1000萬噸的情況下，市場價格被壓制在盈虧平衡點上下,，加大了制鹽企業(yè)的市場壓力和經營風險,。全國范圍內鹽業(yè)生產企業(yè)在崗工人工資（2013年湖鹽職工人均4.32萬元；井礦鹽職工3.69萬元,；海鹽3.44萬元）普遍低于其他行業(yè)的平均水平,。 二、批發(fā)經營是食鹽流通的主要模式,，食鹽市場競爭不充分和區(qū)域分割問題比較突出,。一直以來，我國食鹽經營是以省,、市,、縣公司三級批發(fā)，經銷商轉代批發(fā)銷售流通的模式,。在全國31個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū),，除香港,、澳門、臺灣）中,，約有2∕3以上省級公司采用統(tǒng)一采供結算,，市（縣）公司批發(fā)銷售，農村地區(qū)以個體零售商店為主渠道轉批代銷,。這種商業(yè)模式的優(yōu)點,，是有利于保障食鹽安全供應，在消除碘缺乏病和防止劣質,、假冒食鹽進入市場等方面發(fā)揮了積極作用,；但最大問題是不利于食鹽統(tǒng)一市場的形成、阻礙了生產企業(yè)跨區(qū)域自由競爭,，也容易滋生價格壟斷和鹽政執(zhí)法過程中政企不分的問題,。 三、未來消費模式的轉變,，會使食鹽市場化經營壓力加大,，鹽業(yè)企業(yè)內部深化改革的問題亟待推進。從歷史經驗來看,，盡管食鹽具有特殊的社會屬性,，但是經由市場交易進入消費終端在大多數情況下是最有效率的配置方式,。在社會主義市場經濟條件下，食鹽將會隨著食品工業(yè)和調味消費品商流體系的演化最終進入消費終端,。目前,，食鹽經營模式已經呈現(xiàn)出同其它快消品一樣與現(xiàn)代消費品經營模式相融合的趨勢。從銷售環(huán)節(jié)看,，大型超市和便民超市以及零售連鎖店,、零售商店是我國城鄉(xiāng)的重要銷售窗口，特別是迅猛發(fā)展的電商營銷網絡將對食鹽銷售的傳統(tǒng)模式帶來巨大影響,；從批發(fā)流通行業(yè)看,，全國性、地區(qū)性連鎖超市會向食鹽定點企業(yè)直接招標采購,，或是利用自身品牌優(yōu)勢定制生產,；在市場上，有實力的調味品批發(fā)經營商也會加入到食鹽供應商的競爭中來,。同時,，由于進口食鹽數量的快速增加（2013年我國僅從澳大利亞和印度分別進口368萬噸和250萬噸，相當我國5-6家大型制鹽企業(yè)的年產量之和）,，目前我國自貿區(qū)已經在負面清單中取消了“食鹽批發(fā)銷售”項目，來自國際市場的沖擊將會很快顯現(xiàn)出來,。今后,，我國鹽業(yè)生產銷售主體要在國內外市場的雙重壓力下謀求生存和發(fā)展,。為此,，制鹽企業(yè)和鹽業(yè)公司必須要在打破官本位思想,，提高競爭意識,，深化內部改革，構建具有核心競爭力的商業(yè)模式和食鹽安全保障體系上不斷突破,，尋求體制機制的創(chuàng)新發(fā)展,。 第三部分 食鹽體制改革過程中需要注意的問題 一、簡單放開食鹽市場,，有極大可能會導致合格碘鹽保障水平降低和部分地區(qū)居民健康（碘缺乏危害）問題的反彈,。從1996年國家食鹽專營制度實施以來，通過食鹽加碘和流通領域嚴格監(jiān)管的方式,，即制鹽企業(yè)依規(guī)生產合格碘鹽,，流通企業(yè)確保定向銷售、各地鹽業(yè)管理部門負責市場監(jiān)督,，我國找到了一條便捷,、有效地解決居民碘缺乏?。ㄋ追Q大脖子病）和碘缺乏危害的科學途徑,。目前,，全國合格碘鹽普及率達到98%以上，在全國范圍內基本消除了碘缺乏危害帶來的兒童（嬰幼兒智力損害等）發(fā)育不良問題,，確保了人民群眾的生活健康,。尤其在邊疆少數民族地區(qū)，實行食鹽專賣之后,，合格碘鹽普及率較之前有了翻天覆地的變化,，例如西藏農牧區(qū)百姓原來以食用土鹽為主，目前農牧區(qū)碘鹽普及率已經達到95%以上,。如果簡單地放開食鹽市場（例如,，簡單地取消專營制度），在合格碘鹽的生產,、流通,、監(jiān)督等相應措施沒有跟上的情況下，極有可能導致合格碘鹽供給水平的降低,。特別是在一些老少邊窮地區(qū),，由于市場監(jiān)管的不到位和不合格食鹽的流入，很有可能會帶來居民碘缺乏病擴大的問題,。 二,、食鹽市場放開后，可能會因各種土鹽和工業(yè)原料鹽流入市場,，帶來新的社會恐慌和食鹽安全問題,。歷史上我國許多地區(qū)的居民有吃土鹽（海洋或湖泊中不純凈的鹽礦結晶體）的習慣。在西藏,、新疆,、內蒙、陜西等一些地方,，至今仍保留著用農副產品換土鹽的“以物易物”的習慣,。只是由于近年來各級鹽業(yè)管理部門主導的低價碘鹽配送制度的普及，抑制了土鹽交易和消費,。此外,，由于近年鹽業(yè)產能過剩嚴重，工業(yè)原料用鹽價格滑落到低位（2015年8月，陜西市場加碘食鹽出廠價每噸450元,、工業(yè)原料用鹽每噸230元）,，而工業(yè)氯化鈉廢棄原料的成本幾乎是零,。如果食鹽市場放開后,，在比較利益的驅動下,，各種不合格土鹽和工業(yè)廢棄原料（其中含有銅、鎳,、鉻等重金屬）很有可能會流入市場,，不僅會影響廣大居民的健康和安全問題，嚴重的甚至會帶來新的社會恐慌,。 三,、食鹽市場監(jiān)管的弱化，將有可能加快外資進入我國食鹽行業(yè),，導致我國鹽業(yè)市場和資源主導權的喪失,。目前，世界主要鹽資源被幾家西方跨國公司所控制：德國K+S公司控制了北美,、南美和歐洲鹽業(yè),，印度塔塔集團和日本三友公司控制了印度鹽業(yè)，力拓,、日本三菱,、三井等公司控制了澳洲及墨西哥鹽業(yè)。由于價格和品牌的優(yōu)勢（印度食用鹽在我國到岸價格僅為120元∕噸,，幾乎是國內平均價格的1/4），跨國鹽業(yè)公司早已關注我國鹽業(yè)體制改革,，對進入我國鹽業(yè)市場開展生產經營保持著濃厚興趣。經測算,，目前我國全國食鹽生產企業(yè)的全部固定資本不足20億美元,。由于鹽業(yè)企業(yè)實力分散，經營模式比較落后,，如果放松對食鹽市場監(jiān)管,，很有可能在將來不久的時間內，我國的優(yōu)良鹽業(yè)資源就會全部落入外資之手，使未來我國食鹽安全和人民健康面臨巨大隱患,。此外,，即便沒有外資的進入，從經濟學的角度看,，完全的市場化也同樣可能會導致少數企業(yè)壟斷市場和資源,，造成危害社會福利的問題。 第四部分 對策和建議 一,、提高食鹽產品標準,，從根本上杜絕各種土鹽和工業(yè)原料鹽流入市場的可能性。目前,，我國鹽產品主要分為兩類：一類是食用鹽,，另一類是工業(yè)用鹽。但令人費解的是,，食用鹽標準（GB5461-2000,，其中規(guī)定氯化鈉含量為精制鹽優(yōu)級≥99.1%，日曬鹽1級≥93.2%）與工業(yè)用鹽的標準（GB／T5462-2003,，其中規(guī)定氯化鈉含量精制鹽≥99.10%,，日曬鹽≥94.5%）并沒有明顯差別。這也是市場放開后,，工業(yè)原料鹽可能流入食鹽市場,、導致流通混亂和社會恐慌的主要原因。根據發(fā)達國家的經驗,，食用鹽主要是精制鹽或再生鹽（即通過溶解再結晶方式萃取的鹽產品）,。為此，提高食用鹽品質標準,，建立我國更高規(guī)格的食鹽產品標準,，不僅有利于防止工業(yè)原料鹽廢渣的流入，還有利于將那些不具備萃取技術和投入能力不足的中小鹽廠屏蔽在行業(yè)之外,，有利于產能優(yōu)化,、行業(yè)結構調整和保障市場健康運行。 二,、調整食鹽生產結算價格,，確保定點企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展和創(chuàng)新能力的不斷提升。截至2014年底,，我國共有食鹽定點生產企業(yè)99家,，年銷售食鹽980萬噸左右。2013年,，國家發(fā)改委取消“制鹽項目核準制”并改為備案制,，工信部將“定點生產許可”權分別下放到各省級政府,，但是許可證的印制和頒發(fā)仍由工信部統(tǒng)一管理，未來定點生產企業(yè)大幅度增加的可能性不大,。由于近年來食鹽產大于銷的矛盾突出,，出廠價格長期徘徊于450元／噸上下，基本接近制鹽成本,。加上制鹽企業(yè)無法直接進入市場,，經營活動長期處于被動局面，影響了企業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展和技術創(chuàng)新,。此外,，即使少數實現(xiàn)了全省一體化經營（即一級批發(fā)、直達零售,、統(tǒng)一核算,、統(tǒng)一管理）的地區(qū)的生產企業(yè)也面臨進一步提高綜合競爭優(yōu)勢的巨大壓力。為此,，應該建立由行業(yè)自律組織主導下的產銷企業(yè)食鹽協(xié)商定價制度,，合理分享食鹽利潤。 三,、優(yōu)化定點生產企業(yè)布局,，探索建立“定點企業(yè)+跨區(qū)批發(fā)”的市場流通新模式。根據2014年1月工業(yè)和信息化部下發(fā)的《關于做好下放食鹽定點生產企業(yè)審批工作的通知》（2014第14號文）的要求,，“對目前已有食鹽定點生產企業(yè)的?。▍^(qū)、市）,，應保持現(xiàn)有企業(yè)總數不增,；對于目前沒有食鹽定點生產企業(yè)的省（區(qū),、市）,，在有鹽資源且確有市場需求的情況下，每個?。▍^(qū),、市）可以新審批1戶食鹽定點生產企業(yè)?！庇纱丝梢?，未來食鹽生產企業(yè)按照就近流通的原則形成合理的區(qū)域布局是一個基本方向。照此原則,，目前已有的99家定點企業(yè),，今后將有一半左右面臨淘汰和洗牌。此外,，對于一些沒有食鹽生產企業(yè)的地區(qū)和省份（例如貴州和西藏等）,，允許這些地區(qū)通過市場選擇,，形成“一個定點企業(yè)服務若干地區(qū)”或“多個定點企業(yè)服務一個地區(qū)”的市場流通新格局,，即按市場原則開放商品和要素自由流動,，允許食鹽企業(yè)之間進行跨區(qū)域合作和競爭將是必然趨勢。 四,、堅持市場化改革導向,，適當提高食鹽產業(yè)集中度，逐步形成有限競爭的市場格局,。 市場化是未來中國經濟體制改革深化的基本方向,，鹽行業(yè)長期擔負著穩(wěn)定物價、惠及民生的政策性任務,，在改革攻堅階段應當為國家做出新的貢獻,。然而考慮到食鹽作為生活必需品和直接關系人民身體健康素質的特殊屬性，食鹽行業(yè)的市場化應當更加謹慎,，步子不宜邁得過大,。為保障人民基本食鹽消費的穩(wěn)定和安全，現(xiàn)階段要堅持“逐漸推進,，有限競爭,，內部放開”的原則。國家應當嚴格制定食鹽定點生產企業(yè)準入條件,，提高市場準入門檻,。在未來相當一段時期內，現(xiàn)有食鹽定點生產企業(yè)只減不增,，減少數量,，提高質量，支持兼并重組,，做強做優(yōu),，在提高產業(yè)集中度的同時注意防止造成壟斷，形成如美國,、歐洲等發(fā)達經濟體由幾家或十幾家大型食鹽產銷一體化企業(yè)的有限市場競爭格局,，培育一批具有國際競爭力的綜合性鹽業(yè)生產銷售企業(yè)。 五,、在滿足廣大群眾對加碘食鹽基本需求的基礎上,，兼顧高端市場，推動鹽業(yè)市場的細分和鹽行業(yè)的轉型升級,。為了應對未來市場競爭的沖擊和挑戰(zhàn),，各地鹽業(yè)公司必須不斷創(chuàng)新食鹽經營的新商業(yè)模式。食鹽定點企業(yè)的市場滲透,、大型連鎖超市定制生產規(guī)模的擴大,、電子商務銷售網絡的日益普及,，都將使傳統(tǒng)鹽業(yè)公司的批發(fā)銷售模式和市場份額受到擠壓。為了在激烈的市場競爭中獲得發(fā)展,，各級鹽業(yè)企業(yè)應在做好本業(yè)的情況下,，盡快學會利用自身的優(yōu)勢（例如：成熟的食鹽經營渠道、完備的倉儲物流設施,、健全的客戶關系,、雄厚的資金實力等），在兼顧高端需求的同時,，開拓和創(chuàng)新屬于自己的細分品牌市場,，努力實現(xiàn)企業(yè)經營績效和產品品牌價值的同步優(yōu)化提升。根據發(fā)達國家經驗,，食鹽經營一般都是大型食品,、化工跨國集團綜合性業(yè)務中的子業(yè)務，沒有單一鹽業(yè)公司,。國家應當鼓勵,、支持鹽業(yè)公司業(yè)務轉型升級，發(fā)展多元化經營,。 六,、對少數民族地區(qū)和老少邊窮地區(qū)，應繼續(xù)做好食鹽加碘財政補貼和配送服務工作,。受自然條件和經濟發(fā)展水平的制約,，我國區(qū)域經濟的發(fā)展極不平衡，未來即使食鹽市場趨于開放,，在一些經濟不發(fā)達的地區(qū)（例如,，新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū),、青海省,、甘肅省、寧夏回族自治區(qū),、內蒙古自治區(qū),、貴州省等），由于地廣人稀,、交通不便,、社會經濟相對落后，國有鹽業(yè)公司在這些地區(qū)所發(fā)揮的作用仍然不可替代,。據調查,，貴州省由于交通運輸條件的限制，全省平均噸鹽運費在406.7元,，不少地區(qū)達到600元以上,，運費在銷售成本中占了絕對比重,，2013年貴州省鹽業(yè)集團的運輸補貼額達到4327萬元。同樣,，西藏鹽業(yè)總公司為了保證農牧民碘鹽供應價格維持在0.5元∕公斤水平的目標,，每年政府用于對農牧區(qū)碘鹽的專項補貼達到3000萬元以上，不少地方的運輸配送成本甚至已經超過了食鹽本身的成本,。如果食鹽市場完全放開,，追求利益最大化的企業(yè)是不可能將合格碘鹽配送到這些交通不便,、經濟落后的地區(qū)的,。因此，做好食鹽加碘財政補貼和配送服務是一項長期工作,，各級部門必須給予特別重視和關心,。 七、打破地區(qū)市場分割,，弱化鹽政管理對食鹽流通業(yè)務的依賴,，加快建立獨立的食鹽市場監(jiān)管體制。在傳統(tǒng)的鹽業(yè)管理體制下,，鹽政管理主要是依托各級鹽業(yè)公司對執(zhí)法部門的配合和協(xié)調來實現(xiàn),。例如，針對不法商販將無碘鹽,、劣質鹽,、工業(yè)鹽特別是工業(yè)廢渣鹽充當食鹽銷售到市場的行為，各級鹽業(yè)公司在積極爭取公安,、質檢,、衛(wèi)生、工商等部門依據有關法律法規(guī)對涉鹽違法行為進行打擊的過程中發(fā)揮了重要作用,，但各級執(zhí)法部門的執(zhí)法費用一般由鹽業(yè)公司負擔（例如,，2014年，某邊遠省份共發(fā)生涉鹽案件3000多起,，為保障合格碘鹽覆蓋率當年鹽業(yè)集團共投入鹽政費用8500萬元）,。這不僅加大了流通企業(yè)的負擔，也模糊了執(zhí)法過程的主體性,，容易使人將執(zhí)法與地方保護聯(lián)系在一起,，產生“狹隘執(zhí)法”的判斷，同時有悖法治經濟的基本精神和原則,。為此,，加快建立一支以財政資金為支撐的鹽政執(zhí)法隊伍和市場監(jiān)管機制迫在眉睫。 八,、強化鹽政執(zhí)法監(jiān)督和行業(yè)管理,，建立與藥品同等級別的市場監(jiān)督管理制度,。通過以上分析可以看出，鹽業(yè)管理體制改革的一個核心問題,，就是要通過改變傳統(tǒng)管理體制和建立統(tǒng)一市場等方式,，解決我國食鹽生產、流通,、消費的安全保障問題,。食鹽作為人民群眾的基本消費品，由于各地區(qū)的儲量,、品位和資源稟賦不均勻,，加上噸位大、價值低,、產銷銜接客觀上有一定的難度,。同時，由于生產企業(yè)集約化程度不高等原因,，很容易導致食鹽流通過程中各種風險和不確定性加大,。隨著市場經濟的發(fā)展，近年來人民群眾關心程度較高的食品和藥品均已建立起具有較高風險防范能力的監(jiān)督管理制度,，并發(fā)揮了積極作用,。為了確保食鹽供求穩(wěn)定和質量安全，必須把鹽政執(zhí)法提高到與食品和藥品同等重要的程度,。為此,，建議將鹽政執(zhí)法逐步納入食品和藥品監(jiān)督執(zhí)法的范疇。在下一步的工作中,，應以國家鹽政執(zhí)法為準繩,，以行業(yè)自律調節(jié)為輔助，以企業(yè)改革深化為依托,，努力探索一條具有我國社會主義特色的鹽政監(jiān)督執(zhí)法管理制度,。 九、推動行業(yè)協(xié)會建設,，加強行業(yè)協(xié)調自律職能,，發(fā)揮溝通企業(yè)與政府的橋梁作用。鹽業(yè)體制改革應當是包括生產流通,、行業(yè)自律,、政府監(jiān)管等環(huán)節(jié)在內的多層次、立體式改革,。越是在市場化程度高的國家和地區(qū),，行業(yè)協(xié)會的角色愈加重要。例如美國早在1914年就成立了鹽生產者協(xié)會，代表國內鹽行業(yè)與政府保持經常性聯(lián)系,，為美國鹽業(yè)健康發(fā)展提供了十分有益的支持,。中國三十多年來的改革經驗也告訴我們，在市場化迅速推進的過程中,，容易出現(xiàn)市場失靈而同時政府失位和缺位的問題,，這就要求行業(yè)協(xié)會作為第三方組織及時進行補位。中國鹽業(yè)協(xié)會應當積極順應市場化趨勢,，強化自身地位,，一方面努力推進行業(yè)內部的協(xié)調和自律，另一方面建立起企業(yè)與政府順暢溝通的渠道,，在適當范圍內由國家授權承擔必要的監(jiān)督管理職能,，完善鹽業(yè)市場運行機制。 十,、建立食鹽儲備制度和食鹽平準基金,，在食鹽市場發(fā)生波動時調節(jié)余缺、穩(wěn)定市場,。多年來，在國家和各地鹽業(yè)企業(yè)的共同努力下,，我國食鹽市場供求穩(wěn)定,、消除碘缺乏病危害工作取得了明顯成效，廣大群眾對現(xiàn)行食鹽市場管理制度和效果總體上是滿意的,。與此同時,，食鹽市場的穩(wěn)定也為我國社會經濟發(fā)展和長治久安提供了有力支持。然而應該看到,，受物價上漲等因素的影響,，供應城鄉(xiāng)的食鹽材料、輔料和運輸成本也已普遍上漲（調查發(fā)現(xiàn),，部分地區(qū)鹽業(yè)企業(yè)長期處于保本微利狀態(tài),、個別地區(qū)已經出現(xiàn)價格倒掛的現(xiàn)象），加上鹽業(yè)企業(yè)自身由于人員素質和管理水平偏低,，競爭力不足,，面對激烈的市場沖擊，局部地區(qū)（省,、市）受社會經濟或自然原因的影響,，出現(xiàn)食鹽供應緊張或斷檔的問題是存在較大可能的。由于食鹽關系到民生安定和社會穩(wěn)定,，為了應對食鹽市場波動,，需要加快建立國家儲備鹽制度和食鹽平準基金。借鑒糧食行業(yè)經驗,，食鹽儲備可分為中央儲備和地方儲備兩級,，分別由中央財政和地方財政負擔,。食鹽平準基金能夠有效平抑鹽價，穩(wěn)定市場,，建議將鹽資源稅收入全部用于平準基金建設,。 |
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