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□陳建明 王建忠 陳忠浩 謝 峰
編者按：近年來,，一些地區(qū)由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理混亂，導(dǎo)致出現(xiàn)征地補(bǔ)償款等集體土地利益分配不公的現(xiàn)象,?！蛾P(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》從完善征地補(bǔ)償辦法,、妥善安置被征地農(nóng)民、健全征地程序,、加強(qiáng)對征地實(shí)施過程監(jiān)管等幾個(gè)方面來完善征地補(bǔ)償制度,，對維護(hù)失地農(nóng)民的利益起到了積極的作用。但在具體操作中也遇到了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織單元及其成員身份界定等一些基礎(chǔ)性問題,。2005年 1月 20日,，《法制周刊》刊登朱克非先生《當(dāng)“自治權(quán)”遇到“財(cái)產(chǎn)權(quán)”時(shí)》一文，對有關(guān)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償資格作了探討,。江蘇省海門市國土資源局的同志看了以后對此感觸較深,，該局征地問題研究工作課題組對界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格進(jìn)行了專題調(diào)查研究，現(xiàn)將他們形成的文章刊登如下,。
■目前,，村民小組多數(shù)不具備“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的法律特征。因此,，建議設(shè)立村民小組集體土地權(quán)利代表人,，代表人可以通過村民代表組織程序產(chǎn)生，可以由村民代表擔(dān)任,，具有法人代表的性質(zhì)和作用,。
■對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格嚴(yán)格加以區(qū)分，可以嘗試通過制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理的相關(guān)法律,，形成全面權(quán)利人,、有限權(quán)利人、居住權(quán)利人為主的三類人員管理模式,。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員表現(xiàn)形式
《土地管理法》第十條明確規(guī)定,，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營,、管理,；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營,、管理,；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營,、管理,。就集體土地所有權(quán)而言，目前主要有村民小組農(nóng)民集體的土地所有權(quán),，還有少量的村農(nóng)民集體所有權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有權(quán)三種表現(xiàn)形態(tài),。
我國的城鄉(xiāng)體制二元結(jié)構(gòu)、身份（農(nóng)與非農(nóng)戶口）二元模式,、土地所有權(quán)（國有與集體土地）二元制度均形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,，而且與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員關(guān)系密不可分,。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動力從土地中分離出來向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,，上述二元現(xiàn)狀逐漸被打破,，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的界定比較復(fù)雜，導(dǎo)致征地補(bǔ)償安置等費(fèi)用最終確定給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其成員的分配形式不盡合理,。
在我國,，現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體土地所有權(quán)、使用權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”）的享有和使用關(guān)系主要有以下七種表現(xiàn)形式：
兩權(quán)一體型,。即土地所有權(quán)與使用權(quán)完全一致,，集體所有的土地全部由本集體成員承包耕種。
兩權(quán)分離型,。即土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離,。《土地承包法》實(shí)施以后,，本集體成員承包的土地可以依法采取轉(zhuǎn)包,、出租、互換,、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn),，外地、外鄉(xiāng)人也可以承包他人的承包地,。該農(nóng)民由本集體管理,，按規(guī)定完全履行農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。
兩權(quán)不完全型,。主要是指“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民,，戶口在本集體組織，但不再耕種本集體土地,，不愿承包也未劃分給承包地,，不再受本集體經(jīng)濟(jì)組織約束,，也未按規(guī)定履行農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù),。
兩權(quán)轉(zhuǎn)移型。通過戶口的合法遷移取得土地所有權(quán)和土地使用權(quán),。近年來,，這種類型村民成員由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，人口不斷向城郊結(jié)合部農(nóng)村流動,，想方設(shè)法將戶口從偏遠(yuǎn)地區(qū)遷入城郊結(jié)合部的農(nóng)村村民小組,。
兩權(quán)回歸型。集體土地部分被征用后,，當(dāng)時(shí)實(shí)行勞力安置,，成為“土地工”,，但因企業(yè)倒閉等原因又重新回到原村民小組，有部分自留地,，仍享受宅基地使用權(quán),，但不是村民小組成員，也未履行農(nóng)民的義務(wù),。
兩權(quán)變異型,。即非集體土地所有權(quán)人，僅享受宅基地使用權(quán),。如,，農(nóng)村中的民辦教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府“七站八所”部門中的集體干部等人員居住在本地,，享受宅基地使用權(quán),，但不享受土地承包經(jīng)營權(quán)，不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,，也未履行農(nóng)民的義務(wù),。
兩權(quán)選擇型。即對是否享受土地所有權(quán)和使用權(quán)具有選擇性,。如,，現(xiàn)行的高校招生中戶口遷移政策決定了享受權(quán)利的選擇性。在錄取高校時(shí),，學(xué)生可以將戶口遷入學(xué)校,，也可以將戶口保留在當(dāng)?shù)兀虼?，出現(xiàn)享受自留地使用權(quán)等集體經(jīng)濟(jì)組織成員部分權(quán)益的兩種可能,。在大中專學(xué)生畢業(yè)時(shí)，畢業(yè)生如果沒有落實(shí)工作單位,，則戶口等檔案資料可掛靠在當(dāng)?shù)氐目h（市）人才服務(wù)中心,，而在農(nóng)村可享受包括土地承包經(jīng)營權(quán)等集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有的權(quán)利。
現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理制度所帶來的弊端
以上七種表現(xiàn)類型是我國市場經(jīng)濟(jì)建立過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分化的必然結(jié)果,。農(nóng)村人口目前已逐步形成了“農(nóng)到城”,、“農(nóng)到農(nóng)”、“城到農(nóng)”,、“邊遠(yuǎn)地區(qū)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)”的多向流動的格局,。在我國，現(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理制度給市場經(jīng)濟(jì)的資源配置帶來了三大弊端：
組織主體不明晰,。在“點(diǎn)工分”時(shí)代,，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織代表的主體十分明確。在土地聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營后，原有的組織已經(jīng)“有名無實(shí)”,，很難體現(xiàn)土地的所有者代表,，有時(shí)被人們誤解為法人作為自然人代表了集體土地所有權(quán)人的利益。因此,，組織主體不明晰導(dǎo)致了權(quán)利人與受益人的缺位,。
管理措施不到位。現(xiàn)行的戶籍管理措施同現(xiàn)實(shí)生活不相適應(yīng),，造成了權(quán)利與義務(wù)不一致,，產(chǎn)生了只享受權(quán)利而不履行義務(wù)或只履行義務(wù)而不享受權(quán)利的怪現(xiàn)象。與此同時(shí),，國家制定的法律法規(guī)和政策缺陷,，使承擔(dān)的義務(wù)無法與利益享受全面掛鉤。
配套功能不健全,。隨著勞動力的合理流動,，現(xiàn)有人員的戶籍和居住地不一致，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對其成員管理帶來了難度,。治安管理,、社會公共服務(wù)等配套功能跟不上形勢發(fā)展要求，再加上土地利益分配不公,，新老矛盾交織在一起,，給社會造成了較大的負(fù)面效應(yīng)。
嚴(yán)格界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的對策措施
土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最主要的公共財(cái)產(chǎn),，任何對土地的處置方式必然影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共有人的利益,。政府在城市化、工業(yè)化推進(jìn)過程中涉及到的征地方面的難題,，其本質(zhì)是土地利益如何分配,。利益分配問題解決了，矛盾與糾紛也迎刃而解,。要使《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》真正貫徹落實(shí)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員,，應(yīng)著重解決以下三個(gè)問題。
設(shè)立村民小組集體土地權(quán)利代表人,。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指鄉(xiāng),、村、村民小組農(nóng)民以生產(chǎn)資料集體所有的形式組成的獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織,，其構(gòu)成必須同時(shí)具備三個(gè)條件：第一,，有確定的組織形式和組織機(jī)構(gòu),，如村委會,、村民小組；第二,，該組織具有獨(dú)立的民事主體資格,，能夠依照法律享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù),；第三，該組織成員應(yīng)為居住在農(nóng)村的農(nóng)村村民,。
目前,，村民小組多數(shù)不具備“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的法律特征。村民小組是否具有集體土地所有權(quán)的主體特征,，可以從兩個(gè)方面來考察,，一是各個(gè)村民小組之間是否仍然明確保持著過去生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期的土地權(quán)屬界線；二是村民小組對自己認(rèn)定的界線內(nèi)的土地有無法律規(guī)定的占有,、使用,、收益、處分的權(quán)利,。具體表現(xiàn)為排斥他人的,、獨(dú)立的占有使用權(quán)，以及國家建設(shè)征用土地時(shí)的獨(dú)立受償權(quán)等權(quán)利,。因此,，應(yīng)當(dāng)設(shè)立村民小組集體土地權(quán)利代表人，實(shí)質(zhì)是村民小組集體土地所有權(quán)的代表,，代表人可以通過村民代表組織程序產(chǎn)生,，可以由村民代表擔(dān)任，具有法人代表的性質(zhì)和作用,，符合上述三個(gè)條件,，才能真正體現(xiàn)集體土地權(quán)利共有人特征。
嚴(yán)格界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格以及權(quán)利和義務(wù)關(guān)系,。要使農(nóng)村集體土地所有制得到體現(xiàn),，必須對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格嚴(yán)格加以區(qū)分。通過制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理的法律法規(guī)來加以規(guī)范,。實(shí)行以“戶口為所在地,、房屋在居住地、承擔(dān)義務(wù)為前提”為原則,，以責(zé),、權(quán)、利三者統(tǒng)一為基礎(chǔ),，由全面權(quán)利人,、有限權(quán)利人、居住權(quán)利人為主的三類人員管理模式,，逐步形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理辦法,。
全面權(quán)利人管理模式：必須具有“戶口為所在地、房屋在居住地、承擔(dān)義務(wù)為前提”三個(gè)必備條件,，才能納入全面權(quán)利人管理,，即責(zé)、權(quán),、利三者統(tǒng)一,。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中所占比例為 60％以上，完全享受征地中的利益分配,。另外,，不滿 18周歲未成年人不應(yīng)納入管理范疇。
有限權(quán)利人管理模式：具備“戶口為所在地,、房屋在居住地”,，但未盡村民義務(wù)且承諾放棄權(quán)利的人員，可以列入有限權(quán)利人管理,。如,，婚嫁等原因戶口動遷的人員，在戶口遷入村組后未盡或者未完全盡村民義務(wù),。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中所占比例為 25％以上,，這類人員可以有限享受征地中的利益分配。
居住權(quán)利人管理模式：有房屋居住權(quán)（占用宅基地）而其他任何權(quán)利都沒有的人員,，可以放入集體經(jīng)濟(jì)組織中管理,，但這部分人不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只是作為戶籍成員,。為便于管理,，可采取“同時(shí)存在，分別管理”的措施,。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中所占比例為 15％左右,，他們不得參與征地中的利益分配。
發(fā)揮集體土地產(chǎn)權(quán)作用,，建立農(nóng)村社會保障體系,。隨著國家財(cái)政對“三農(nóng)”傾斜政策的實(shí)施，農(nóng)民的社會保障制度也逐步完善,，但靠政府財(cái)政覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會保障體系一時(shí)難以實(shí)現(xiàn),。比較現(xiàn)實(shí)的選擇是依靠集體土地產(chǎn)權(quán)建立覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會保障體系，同時(shí)輔之以國家財(cái)政補(bǔ)貼,。這個(gè)保障體系主要以土地產(chǎn)權(quán)為主,，其來源主要是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值收益等。
對失地農(nóng)民來說,，還要確保失地農(nóng)民保障基金中閑置資金的開發(fā)增值,，如在城市建設(shè)過程中可留一部分商業(yè)發(fā)展前景比較好的地段給失地農(nóng)民建造商業(yè)門面房,，資金從失地農(nóng)民保障基金中的閑置資金中抽出，其租金收入劃入保障基金賬戶,，從而使閑置資金既重新投入城市建設(shè),，解決城市建設(shè)資金不足的問題,，又可以使閑置資金安全增值,。 |
