人民代表大會審查批準預算,，監(jiān)督預算執(zhí)行,，是憲法和地方組織法賦予各級人大的重要職權(quán)，也是人大工作的重要組成部分,。預算法規(guī)定,，我國從中央到地方分五級預算，一級政府就有一級預算,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算也是其中的一級,，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設與經(jīng)濟社會事務管理的重要工具和基礎。本文結(jié)合中山市近年的實踐,，著重就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何開展預算審查工作談幾點認識,。

　　開展預算審查監(jiān)督存在的問題與原因

　　多年來，中山各鎮(zhèn)人大在堅持和完善人民代表大會制度,，依法開展預算審查監(jiān)督方面作了積極的探索,，積累了許多有益的經(jīng)驗。各鎮(zhèn)的預算管理近年都較好地做到了“兩上兩下”,，由鎮(zhèn)黨委會研究決定后,，提交鎮(zhèn)人民代表大會審查通過。但由于多種原因,，目前仍然還基本停留在程序性監(jiān)督之上,，與開展實質(zhì)性監(jiān)督的要求還有較大的差距。主要原因有如下幾個方面：

　?。ㄒ唬┲贫冉ㄔO有待完善,。

　　一是人代會召開的時間彈性大。現(xiàn)行法律法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會召開的日期沒有明確的規(guī)定,，會期的隨意性很大,。過早召開，往往難以對往年的預算執(zhí)行情況進行全面系統(tǒng)的總結(jié),，新一年的預算編制也難以達到科學細致的要求,。而過遲召開，雖能在時間上保證對往年預算執(zhí)行情況進行總結(jié),，但新一年的預算已經(jīng)執(zhí)行了幾個月,，還沒有履行人大審批的法律程序，這樣一來,，人大審查批準預算的職權(quán)難免流于形式,。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設常委會，預算執(zhí)行,、調(diào)整和追加難以有效開展,。三是人代會的會期短，預算審查時間不充分,。各鎮(zhèn)人代會每年只召開一次,，而且會期一般只有1天。在這樣短的時間內(nèi),，難以對預算執(zhí)行情況進行嚴格的審查,。

　　（二）預算報告內(nèi)容過于簡單,。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算執(zhí)行情況和預算草案的報告是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審查的主題文件,，其質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到審查質(zhì)量。目前,，一些鎮(zhèn)政府向人代會作的預算報告比較簡單,，只有各系統(tǒng)的總預算數(shù)，看不到具體部門,、具體項目的預算數(shù),；有的沒有把規(guī)費以外的非稅收入列入預算，看不到土地等資源出租出讓及政府性經(jīng)營收入的情況,；有的數(shù)據(jù)前后不一致,，決算與年初的預算之間、收支總數(shù)與列舉的項目數(shù)之間,、收入與支出之間,、預算內(nèi)與預算外之間的銜接性、連貫性較差,；有的只有文字說明的報告,，沒有本應作為報告主體的預算草案表，人大代表在審查中難以進行前后和縱橫的比對,；有的雖然做了預算草案表,，但反映的數(shù)據(jù)不全面，往往只有預算數(shù)沒有上一年的對比數(shù),。由于存在這些缺陷,，人大代表在這么短的會期內(nèi)難以達到比較系統(tǒng)全面的認識和把握。

　?。ㄈ┎糠执砣狈I(yè)務知識,。

　　首先，審查意識不強,，存在不想審查,、不敢審查,、不愿審查和審查不了的現(xiàn)象。一些代表,，特別是一些基層代表認為財政預算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事,，與本人或本單位的局部利益沒有多少關(guān)系，審不審查都無關(guān)緊要,。一些代表主體位置擺得不正,，把提建議和意見，反映人民的意見和要求,，當成給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府添麻煩,，不敢提、怕提意見,，將當代表僅僅看作是組織的關(guān)心和愛護,，是一種政治榮譽和象征，而不是人民的重托,。其次,，審查能力不強。部分代表或是對審查財政報告的內(nèi)容,、方式,、程序、目的,、要求等沒有系統(tǒng)掌握,，或是對財政工作缺乏了解，對一些具體情況不清楚,，對財政工作的專業(yè)知識沒有一定的掌握,，或是調(diào)查分析能力、口頭文字表達能力不強,，審查時縮手縮腳,，不得要領(lǐng)。

　　開展預算審查監(jiān)督工作的基本要求和方法

　　預算是政府當年的收支計劃,，由收入,、支出和結(jié)余三大部分組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查預算的主要方法可以歸納為“三查四法”,。

　?。ㄒ唬彶轭A算收入要做到“三查”。

　　一查收入的形成,。重點看政府經(jīng)營性收入有沒有全面納入預算,。鎮(zhèn)區(qū)財政收入的構(gòu)成包括：稅收返還收入、各類借款收入、上級補助轉(zhuǎn)移支付收入,、規(guī)費收入,、經(jīng)營性收入等等。經(jīng)營性收入是指政府資源性經(jīng)營收入和政府企業(yè)性經(jīng)營收入,。主要包括：政府獨資或參與融資的公司經(jīng)營收入,、土地和物業(yè)的出讓出租收入,、有形資產(chǎn)的處置收入,、無形資產(chǎn)的經(jīng)營收入等等。規(guī)費收入是指各種行政事業(yè)性收費（含罰沒收入）,，要按照相關(guān)法規(guī)精神,，做到應收盡收，不能隨意減免,。

　　二查收入的總額,。重點看有沒有出現(xiàn)赤字預算。預算法規(guī)定,，各級政府預算不得編制赤字預算,，有多少錢辦多少事，這是預算管理的一項基本原則,。

　　三查歷年的結(jié)余資金,。重點看哪些資金應該納入預算還沒有納入預算。按照預算法的有關(guān)規(guī)定,，歷年的結(jié)存資金要重新納入新一年的預算,。需要注意的事項包括：上下級政府由于事權(quán)和財權(quán)的劃分，會形成一些專項補助性收入,，這些資金往往在部門上下級之間實行收支,，結(jié)余部分在下級政府預算中往往不能反映出來；有的罰沒性收入容易當作結(jié)余資金被截留,；一些經(jīng)營性收入容易形成自收自支,；物業(yè)租金、行政事業(yè)性收費容易被轉(zhuǎn)移使用,。

　?。ǘ彶轭A算支出常用“四法”。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展預算審查要掌握好《預算法》,、《監(jiān)督法》和《廣東省預算審批監(jiān)督條例》的有關(guān)規(guī)定,，結(jié)合本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的情況，按照需要與可能和“一要吃飯,，二要建設”及公共財政的原則,，要突出重點內(nèi)容進行審查。

　　1.對比法。通過主要數(shù)據(jù)與去年的對此,，看公共財政投入的比例是否逐年增長,。什么是公共財政？其本質(zhì)特點是滿足公共需要,，最大限度地服務民生,。公共財政項目由五大類組成，包括：公共服務,、公共安全,、科學技術(shù)、教育,、社會保障和就業(yè),、環(huán)境保護等。通過對比,，可以發(fā)現(xiàn)行政管理和社會事務管理的成本哪些是增加了,，哪些是降低了，公共支出的比例是否有所提高,。

　　2.檢查法,。通過有側(cè)重的檢查，看重點項目的投入是否到位,，是否突出,。重點審查四個方面：①檢查各項支出是否都有依據(jù)，是否符合法律法規(guī)的要求,，是否符合國家財政經(jīng)濟政策,，是否符合本地經(jīng)濟社會發(fā)展需要；②關(guān)乎民生和全局的重大項目是否有足夠的資金支持,，如污水處理設施建設的資金等,；③人代會議案、重要意見和建議,，是否有資金配套,；④法律法規(guī)有要求的法定支出是否得到保障，如：教育,、農(nóng)業(yè)的投入應高于經(jīng)常性收入增長的幅度,，其中，科技的增幅還要求不少于3％,；市提出新增財力的20％要用于社會保障,。

　　3.分析法。通過對項目資金使用效益的分析,，看項目設置的合理性和可行性,。各項各類支出需不需要，合不合理，可不可行,，有無與預算資金用途不一致或資金虛增的項目,，要進行認真的分析。

　　4.計算法,。通過對主要數(shù)據(jù)的核算,，看統(tǒng)籌安排是否得當。算一算人員經(jīng)費,、民生支出,、建設項目、政府采購資金,，統(tǒng)籌安排是否考慮周到,，了解還有哪些項目需要安排還沒有安排，哪些項目安排得還不夠,。

　　當然，審查預算支出不能只機械地運用以上的方法,，對預算支出審查的落腳點要體現(xiàn)公共財政,，突出民生。審查的重點包括：收支是否平衡,；收入是否合法,、合規(guī)，支出是否合理,、透明,，是否做到收支不掛鉤；預算外收入是否全部納入預算管理或財政專戶管理,；公用經(jīng)費標準,、項目資金安排是否合理；公共財政投入的比例是不是逐年增加,，重點是否突出,，教育、科技,、社會保障,、衛(wèi)生、“三農(nóng)”等民生經(jīng)費安排是否符合法律的規(guī)定,；是否編制政府采購預算等方面進行審查,。

　　開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算審查工作的主要途徑

　　隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，在“珠三角”許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可支配收入已經(jīng)達到了內(nèi)陸的縣級甚至某些地市級的總體水平,。在預算的具體執(zhí)行中,，常常要進行調(diào)整和追加，并對超收收入進行重新安排。按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有設常委會,，預算調(diào)整和追加及超收收入安排必須提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會批準。主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的規(guī)模普遍不足100人,，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的組織工作相對比較容易,，所以按照現(xiàn)行法律法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有設人大常委會,。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算調(diào)整和追加及超收收入安排,，一般都沒有經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會批準。有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審批,，有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子共同審批,，有的由主要領(lǐng)導和職能部門聯(lián)合審批。按照預算法的規(guī)定,，只有人代會及其常委會才有預算的審查批準權(quán),，上述的審批都是不規(guī)范的，與法律法規(guī)相悖的,。導致這一狀況的主要原因在于：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于節(jié)省會議經(jīng)費的考慮,，或者認識不到位，認為預算調(diào)整和追加及超收收入安排由鎮(zhèn)黨委和政府把關(guān)就足夠了,，因此,，人民代表大會通常每年只召開一次，預算在年初審查通過后,，預算具體的執(zhí)行,，尤其是預算調(diào)整和追加及超收收入安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大其實出現(xiàn)不到位或缺位的情況,。

　　針對這一情況,，中山市人大常委會通過深入的調(diào)查研究，出臺了指導性的工作意見：各鎮(zhèn)從2008年起通過法定程序選舉產(chǎn)生了鎮(zhèn)人大預算審查委員會,。委員會根據(jù)鎮(zhèn)的規(guī)模由10人左右組成,，人員從本屆代表中產(chǎn)生，涵蓋財政,、審計,、教育、衛(wèi)生和村,、居委會等領(lǐng)域,，由鎮(zhèn)黨委負責審查推薦，然后提交鎮(zhèn)人代會表決通過,。委員會的主要職責是：一方面,，為鎮(zhèn)人大審查批準預算做前期性的鋪墊工作,。主要是在鎮(zhèn)人代會召開之前組織對預算草案的初審，目的在于事前溝通,、了解預算編制背景,、提出初步的意見和建議，以及草擬審查報告,。初審是預算審查的第一環(huán),，也是實質(zhì)審查的關(guān)鍵一環(huán)。預算草案中的問題往往就在這個環(huán)節(jié)被發(fā)現(xiàn),，并且得到糾正,。另一方面，監(jiān)督預算在閉會期間的運行,。在7至8月份,，預算審查委員會要組織一次專門的會議，聽取財政部門的工作匯報,，主要內(nèi)容包括：上半年預算執(zhí)行情況的報告,；完成全年任務有關(guān)的措施。首先,，要重點審查上半年收入能否做到時間過半完成任務過半,，沒有完成的原因是什么，怎么辦,？其次，要審查資金能否及時撥付,，保證工作的正常開展及工程項目的如期進展,。再次，要找出存在的主要問題及成因,，并根據(jù)問題提出措施,。此外，鎮(zhèn)預算審查委員會還要就鎮(zhèn)財政的預算調(diào)整,、追加和超收入安排進行審查,，并向鎮(zhèn)黨委和政府提出審查意見。審查預算調(diào)整和動用超收收入追加支出的重點包括兩個方面：一是控制好調(diào)整的幅度和比例,；二是必要性和合理性,。審查意見以備案的形式提交下一次鎮(zhèn)人代會批準，并作為鎮(zhèn)人代會審查批準決算和新一年預算的重要依據(jù),。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算審查須注意的幾個問題

　　成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預算審查委員會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的新嘗試,，中山市要求各鎮(zhèn)人大都要為預算審查委員會成員履行職責創(chuàng)造條件。首先,，要積極爭取鎮(zhèn)黨委的支持,，鎮(zhèn)人大預算審查委員會的各項工作必須在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導下開展,，具體由人大辦公室組織。其次,，要充分發(fā)揮審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用,，彌補預算審查委員在時間、空間和專業(yè)等方面存在的不足,，不斷提高預算審查監(jiān)督工作的實效,。再次，要為全體委員創(chuàng)造良好的工作環(huán)境,，如組織培訓,、學習、交流活動等等,，不斷提高代表履職能力和工作的主動性,。此外，還要配合預算審查委員會的工作,，抓好如下幾個問題的落實,。

　　（一）要重視對草案表的審查,。

　　必須強調(diào)的是,，從嚴格的法律意義上說，附在預算報告后面的草案表才是預算草案的主體,，前面的文字報告只是必要的補充和說明,。因此，草案表的數(shù)據(jù)要涵蓋報告中的數(shù)據(jù),，統(tǒng)計口徑要一致,，不能前后矛盾。草案表的數(shù)據(jù)不但要有大系統(tǒng),、大項目的累計數(shù),，而且要有具體單位和具體項目類別的構(gòu)成數(shù)；不但要有年初的預算數(shù),，還要有年中的調(diào)整數(shù)及年末的執(zhí)行數(shù),。

　　（二）要抓好部門預算的審查,。

　　各單位編制的部門預算草案也是總預算的主要構(gòu)成部分,，應連同總預算一并提交代表審查。部門預算越細化,，預算調(diào)整就越少,，反之，就越大,。部門預算是決算的基礎,，通過對照檢查可以了解預算執(zhí)行的總體情況,，可以從中發(fā)現(xiàn)存在的問題，所以要重點抓好部門預算的編制與審查,。為了進一步規(guī)范部門預算的編制工作,，中山市政府去年下半年出臺了《中山市市級部門預算準則》。這部準則吸取了周邊市預算管理工作的先進經(jīng)驗,，比較全面,、系統(tǒng)地闡述了預算管理的具體規(guī)范和要求，具有較強的針對性和可操作性,，是中山市財政管理體制改革的新突破,。各鎮(zhèn)財政部門參照市的準則要求，也制定出符合各鎮(zhèn)實際的部門預算準則,，作為編制部門預算的基本規(guī)范,。

　　（三）要加強對超預算資金的使用監(jiān)督,。

　　在預算執(zhí)行審計過程中,，審計發(fā)現(xiàn)一些鎮(zhèn)的財政部門對超預算資金的管理不夠完善，鎮(zhèn)政府先斬后奏,、沒批先用的現(xiàn)象比較普遍,。什么是超預算資金？就是財政收入中超出預算部分的收入,。超預算資金同樣是納稅人的錢,，按照監(jiān)督法和預算法的規(guī)定，同樣要報人大預算審查委員會審查后才能使用,，否則會出現(xiàn)沒有預算的資金支出,。