一,、工商部門食品流通許可中“食品”的范圍

《食品安全法》實施之前,，工商部門的許可是“憑證發(fā)照”，直接依據(jù)食品衛(wèi)生許可證內(nèi)容核定食品經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式,，無需對經(jīng)營者的食品經(jīng)營種類和方式進行把關(guān),。隨著許可職權(quán)的轉(zhuǎn)移，我們不僅要對申請者的經(jīng)營條件作出實質(zhì)性的審查，同時要面臨一個突出的問題：是不是流通環(huán)節(jié)所有食品的銷售,，都是我們許可的對象,？對此，總局新近頒布的《食品流通許可證管理辦法》給出了一個基本的范圍：即“食品流通許可事項中的經(jīng)營項目按照預(yù)包裝食品,、散裝食品兩種類別核定”,，以此可知：流通環(huán)節(jié)銷售非預(yù)包裝食品、散裝食品的行為,，不在工商食品流通許可的范圍之內(nèi)。

      對于預(yù)包裝食品,，《食品安全法》附則中給出的定義是“預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品”,。根據(jù)國家質(zhì)檢總局《食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)GB7718－94》的規(guī)定，預(yù)包裝食品的標(biāo)簽中必須具備食品名稱,、配料表,、凈含量及固形物含量、生產(chǎn)者名稱及地址,、質(zhì)量等級,、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)號等內(nèi)容。根據(jù)上述規(guī)定可以得知：預(yù)包裝食品是一種以工業(yè)化形態(tài)生產(chǎn)的食品,，在出廠時預(yù)先包裝,，進入流通環(huán)節(jié)后按照出廠時包裝的形態(tài)來銷售的，以其預(yù)先最小包裝為銷售單位,，一般不存在拆包銷售的情況,。

      對于散裝食品，《食品安全法》并未給出明確的定義,，由于《食品安全法》將“食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定”的職權(quán)賦予衛(wèi)生部門,，其有效規(guī)章應(yīng)當(dāng)作為我們執(zhí)法的依據(jù)。衛(wèi)生部制定的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)[2003]180號）規(guī)定：“出廠的散裝食品必須采用符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)要求的包裝材料和容器進行密封包裝,，并在標(biāo)簽上標(biāo)明以下內(nèi)容：食品名稱,、配料表、生產(chǎn)者和地址,、生產(chǎn)日期,、保質(zhì)期、保存條件,、食用方法,、包裝規(guī)格”。由此可以判定：散裝食品同樣是一種經(jīng)過加工生產(chǎn)的食品,，但是其工業(yè)化,、標(biāo)準(zhǔn)化程度要低于預(yù)包裝食品，銷售者整包購入后，可以拆開零賣,，可以根據(jù)消費者需要的具體數(shù)量分揀,、分割和另外包裝。

      根據(jù)以上規(guī)定,，我們可以得出以下幾個初步的結(jié)論：

     結(jié)論一,、食品的材質(zhì)不是區(qū)分預(yù)包裝食品與散裝食品的標(biāo)準(zhǔn)，同樣材質(zhì)的食品,，可能因為其工業(yè)化生產(chǎn)和包裝標(biāo)準(zhǔn)程度不同,，分屬于預(yù)包裝食品、散裝食品和初級農(nóng)產(chǎn)品,。例如沿海地區(qū)常見的紫菜,，若經(jīng)過工業(yè)化加工，按照標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)和定量的包裝,，按照預(yù)先包裝“論袋（包）銷售”的,，屬于預(yù)包裝食品；若只是經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作社的初級工業(yè)化加工,，大袋包裝,，到超市后可拆零銷售的，則為散裝食品,；若只是漁農(nóng)民自行曬干后簡單加工銷售的,，則屬于初級農(nóng)產(chǎn)品范疇。

     結(jié)論二,、銷售未經(jīng)加工的初級農(nóng)產(chǎn)品,，無需取得工商食品流通許可?！妒称钒踩ā逢P(guān)于“農(nóng)民個人銷售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品,，不需要取得食品流通的許可”的規(guī)定，在很大程度上造成了理解上的混亂和誤解,，望文生義則非常容易得出“銷售非自產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品需要許可”的結(jié)論,。從邏輯學(xué)角度看，否定部分為真,，無法得出剩余部分邏輯值為假或為真的結(jié)論,，因為并不存在“非此即彼”的大前提。例如交通法規(guī)規(guī)定：駕駛?cè)喣ν袩o需佩戴頭盔,，據(jù)此并不能得出“駕駛其他種類摩托車都需要佩戴頭盔”的結(jié)論,，在常見的幾種摩托車車型中，二輪摩托需要佩戴頭盔,，而輕便摩托則同樣無需佩戴頭盔,。

      從《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)定的基本原則來看,，行政許可不能依據(jù)推論而設(shè)立，只能立足明確的法律,、法規(guī)規(guī)定,。由于《食品安全法》明確規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對初級農(nóng)產(chǎn)品的銷售并沒有規(guī)定許可制度,，因此對初級農(nóng)產(chǎn)品的流通許可沒有明確的許可依據(jù),。根據(jù)“法無許可則為禁止”的行政基本規(guī)則，在找不到明確許可依據(jù)的情況下,，行政機關(guān)無權(quán)設(shè)置行政許可項目,。

      總局許可辦法將食品流通許可的范圍局限于“預(yù)包裝食品”和“散裝食品”兩大類別，從初級農(nóng)產(chǎn)品的特性來看,，它不可能是預(yù)包裝食品,。同時根據(jù)衛(wèi)生部制定的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)[2003]180號）關(guān)于 “散裝食品是指無預(yù)包裝的食品、食品原料及加工半成品,，但不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧,、鮮凍畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品等,。”的規(guī)定,，初級農(nóng)產(chǎn)品也不屬于散裝食品,，不在食品流通許可的范圍之內(nèi)。從衛(wèi)生部門近兩年許可的情況來看,，不論是集貿(mào)市場還是商場,、超市，其銷售的鮮果蔬,、原糧,、冰鮮畜禽和水產(chǎn)品均被排除在衛(wèi)生許可范圍之外，

     結(jié)論三,、可以用排除法來確定散裝食品范疇,。在實際工作中，最難判斷其歸屬的食品,，當(dāng)屬一些“自制銷售”的食品,，例如市場中的熟肉食、熟素食,、豆制品、腌制食品等,，這些食品大多為非工業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的作坊式加工產(chǎn)出,。雖然經(jīng)過加工制作,，與食用農(nóng)產(chǎn)品有明顯區(qū)別，但又不符合預(yù)包裝食品的標(biāo)準(zhǔn),。在商務(wù)部,、財政部、稅務(wù)總局《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》附件中,，有一個《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》,，對食用農(nóng)產(chǎn)品的范圍和種類做了具體的分類。筆者認(rèn)為,，盡管這一文件制定的出發(fā)點與食品安全監(jiān)管有所不同,，但卻是我們目前唯一可以參照的由政府部門聯(lián)合制定的依據(jù),。對于市場內(nèi)自制銷售的熟肉食,、熟素食,、豆制品,、腌制食品等食品,，可以依據(jù)其產(chǎn)品來源和包裝標(biāo)準(zhǔn)化程度,，將其排除在預(yù)包裝食品之外，同時根據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍注釋》,，又可以將其排除在食用農(nóng)產(chǎn)品之外,，因此其食品大類應(yīng)當(dāng)屬于散裝食品，問題的關(guān)鍵在于,，由于此類作坊式生產(chǎn)加工的食品,，生產(chǎn)條件差，工業(yè)化組織程度低,，一直缺乏有效的政府監(jiān)管，因此其食品的生產(chǎn)工藝,、流程及包裝水平都不符合規(guī)范散裝食品的標(biāo)準(zhǔn),，屬于一種“先天不足”的散裝食品。

     二,、對“多環(huán)節(jié)主體”食品流通許可的判別標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)實生活中,，有相當(dāng)一部分市場主體，其所從事的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動,，同時涉及生產(chǎn),、流通,、餐飲等多個環(huán)節(jié)，可能會產(chǎn)生一個主體需要辦理多個食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的情況,，例如飯店在餐飲服務(wù)時提供非自產(chǎn)酒水,，商場內(nèi)的“餐飲區(qū)”、超市內(nèi)的面包房等等,。對此,，《食品安全法》第二十九條做了一個較為原則的規(guī)定：“取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場所銷售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品流通的許可,；取得餐飲服務(wù)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場所出售其制作加工的食品,，不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可；農(nóng)民個人銷售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品,，不需要取得食品流通的許可”,，根據(jù)上述規(guī)定，我們可以得出一些基本的判別標(biāo)準(zhǔn)：

     標(biāo)準(zhǔn)一：“是否自產(chǎn)”是判別食品生產(chǎn)者,、餐飲服務(wù)者是否需要辦理食品流通許可的來源標(biāo)準(zhǔn),。餐飲經(jīng)營者、食品生產(chǎn)者所提供,、銷售給消費者的食品,，凡是屬于自行制作加工、自行生產(chǎn)的,，其銷售許可已經(jīng)被餐飲許可和生產(chǎn)許可所涵蓋，無需另外辦理流通許可,。反之,，若所銷售之食品，不屬于“自行制作加工”或“自行生產(chǎn)”的,，則與其他單純的流通環(huán)節(jié)主體無異,，應(yīng)當(dāng)辦理食品流通許可。

      這里有一個突出的問題是：餐飲店銷售酒水是否需要另行辦理流通許可,？有一種主流意見認(rèn)為：酒水供應(yīng)本身就是餐飲業(yè)的服務(wù)內(nèi)容,，無需另外許可。筆者認(rèn)為,，這種看似合理的意見,，一旦仔細(xì)推敲，就會發(fā)現(xiàn)存在“偷換標(biāo)準(zhǔn)”的邏輯問題,。法律規(guī)定的判別標(biāo)準(zhǔn)是“是否自產(chǎn)”,，但這種意見的判別標(biāo)準(zhǔn)卻是“是否屬于服務(wù)范圍”，若按照這一標(biāo)準(zhǔn)判斷,，餐飲店向顧客提供非自產(chǎn)的其他食品,，同樣也是其餐飲服務(wù)的內(nèi)容,，同樣不需要另外辦理流通許可，其結(jié)論最終使《食品安全法》第二十九條的相關(guān)規(guī)定失去意義,。從法律的本意來看,，餐飲店自己釀制、調(diào)制的酒,，自行制作的鮮榨果蔬汁等飲料,，屬于“自行制作加工”，無需流通許可,。但銷售非自產(chǎn)的酒,、飲料，實際就是一種不含任何加工,、制作因素的加價銷售行為,，理應(yīng)屬于“銷售非自產(chǎn)食品”，辦理食品流通許可,。當(dāng)然這樣操作,，會造成餐飲業(yè)主多頭辦證的問題，但卻符合法律規(guī)定的本意,。

      標(biāo)準(zhǔn)二：“是否同址”是判別食品生產(chǎn)者,、餐飲服務(wù)者是否需要辦理食品流通許可的地域標(biāo)準(zhǔn)?！妒称钒踩ā返诙艞l的規(guī)定,，為食品生產(chǎn)者、餐飲服務(wù)者銷售,、提供自產(chǎn)食品的行為限定了明確的地域范圍,，即只有在“其生產(chǎn)場所”或“其餐飲服務(wù)場所”銷售自產(chǎn)食品的行為，才不需要另行辦理食品流通許可,。一旦出現(xiàn)生產(chǎn)場所,、餐飲服務(wù)場所與食品銷售場所分離的情況，那不論該食品是否自產(chǎn),，其銷售場所都必須辦理食品流通許可,。例如北京“全聚德”烤鴨店，在其餐飲場所向顧客提供烤鴨的行為,，屬餐飲許可范疇,，一旦其烤鴨直接在其他門店銷售，則其門店必須辦理食品流通許可,。

      標(biāo)準(zhǔn)三：“他項優(yōu)先”是把握食品流通許可與生產(chǎn)許可,、餐飲許可關(guān)系的一個業(yè)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。食品生產(chǎn),、餐飲服務(wù)的最終目的,，都是為了銷售自己生產(chǎn)加工或制作的食品,，這兩大行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，本身就隱含著銷售的因素,。為避免重復(fù)許可,，《食品安全法》規(guī)定了食品生產(chǎn)者、餐飲服務(wù)者在一定的條件下,，可以以生產(chǎn)許可,、餐飲服務(wù)許可吸收其銷售行為許可的內(nèi)容。這其實是一種帶有涵蓋性質(zhì)的許可體制,，即符合條件的生產(chǎn),、餐飲許可可以涵蓋銷售自產(chǎn)食品流通許可的內(nèi)容。但是我們必須注意,，流通許可則不存在逆向涵蓋生產(chǎn)許可或餐飲許可的情況,。在審查當(dāng)事人許可申請時，必須注意排除其銷售活動中的其他業(yè)態(tài),，發(fā)現(xiàn)有食品生產(chǎn)內(nèi)容或餐飲服務(wù)內(nèi)容的,，應(yīng)當(dāng)要求其先行辦理生產(chǎn)或餐飲許可，再根據(jù)其銷售食品的種類和來源,，來判定是否需要辦理流通許可,。較為常見的超市中即時加工銷售的飲食區(qū)、現(xiàn)制現(xiàn)售的面包房等等,，由于其含有餐飲加工和食品生產(chǎn)的因素,，應(yīng)當(dāng)另行辦理餐飲服務(wù)和食品生產(chǎn)許可，不能以整個超市的流通許可來替代這兩種許可,。同時,，飲食區(qū)、面包房內(nèi)銷售的自制食品,，其銷售行為分別為餐飲,、生產(chǎn)許可所涵蓋,，無需另外辦理流通許可,。

     三、對“真空區(qū)域”內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可思路

由于《食品安全法》本身并未明確小作坊,、食品攤販的管理職責(zé),，加之工商、質(zhì)檢,、藥監(jiān)等各部門對《食品安全法》的一些規(guī)定存在著不同的理解,，客觀上造成了小作坊、食品攤販,、初級水產(chǎn)加工,、保健品等一系列“真空區(qū)域”,。筆者認(rèn)為，在省級人大正式法規(guī)尚未出臺,，監(jiān)管職責(zé)尚未完全明晰之前,，更需要我們立足現(xiàn)有規(guī)定，冷靜地分析和處置面臨的各種問題,，尤其對“真空區(qū)域”內(nèi)的食品經(jīng)營活動許可監(jiān)管,，既要防止行政越權(quán)，“攬他職為己責(zé)”,，承擔(dān)無謂的風(fēng)險,；同時又要積極作為，防止行政不作為,，主動消除和緩解各種職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管風(fēng)險,。

     真空點一:小作坊的許可。目前國家法律法規(guī)對小作坊并無明確的定義,，客觀上造成了不同部門之間稱謂和理解的混亂,，衛(wèi)生部門稱之為“自制零售”，工商部門概稱“小熟食”,，質(zhì)檢部門則稱之為“前店后廠”,。在現(xiàn)實生活中，這類食品生產(chǎn)經(jīng)營主體不僅包括帶有食品生產(chǎn)性質(zhì)的面包,、糕餅店鋪,，也包括帶有餐飲加工性質(zhì)的熟禽畜制品店鋪，還包括散布農(nóng)村以加工年糕,、團子,、青餅等季節(jié)性傳統(tǒng)食品為主的經(jīng)營點。國家質(zhì)檢總局在《關(guān)于進一步加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中,，將小作坊界定為“固定從業(yè)人員較少,，有固定生產(chǎn)場所，生產(chǎn)條件簡單,，從事傳統(tǒng),、低風(fēng)險食品生產(chǎn)加工活動（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的食品生產(chǎn)單位或個人”，并授權(quán)省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門根據(jù)本地區(qū)實際情況制定納入食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管范圍的產(chǎn)品目錄,。筆者認(rèn)為,，這一標(biāo)準(zhǔn)的出臺，不但沒有解決小作坊的范圍界定,，更進一步使小作坊的范圍復(fù)雜化,，因為“傳統(tǒng)”、“低風(fēng)險”本身并無明確定義，同時幾乎所有的小作坊都有現(xiàn)做現(xiàn)賣的情況,。從現(xiàn)有法律法規(guī)而言,，國務(wù)院制定的《食品安全法實施條例》的相關(guān)規(guī)定與《食品安全法》的規(guī)定存在一定的沖突，從完全“死摳”條文的角度來看,，《食品安全法》并未明確要求小作坊和食品攤販需要辦理相關(guān)許可,，同時將具體管理辦法的制定權(quán)直接授予了省級人大。但《食品安全法實施條例》則明確設(shè)定了許可制度,，而且國務(wù)院是要求依照流通,、餐飲、生產(chǎn)的分段監(jiān)管對小作坊實施許可,，只有在“法律,、法規(guī)另有規(guī)定時”，才會“從其規(guī)定”,，從某種程度而言,，《食品安全法實施條例》頗有越權(quán)之嫌。

筆者認(rèn)為,，在小作坊沒有明確定義之前,，我們沒有必要主動去界定小作坊的內(nèi)涵和外延，即使作出了界定,，也沒有權(quán)威性,，難以為相關(guān)部門所采納。對于目前此類工業(yè)化組織程度較低的“自制銷售食品”的生產(chǎn)經(jīng)營主體,，在沒有具體的法律依據(jù)之前,，只能依照《食品安全法》的基本精神來實施操作，《食品安全法》對食品生產(chǎn)實施的是“大生產(chǎn)”的概念,，并不區(qū)分是工業(yè)化生產(chǎn)還是小作坊生產(chǎn),，不論是擁有衛(wèi)生許可證和營業(yè)執(zhí)照，但達(dá)不到食品生產(chǎn)許可證（QS）取證標(biāo)準(zhǔn)的小規(guī)模食品生產(chǎn)者,，還是散布農(nóng)村,，無證無照季節(jié)性生產(chǎn)年糕、團子,、青餅等傳統(tǒng)食品的加工點,，不論是接近食品生產(chǎn)性質(zhì)的蛋糕房、糕點鋪,，還是接近餐飲性質(zhì)的熟禽畜制品加工坊,，也不論其是制作后銷售,，還是現(xiàn)做現(xiàn)賣,，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)《食品安全法》第二十九條之規(guī)定，按照“它項優(yōu)先”,、“是否同址”,、“是否自產(chǎn)”這三個基本標(biāo)準(zhǔn)來把握其許可和監(jiān)管：只要帶有生產(chǎn)加工性質(zhì),，生產(chǎn)銷售在同一場所，且所銷售食品均為自制的,，工商部門都沒有許可和監(jiān)管的職責(zé),。

     目前情況下，我們需要真正關(guān)注的是與生產(chǎn)加工相分離的此類食品銷售行為,，例如市場內(nèi)銷售的無包裝熟食,、豆制品、魚丸,，市場外店鋪單純銷售的白斬,、熟素食等等，其環(huán)節(jié)無疑屬于流通環(huán)節(jié),，衛(wèi)生部門停止許可后,，我們?nèi)舨荒芗皶r跟進，一旦出現(xiàn)食品安全問題,，恐難辭其咎,。筆者認(rèn)為，對于此類食品的許可和監(jiān)管應(yīng)當(dāng)把握二個問題：一是核定的范圍應(yīng)當(dāng)是散裝食品,；二是及時將此類食品的監(jiān)管呈報政府,。這種食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)低、經(jīng)營條件較為簡陋,，一旦出現(xiàn)問題,，源頭在生產(chǎn)，事發(fā)在流通,，質(zhì)檢,、工商都難以置身事外。但此類主體量大面廣,，單單由工商部門從流通環(huán)節(jié)抓起,，顯然會陷入“犯眾怒”的境地，權(quán)宜之計只能是先按照“散裝食品”予以許可,，同時及早向當(dāng)?shù)卣蜕霞壊块T匯報,，爭取由政府來協(xié)調(diào)解決。

     真空點二:食品攤販的許可問題,。食品攤販的情況與小作坊大致相仿,，既無明確的定義，也沒有細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn),，同樣處在“三不管”的狀態(tài)?，F(xiàn)實狀態(tài)中的食品攤販主要有三種形態(tài)：一是帶有餐飲性質(zhì)，即時制作銷售的早餐、小吃點,；二是流動銷售預(yù)包裝食品,、散裝食品的攤點；三是銷售農(nóng)副產(chǎn)品的經(jīng)營攤點,。除去無需許可的農(nóng)副產(chǎn)品外,，前兩種業(yè)態(tài)都需要明確管理部門和職責(zé)。

      值得注意的是,，鑒于流動攤販在加工銷售條件上的“先天不足”,，根本無法按照店鋪的標(biāo)準(zhǔn)獲得許可，目前又沒有統(tǒng)一的流動攤販許可標(biāo)準(zhǔn)和辦法,，因此衛(wèi)生,、工商部門從未將其正式納入許可監(jiān)管范疇，基本處在一種“許可難,，取締更難,，在兩難中默許存在”的狀態(tài)。筆者認(rèn)為,，食品攤販處在一種“集體無證無照”的狀態(tài),，不同于一般的食品經(jīng)營行業(yè)，由任何一個單一部門監(jiān)管,，都會繞回到“部門要求取締,，政府難以做到，最終默許存在”的老路上去,，較為可行的辦法是：政府牽頭明確過渡期標(biāo)準(zhǔn),，各部門根據(jù)業(yè)態(tài)側(cè)重監(jiān)管。即政府牽頭,，會同農(nóng)林,、衛(wèi)生、質(zhì)檢,、工商,、藥監(jiān)部門制定出食品攤販的臨時準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，由綜合執(zhí)法局根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn),，對符合條件的攤販核發(fā)臨時占道許可,，取締未經(jīng)許可的流動攤販；過渡期內(nèi),，藥監(jiān)部門對帶有餐飲加工性質(zhì)的早餐,、小吃攤店實施食品安全監(jiān)管，工商部門對銷售的預(yù)包裝食品,、散裝食品實施監(jiān)管,，質(zhì)檢部門則重點對為流通攤販提供貨源的小作坊及加工場所實施監(jiān)管,，農(nóng)林部門則對上市的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實施監(jiān)管。

      在食品攤販的管理上,，尤其要注意區(qū)分食品餐飲攤販與餐飲服務(wù)店鋪?！妒称钒踩▽嵤l例》附則中關(guān)于“餐飲服務(wù),，指通過即時制作加工、商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動等,，向消費者提供食品和消費場所及設(shè)施的服務(wù)活動”的規(guī)定,，很容易讓我們對食品餐飲攤販的歸屬產(chǎn)生錯覺，也成為了藥監(jiān)部門努力反對將餐飲攤販納入其監(jiān)管職責(zé)的主要理由,，對此應(yīng)該有清醒的認(rèn)識,。首先，消費場所的理解是寬泛的,，不僅是用餐場所,，購物場所也是消費場所，餐飲中的配送就不存在用餐場所的問題,，但并不能因此改變其餐飲的性質(zhì),；其次，食品安全法的環(huán)節(jié)是按照大生產(chǎn),、大流通,、大餐飲標(biāo)準(zhǔn)劃分的，早餐攤點即時加工的特性及食品制作的流程,，都與店堂內(nèi)的餐飲加工并無實質(zhì)區(qū)別,；最后，在地方性法規(guī)出臺前,，各部門依據(jù)業(yè)態(tài)側(cè)重管理符合實際和法律的基本精神,。

     真空點三:保健食品的許可。近年來,，由于保健食品問題頻發(fā),，對保健食品實施單部門全過程監(jiān)管的呼聲日益強烈，《食品安全法實施條例》明確規(guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管,，具體辦法由國務(wù)院另行制定”,。尚在審定中的《保健食品監(jiān)督管理條例》則明確規(guī)定了由藥監(jiān)部門統(tǒng)一對保健食品生產(chǎn)經(jīng)營實施許可的新體制。

      但是,，在新條例出臺之前的過渡期,，我們只能依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)實施許可，《食品安全法》將食品定義為“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品,，但是不包括以治療為目的的物品”,，這一定義涵蓋了保健食品,。在當(dāng)前實際許可中，應(yīng)當(dāng)把握以下幾個方面的問題：

     一是保健食品均為工業(yè)化生產(chǎn)的預(yù)包裝產(chǎn)品,。法律上的保健食品,，與通俗理解有一定的差距，根據(jù)國家對保健品生產(chǎn)的管理要求,，國內(nèi)保健品生產(chǎn)者必須是境內(nèi)經(jīng)合法登記的法人或者其他組織,，所生產(chǎn)的保健食品必須履行注冊手續(xù)，提供報送產(chǎn)品的研發(fā)報告,、配方,、生產(chǎn)工藝、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),、標(biāo)簽,、說明書、安全性及功能性評價材料等資料,、樣品,，并提供相關(guān)證明文件。保健食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn),、國家有關(guān)規(guī)定和國家食品藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的產(chǎn)品配方,、生產(chǎn)工藝進行生產(chǎn)。由此可見,，法律意義上的保健品是一種完全工業(yè)化,、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的預(yù)包裝產(chǎn)品。目前情況下,，依照“預(yù)包裝食品”予以核定是比較妥當(dāng)?shù)淖龇ā?/P>

     二是注意區(qū)分帶有保健功能的食用農(nóng)產(chǎn)品,。例如通過去雜、濃縮,、熔化,、冷凍等處理的蜂蜜、鮮王漿,、蜂蠟,、蜂膠，曬制的藥材等等,，都屬于帶有保健功能的食品,，但這種食品均不屬于法律意義上保健食品的范疇，基本上都屬于食用農(nóng)產(chǎn)品的范圍,，無需實施流通許可,。

     （轉(zhuǎn)：浙江省工商行政管理局政務(wù)網(wǎng)）