中國(guó)縣分等的歷史研究
--《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1996年02期第73-76頁(yè)

收集： 2015-01-18 
秦代中國(guó)開(kāi)始實(shí)行郡縣制
 

    縣制是我國(guó)行政區(qū)劃體系中最穩(wěn)固的一級(jí)建制，至今已有二千余年歷史,。自古以來(lái),，縣制幾無(wú)變化,，無(wú)論其上級(jí)行政單位如何更改，無(wú)論地方行政區(qū)劃層級(jí)如何增減,，縣制始終是最基層的行政單位,。在縣制之組成中，縣分等制占有重要的地位,。翻閱史書(shū),，我們不難發(fā)現(xiàn)，自從縣成為秦朝行政區(qū)劃基層單位之后,，縣即有了等級(jí)之別,，而且這種差別歷代相襲，一直延續(xù)到清王朝滅亡之后的民國(guó)時(shí)代,。因此可以說(shuō),，縣域分等制貫穿了整個(gè)封建社會(huì)的歷史。然而,，令人遺憾的是,，縣分等作為我國(guó)古代地方行政制度建設(shè)的重要組成部分，多年以來(lái),，一直不為人們所重視,。鑒于這種情況，筆者從縣起源開(kāi)始探討縣分等的歷史狀況及其規(guī)律,，以圖展現(xiàn)縣分等的歷史概貌,。
 
一、縣之起源
 
    關(guān)于縣之起源,，史家眾說(shuō)紛紜,，一般認(rèn)為縣最早出現(xiàn)于春秋之時(shí)的楚國(guó)，《左傳·昭公十年》：“楚王奉孫吳以討于陳,，曰‘將定爾國(guó)’,，陳人聽(tīng)命而遂縣之?！睋?jù)考證,，陳縣就是我國(guó)歷史上最早的縣。楚國(guó)實(shí)行縣制之后,，實(shí)力大大增強(qiáng),，因而為其它侯國(guó)效仿，如：秦武公十年（前687年）“伐邽,、冀,、戎,，初縣之,，十一年初縣杜,、鄭滅小虢”（《史記·秦本紀(jì)》）。
    從起源動(dòng)力來(lái)看,，縣最初是兼并戰(zhàn)爭(zhēng)的產(chǎn)物,，《通典》云：“春秋時(shí)列國(guó)相滅多以其地為縣?！敝?，由于縣制在新兼并土地上獲得了廣泛成功，一些侯國(guó)將縣制推廣到內(nèi)陸,，改貴族采邑為縣,，如晉?？h于是出現(xiàn)了幾種新的形成方式,，它們分別是：分私家之田為縣，如：“魏獻(xiàn)子為政,，分祁氏之田以為七縣,，分羊舌氏之田以為三縣”（《左傳·昭公二十八年》）；集鄉(xiāng)聚邑為縣,，其時(shí)有齊以三鄉(xiāng)為縣,，秦“孝公并諸小鄉(xiāng)聚集為大縣，縣一令四十一縣”（《史記·秦本紀(jì)》）,。及至戰(zhàn)國(guó),，縣制已成為各國(guó)普遍之地方行政單位。前221年,，始皇一統(tǒng)天下,，罷諸侯，興郡縣,，分天下為三十六郡,，縣遂成為全國(guó)性的地方基層行政建制，歷久不衰,，以至于今,。
    縣制為什么能夠取代采邑制成為地方基層行政建制呢？其根本原因就在于縣制有利于實(shí)現(xiàn)中央集權(quán),，鞏固封建專(zhuān)制制度,，所謂“周衰而諸侯相侵，大國(guó)分置郡邑縣鄙以聚其人”講的就是這個(gè)道理,?？h制與分封制不同，分封制下,，各侯國(guó)具有較大獨(dú)立性,，侯國(guó)君主擁有屬于自己的臣民甚至軍隊(duì),，過(guò)大的獨(dú)立性必然導(dǎo)致地方割據(jù)，從而打破中央政權(quán)的完整性,。而縣制恰恰相反,，從人事上講，縣官由國(guó)君任命,，代表國(guó)君鎮(zhèn)守國(guó)土管理一方民眾,，而且縣官不是世襲之官，其升遷調(diào)免皆由國(guó)君決定,；從土地占有形式和財(cái)政體制來(lái)看,，采邑土地所有權(quán)屬于貴族，它們不向中央政府出賦,，而縣邑土地屬于國(guó)君,，國(guó)君可以在縣邑直接征收賦稅；從兵制來(lái)看,，以楚國(guó)為例,，分封制下，楚軍由王卒和私卒組成,，王卒是王室土地上的臣民,，私卒是卿大夫采邑上的族人，顯然這種兵制帶有濃厚的宗族色彩,。實(shí)行縣制后,，縣邑成為楚國(guó)征軍的基礎(chǔ)，建立了以縣邑為單位的直屬于楚王的正規(guī)軍,?？梢?jiàn)，縣制無(wú)論從人事上,、財(cái)政上還是從軍事上都加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制,，這對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)中的侯國(guó)無(wú)疑是十分重要的,，因?yàn)樗鼜捏w制上確保了國(guó)君可以最大限度地動(dòng)員全國(guó)的人力,、財(cái)力,、物力等資源投入戰(zhàn)爭(zhēng)之中。從而相對(duì)增強(qiáng)了戰(zhàn)爭(zhēng)中侯國(guó)的軍事、經(jīng)濟(jì)和政治力量,，因此縣制為各侯國(guó)普遍采用并推廣。
    從縣之起源,，我們可以看出，縣制本身就是集權(quán)統(tǒng)治的產(chǎn)物,，它之所以為各代沿用并發(fā)展也主要是出于集權(quán)統(tǒng)治的需要，那么，圍繞縣制所建立的一系列制度包括縣域分等制自然也是為了鞏固中央集權(quán)。事實(shí)上,，縣域分等制正是由于具有這一功能才為歷代所沿用,。
 
二,、縣分等的歷史概況
 
    縣分等始于秦，其時(shí)，秦依人口多少分縣為兩個(gè)等級(jí),，萬(wàn)戶(hù)以上為大縣,，萬(wàn)戶(hù)以下為小縣,。兩漢因襲秦制，東西漢又稍有不同,，西漢“縣萬(wàn)戶(hù)以上為令秩千石至六百石，減萬(wàn)戶(hù)為長(zhǎng),，秩五百至三百石”（《百官表》），東漢“每縣邑大者置令一人，千石，其次置長(zhǎng),，四百石，小者置長(zhǎng),，三百石,。侯國(guó)之相秩次如之”（《續(xù)百官表》），比較之下,，不難看出,，東漢縣令全為千石，沒(méi)有六百石的,，而西漢縣令有千石,、六百石之別，因此西漢縣實(shí)有四級(jí),，東漢僅三級(jí),。
    三國(guó)兩晉南北朝大體與漢制相同，分縣為上中下三等,，但也有個(gè)別朝代在三等之中又分為上中下三級(jí)的,，如北齊，自上上縣至下下縣共分九個(gè)等級(jí),。
    隋初仍沿用三等九級(jí)制,，后改為三級(jí)制，又將大興,、長(zhǎng)安,、河南、洛陽(yáng)四縣列為特等,。唐代首先依據(jù)政治地理位置將縣分為特殊縣和普通縣兩類(lèi),，特殊縣又依其距京都遠(yuǎn)近分為赤畿兩種，地處京都之縣為赤縣,，京都附近之縣為畿縣，赤畿之外則稱(chēng)普通縣，普通縣以“戶(hù)口多少資地美惡為差”（《通曲·職官十五》）分為望,、緊,、上,、中,、中下,、下各等,。
    宋循唐制,，設(shè)赤、畿、望,、緊、上、中、中下、下八等。遼代北為屬?lài)?guó)，南為州府，共有轄縣209個(gè)，等級(jí)不詳,。金以“大興、宛平為赤縣……凡縣二萬(wàn)五千戶(hù)以上為次赤為劇,，二萬(wàn)戶(hù)以上為次劇,，在京倚郭者曰京縣,，自京縣而下以萬(wàn)戶(hù)以上為上,，三千戶(hù)以上為中,，不滿(mǎn)三千戶(hù)為下中。”元滅宋后,，一反前制,，元世祖至元三年（1226）以戶(hù)口為標(biāo)準(zhǔn)分縣為上中下三等,。
    明朱元璋建國(guó)后,，“吳元年定（縣）為三等，賦十萬(wàn)石以下為上縣,，從六品,，六萬(wàn)石以下為中縣正七品，三萬(wàn)石以下為下縣從七品”（《罪惟·卷二十七·職官制》）,，中葉,，改分為繁簡(jiǎn)二等，以田糧三萬(wàn)石為界,。
    清縣是否分等,，至今未有定論。許崇（著《中國(guó)政制概要》）等認(rèn)為清代縣以糧賦為標(biāo)準(zhǔn)分為一二三等,，楊鴻年,、歐陽(yáng)鑫在其《中國(guó)政制史》一書(shū)中則指出“（清）諸縣繁要者則升為州，州之閑簡(jiǎn)者又降為縣,，既可升州降縣以調(diào)劑繁簡(jiǎn),，當(dāng)不必再有等級(jí)之分?！惫P者曾查閱《清代通史》,，其上記載：“光緒二十三年編制官制,，疏云：‘……今擬仿漢唐分?jǐn)?shù)級(jí)之制,，分地方為三級(jí)，甲等曰府,，乙等曰州,，丙等曰縣，每府州縣各設(shè)六品至九品官分掌財(cái)賦,、巡警……,?！保ā肚宕ㄊ贰罚ㄋ模┚硐拢耸杓仍啤皵M仿”,，那么清代分等之說(shuō)似乎缺乏依據(jù),，當(dāng)以楊氏所論更為合乎史實(shí)。事實(shí)上,，清代“州”“縣”之升降實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于明朝縣分繁簡(jiǎn)二等,，只不過(guò)名稱(chēng)不同而已。
    民國(guó)初年,，縣制十分混亂,，據(jù)當(dāng)時(shí)內(nèi)政部民政司于民國(guó)八年三月打印的《全國(guó)州道縣等級(jí)員名表》介紹，京兆地方縣分為特別一等（在興,、宛平）及普通三等,，直棣、山東等省之縣分為一二三等,，而同時(shí)有的?。ㄈ绾幽希┑目h卻沒(méi)有分等。針對(duì)這種混亂狀況,，1926年國(guó)民政府全面改革縣政制度,，以事務(wù)繁簡(jiǎn)、財(cái)賦多寡將縣分為一二三等,，并一律廢除縣官舊稱(chēng),，統(tǒng)一實(shí)行縣長(zhǎng)制。1939年,，國(guó)民政府頒布《縣各級(jí)組織綱要》規(guī)定縣按照其面積,、人口、經(jīng)濟(jì),、文化,、交通等狀況分為三至六等，由各省政府劃分,。

    中華人民共和國(guó)建立后取消了縣分等制度,。
 
三、縣分等標(biāo)準(zhǔn)的變遷與規(guī)律
 
    前面已經(jīng)談到,，歷代分等所選擇標(biāo)準(zhǔn)不同,，綜合看來(lái)，其差異主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：
    1.指標(biāo)質(zhì)的差異
    指標(biāo)質(zhì)的差異指指標(biāo)的含義或性質(zhì)方面的不同,。各代分等所選指標(biāo)的歷史發(fā)展過(guò)程,，以時(shí)間先后為序，可分為四個(gè)階段：
    秦漢兩晉南北朝：戶(hù)口指標(biāo)階段。如兩漢以萬(wàn)戶(hù)為界分大小縣,，后周“戶(hù)七千以上縣令五命,，戶(hù)四千以上縣令正四命……戶(hù)不滿(mǎn)五百以下縣令二命”（《周書(shū)》）。
    隋唐宋金：雙層次指標(biāo)階段,。雙層次指標(biāo)是指分等所采用的指標(biāo)地位不同,，作用范圍上有層次高低之別，低層次指標(biāo)是在高層次指標(biāo)所劃分的基礎(chǔ)上對(duì)縣進(jìn)一步細(xì)分,，例如：唐朝分等,，政治地理位置是高層次指標(biāo)，戶(hù)口是低層次指標(biāo),。
    明清：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)階段（以糧賦多少分等）,。
    民國(guó)：綜合指標(biāo)階段，先以財(cái)賦,、事務(wù)多少后以人口,、面積、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)指標(biāo)的綜合狀況確定縣域等級(jí),。
    2.指標(biāo)量的差異
    指標(biāo)量的差異是指同一指標(biāo)不同時(shí)期的具體標(biāo)度的差異,。它反映了不同歷史階段區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人口數(shù)量密度等方面的差別。例如,，唐宋普通縣均以戶(hù)口多少分等,，但唐代上等縣需在六千戶(hù)以上，宋代上等縣僅二千戶(hù)（其它各等情況亦同）,。這是不同朝代之間指標(biāo)量的差異,，就是同一朝代，標(biāo)準(zhǔn)亦不相同,，仍以唐朝為例,，武德年間定上縣、中縣,、中下縣分別為五千戶(hù)以上,、二千戶(hù)以上和一千戶(hù)以上，到了開(kāi)元十八年則分別升至六千戶(hù)以上,、三千戶(hù)以上和不滿(mǎn)三千戶(hù)（參見(jiàn)楊樹(shù)藩（臺(tái)）《唐代政制史》）各朝代分等指標(biāo)固然差異較大,，但其中仍有一些共性可尋，其分等標(biāo)準(zhǔn)選擇上有兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：
    1.因地制宜確定分等標(biāo)準(zhǔn),。
    分等指標(biāo)量的差異體現(xiàn)了因時(shí)制宜思想,，地區(qū)差異則反映了因地制宜原則。如：唐開(kāi)元十八年將普通縣區(qū)分為內(nèi)陸縣和邊遠(yuǎn)地域縣,，規(guī)定內(nèi)陸上縣六千戶(hù)上,、中縣三千戶(hù)上,、中下縣不滿(mǎn)三千戶(hù),，而邊遠(yuǎn)地域縣則分別降至五千戶(hù)上,、二千戶(hù)上和一千戶(hù)上，同為上等縣,，兩地分等標(biāo)準(zhǔn)可差一千戶(hù)以上,，其余各等亦如是。再以元朝為例,，元至元三年合并江北州縣定六千戶(hù)以上為上縣,，二千戶(hù)以上為中縣，不及二千戶(hù)者為下縣,。至元二十年又定江淮以南三萬(wàn)戶(hù)以上為上縣,，一萬(wàn)戶(hù)以上為中縣，一萬(wàn)戶(hù)以下為下縣,，同為上縣江南江北人口相差幾達(dá)五倍,。由此可見(jiàn)，唐朝元代分等注意到了各地區(qū)社會(huì)發(fā)展水平的差異,，這種因地制宜制定分等標(biāo)準(zhǔn)的做法有利于實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)不同地區(qū)的分類(lèi)管理,。
    2.指標(biāo)選擇目的性明確——發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、鞏固封建專(zhuān)制制度,。
    封建社會(huì)前期,，社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單,，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ),，手工業(yè)和商業(yè)只是停留在維持封閉式農(nóng)業(yè)正常運(yùn)行的水平之上，因此小農(nóng)所負(fù)擔(dān)的賦稅構(gòu)成了國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源,，農(nóng)業(yè)的豐歉也就常常直接關(guān)系到一個(gè)王朝的興衰乃至存亡,，這使得各代統(tǒng)治者無(wú)一例外地重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，唐天寶九年有詔云：“農(nóng)為政本,，食乃人（民）天……”,，可以說(shuō)發(fā)展農(nóng)業(yè)始終是各級(jí)地方官員的頭等任務(wù)。那么決定封建社會(huì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素是什么呢,？我們知道,，在傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)社會(huì)中，生產(chǎn)工具比較落后,，鐵制農(nóng)具,、牛耕人拉的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了封建社會(huì)生產(chǎn)力只能在較低水平之上徘徊，在生產(chǎn)技術(shù)沒(méi)有取得突破性進(jìn)展的情況下,，社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)模式只能是外延式擴(kuò)大再生產(chǎn),，它決定了封建社會(huì)農(nóng)業(yè)發(fā)展只能通過(guò)兩條途徑實(shí)現(xiàn)：一是增加勞動(dòng)力——人口的投入,，二是增加生產(chǎn)資料主要是土地的投入。從歷代人口與耕地變化情況來(lái)看（見(jiàn)下表）,，從西漢到明初人口多少與耕地面積之間大致呈正相關(guān)關(guān)系,。即隨著人口的增加耕地面積和人均耕地面積隨之增加，隨著人口的減少,，耕地面積和人均耕地面積也隨之減少,，這一事實(shí)充分說(shuō)明了土地資源開(kāi)發(fā)程度與人口多少之間存在著密切關(guān)系，可以說(shuō)只要有了人口就不愁找不到待開(kāi)墾的土地,，由此可見(jiàn)社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)的關(guān)鍵在于增加社會(huì)勞動(dòng)力的投入,，那么歷代統(tǒng)治者把人口多少作為衡量縣域等級(jí)的基本標(biāo)準(zhǔn)也就是極其自然的了，其目的就在于通過(guò)促進(jìn)人口增長(zhǎng)發(fā)展封建農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),。

表：歷代人口與耕地變遷情況時(shí)期　
朝代　  公元年份　　人數(shù)百萬(wàn)人　耕地百萬(wàn)畝　　人均耕地（畝）
西漢　　　 2　　　　59.0　　　　　 027　　　　13.00
東漢　　 105　　　　53.2　　　　 　535　　　　10.09
盛唐　　 755　　　　80.0　　　　 　1430　　 　17.00
宋初　　 976　　　　40.0　　　　　 255　　　 　6.37
北宋　　 1072　　　 100.0　　　　  660　　　 　6.60
明朝　　 1301　　 　59.00　　　  　367　　　 　6.13
明朝　　 1600　　 　120　　　　　　500　　　 　4.17
清朝　　 1662　　　 83.00　　　  　713　　　 　8.59
清朝　　 1774　　　 268.0　　　  　986　　　 　3.69
清朝　　 1850　　　 4100　　　　 　1210　　 　 2.95
 資料來(lái)源：中國(guó)社會(huì)調(diào)查所,，《中國(guó)國(guó)情報(bào)告》，遼寧人民出版社,，1990
    

    明朝之后,，我國(guó)人口增長(zhǎng)迅速，到1600年已突破了1億大關(guān),，達(dá)1.2億,，但由于土地資源開(kāi)發(fā)潛力不斷下降致使耕地增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人口增長(zhǎng)速度，人均占有耕地面積總體上已呈下降趨勢(shì),，因此農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)由單純的勞動(dòng)力投入模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣咄恋厣a(chǎn)率為主的內(nèi)涵式擴(kuò)大再生產(chǎn)模式,。再?gòu)纳鐣?huì)整體發(fā)展來(lái)看，自北宋以后,，隨著地主與自耕農(nóng)土地私有制的確立以及佃農(nóng)對(duì)地主依附性的減弱,，商品經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。到了明代,，資本主義生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)開(kāi)始萌芽,，商業(yè)、手工業(yè)的廣泛發(fā)展所帶來(lái)的較為廣泛的社會(huì)分工使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已不能單純地由人口多少來(lái)決定,。在此情況下,，為促使地方官員把工作重心由發(fā)展人口轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)這個(gè)直接目標(biāo)上來(lái)，明代統(tǒng)治者改變了歷代傳統(tǒng),，選擇社會(huì)生產(chǎn)最集中的表現(xiàn)形式——糧賦作為分等指標(biāo),。對(duì)此，史家有如下評(píng)述：“……蓋地廣者末必人稠,，人眾者末必財(cái)富,，若既庶且富，宜為首善地區(qū),，以是為等,，尤符合經(jīng)濟(jì)與政治并重之意義也”（《中國(guó)歷代政制考》（臺(tái)））,。
    通過(guò)上述分析，我們看出,，從元前的人口到明清的糧賦,，雖然歷代分等指標(biāo)各不相同，但無(wú)論其形式怎樣變化其實(shí)質(zhì)都是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),，其最終目的在鞏固封建專(zhuān)制制度,。由此可見(jiàn),，歷代分等標(biāo)準(zhǔn)選擇都具有明確的目的性,，充分體現(xiàn)了因地制宜的思想。
 
四,、縣分等與歷代行政和管理體制建設(shè)
 
    縣域分等制為封建統(tǒng)治者建立較為理想的行政管理體制奠定了基礎(chǔ),，從秦漢到民國(guó)，各代統(tǒng)治者無(wú)一例外地根據(jù)縣域等級(jí)從人事,、編制上對(duì)縣實(shí)行差別管理,，具體包括以下內(nèi)容：
    1.縣域等級(jí)與縣官品級(jí)待遇的關(guān)系
    縣之等級(jí)與縣官品級(jí)待遇呈正相關(guān)關(guān)系，等級(jí)愈高,，縣官品級(jí)愈高,，待遇愈厚。在封建社會(huì)初期,，甚至縣等級(jí)不同,，縣長(zhǎng)官稱(chēng)謂也不能一樣。例如：秦漢兩朝大縣稱(chēng)令,，小縣為長(zhǎng),，令千石至六百石，而長(zhǎng)僅三百,、五百石,。曹魏實(shí)行九品中正制之后，縣官等級(jí)以品級(jí)加以區(qū)別,，如齊縣令六品,、七品，縣長(zhǎng)八品,。隋朝開(kāi)始,，縣長(zhǎng)官一律稱(chēng)為縣令，上縣令從六品,，中縣令從七品,，下縣令正八品，而大興,、河南等四個(gè)特等縣縣令為正五品,，地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它縣令,。
    唐代官品序列較為復(fù)雜，不僅有品級(jí)高低,、正從之別,，而且在同一品級(jí)之中又有上下之分。從官品序列看,，赤縣令最高正五品上,，上縣令從六品上，下縣令則為從七品下,，從赤縣令到下縣令官品相差競(jìng)達(dá)十一級(jí),。宋制與唐基本相同。元朝,，縣長(zhǎng)官不再有品級(jí)高低之分,，上中下各縣長(zhǎng)官均為從六品。明初縣長(zhǎng)官尚有等級(jí)之別不久,，一律改為正七品,，獨(dú)京縣正六品。這一制度又為清朝繼承,，清朝統(tǒng)治者又依據(jù)各縣條件,，把縣官分為簡(jiǎn)缺、中缺,、要缺,、最要缺四類(lèi)，不同類(lèi)別的縣長(zhǎng)官薪俸不同,，簡(jiǎn)缺養(yǎng)廉銀一千至二千兩,，要缺、最要缺養(yǎng)廉銀則在兩千兩之上,。
    民國(guó)進(jìn)一步完善了清朝制度實(shí)行級(jí)俸制,，規(guī)定一等縣長(zhǎng)為薦任八級(jí)，薪俸340—430元,，二等縣長(zhǎng)為簡(jiǎn)任五級(jí)至一級(jí),，薪俸250—400元，三等縣長(zhǎng)薦任三級(jí)至二級(jí),，薪240—380元,。
    同時(shí)，不同等級(jí)的縣,，不僅縣長(zhǎng)官品級(jí)待遇不同,，而且縣之屬官品級(jí)也不一樣，從各代規(guī)定之中,，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律,，那就是,，隨著歷史的發(fā)展，不同等級(jí)的縣之長(zhǎng)官品級(jí)和稱(chēng)謂由差異走向了統(tǒng)一,，而縣官待遇（薪俸）之差別卻一直保留下來(lái),。
    2.等級(jí)與縣官仕途
    縣官所在縣的等級(jí)越高，他們?cè)谑送局械玫教嵘臋C(jī)會(huì)就越多,，升遷的職位也越高,，而且等級(jí)高的縣常常是低等級(jí)縣長(zhǎng)官升遷的主要途徑。在此我們以漢代為例加以說(shuō)明,，從漢代縣令長(zhǎng)升遷狀況我們可以得出兩點(diǎn)結(jié)論（具體參見(jiàn)嚴(yán)耕望（臺(tái)）《中國(guó)地方制度史》）：
    （1）縣令比縣長(zhǎng)升遷職位高,，一般縣長(zhǎng)主要升遷縣令，超遷郡守者極少,，據(jù)嚴(yán)耕望先生（臺(tái)）統(tǒng)計(jì),，兩漢縣長(zhǎng)有24人升遷縣令,，占其升遷總數(shù)的三分之二,，“超遷”郡守的只有五人，占縣長(zhǎng)升遷總數(shù)的七分之一,。而兩漢縣令升遷郡國(guó)守相的達(dá)48人,，是縣長(zhǎng)升遷此職人數(shù)的九倍多，此外縣令還有17人升遷司隸刺史,，7人升遷中諫大夫,，6人升遷博士議郎，二人升遷尚書(shū),、尚書(shū)令,，縣長(zhǎng)卻沒(méi)有一個(gè)升遷到上述職位的。
    （2）縣令升遷機(jī)會(huì)比縣長(zhǎng)多,。據(jù)統(tǒng)計(jì)（同上）兩漢有111個(gè)縣令得到提升,，縣長(zhǎng)只有36人得到升遷。
    類(lèi)似情況在唐代也有記載,，唐天寶九年三月十三日有敕云：“大理評(píng)事其朝要,，子弟中庸，末歷望,、畿縣,，便守此官，既不守文又未經(jīng)事,，自今以后有此職及朝要至親并不得擬注”,，由此敕可見(jiàn)，朝要至親任過(guò)畿縣望縣等重要縣縣令的人才可以擔(dān)任大理評(píng)事一職,，它暗示著任過(guò)其它等級(jí)縣長(zhǎng)官的朝中權(quán)貴子弟是不能擔(dān)任大理評(píng)事一職的,。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了唐代不同等級(jí)的縣長(zhǎng)提拔的機(jī)會(huì)也是不均等的,。
    3.縣域分等與編制管理
    在確定地方編制之時(shí)，各代均奉行因地制宜方針,，依照縣之等級(jí)設(shè)置縣之機(jī)構(gòu),，確定官吏編制多少，高等級(jí)多設(shè),，低等級(jí)少設(shè),，即便是主要屬官如縣丞、主薄,、典史也并非每縣必設(shè),。如：
    晉代官制：大縣置令小縣置長(zhǎng)，設(shè)主薄錄事吏等員,，戶(hù)不滿(mǎn)三百以下職吏18人,，散吏4人；戶(hù)三百以上者職吏28人,，散吏6人,；戶(hù)五百以上者職吏40人，散吏8人,；戶(hù)千以上者職吏53人,，散吏12人；戶(hù)千五百以上者,，職吏68人,，散吏18人；戶(hù)三千以上職吏86人,，散吏26人,。
    唐代官制：赤縣有丞2人，主薄2人,，錄事2人,，尉6人；上縣丞1人,，主薄1人,，尉2人；中縣丞1人,，主薄1人,，尉1人；中下縣丞1人,；主薄1人,，尉1人；中下縣丞1人，主薄1人,，尉1人,，下縣丞1人，主薄1人,，尉1人,。（《職官分紀(jì)·卷四二》）。在編制上,，上縣66人,，中縣52人，中下縣42人,。
    “清初,，每縣置縣丞各官，因事多寡無(wú)定員,，惟典史每縣一人,，嗣后因時(shí)裁設(shè)并因縣之升改分并而定其員額焉?！保ā肚宕ㄊ贰ぞ砩稀罚?br>    民國(guó)規(guī)定一等縣設(shè)四科,，二等三科，三等二科,，于各科之外設(shè)公安,、財(cái)政、建設(shè),、教育等局。
    總體看來(lái),，縣的差等管理或叫分類(lèi)管理取得了較好效果,，首先它保證了有才干有經(jīng)驗(yàn)的官員擔(dān)任較高等級(jí)縣的職務(wù)，從而建立了封建社會(huì)行政管理體制運(yùn)行的激勵(lì)機(jī)制,，有利于調(diào)動(dòng)官員積極性,，發(fā)揮有才之士的作用，對(duì)于提高人事管理效率起到了一定的積極作用,，其次,，根據(jù)等級(jí)定編，有利于實(shí)現(xiàn)編制管理的科學(xué)化,，消除定編工作的盲目性和隨意性,，對(duì)于穩(wěn)定官吏隊(duì)伍有著積極的意義。
    市縣分等是我國(guó)歷代縣制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),，它對(duì)于鞏固封建專(zhuān)制制度,，選拔為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的人才，建立封建社會(huì)行政和管理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及編制管理的約束機(jī)制起到了重要的促進(jìn)作用,，是封建社會(huì)行政管理體制和用人制度的有機(jī)組成部分,，對(duì)我國(guó)當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革,，編制管理以及行政區(qū)劃體制建設(shè)有著重要的參考價(jià)值。