案情回放

2012年9月16日，A海關(guān)在某沿海碼頭對(duì)開(kāi)海域查獲“粵澳510”船,，船上載有無(wú)合法證明香煙200箱,，A海關(guān)將船舶、香煙,、船舶牌照等予以扣留并開(kāi)展調(diào)查后于2012年12月27日作出行政處罰決定,，沒(méi)收在扣香煙，并對(duì)船長(zhǎng)陳某處以罰款人民幣5.5萬(wàn)元,。

陳某不服上述處罰決定,，于2013年3月16日向人民法院提起行政訴訟。2013年12月,，法院判決駁回陳某訴訟請(qǐng)求,。

2013年11月5日，本案船舶所有人王某以A海關(guān)超過(guò)1年未解除2012年9月16日所作對(duì)“粵澳510”船的扣留決定,，向A海關(guān)的上一級(jí)海關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議,。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)

申請(qǐng)人王某認(rèn)為：《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十條規(guī)定海關(guān)的扣留期限不得超過(guò)1年,，A海關(guān)對(duì)“粵澳510”船的扣留至其提出復(fù)議時(shí)已超過(guò)1年，且未辦理延期扣留手續(xù),，繼續(xù)扣留于法無(wú)據(jù),；《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十條雖然規(guī)定復(fù)議、訴訟期間不計(jì)算在扣留期限內(nèi),，但是陳某的訴訟與其提起的行政復(fù)議反映的是兩種不一樣的法律關(guān)系（前者針對(duì)走私香煙行為的處罰,，后者針對(duì)對(duì)所有權(quán)人船舶的扣留），本案船舶扣留時(shí)間不應(yīng)當(dāng)剔除陳某的訴訟期間,；A海關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處罰決定,，以船長(zhǎng)陳某為處罰對(duì)象，也未對(duì)船舶作出任何處理,，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十八條第三項(xiàng)“行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定,，不再需要查封、扣押”的規(guī)定,，無(wú)須再繼續(xù)扣留船舶,。鑒于此，王某請(qǐng)求解除對(duì)“粵澳510”船的扣留,。

被申請(qǐng)人A海關(guān)認(rèn)為：根據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十條的規(guī)定,，復(fù)議、訴訟期間不計(jì)算在扣留期限內(nèi),，海關(guān)實(shí)際扣留時(shí)間只有4個(gè)多月,，未超出法定扣留期限。本案中陳某一直抵觸海關(guān)執(zhí)法,，拒絕前來(lái)配合海關(guān)調(diào)查取證,，如果在作出行政處罰決定后對(duì)船舶解除扣留，則本案行政處罰很難執(zhí)行,。根據(jù)《海關(guān)法》第九十三條和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第六十條的規(guī)定,，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，海關(guān)可以將扣留的貨物,、物品,、運(yùn)輸工具變價(jià)抵繳?；谠撘?guī)定,，出于保障行政處罰決定執(zhí)行的目的，海關(guān)在行政處罰決定做出后可以繼續(xù)對(duì)船舶進(jìn)行扣留,。因此，A海關(guān)請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)維持其作出的對(duì)“粵澳510”船的扣留決定,。

復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為：第一,，A海關(guān)對(duì)陳某走私無(wú)合法證明香煙行為作出的行政處罰決定,，沒(méi)有認(rèn)定涉案船舶是專門用于走私的運(yùn)輸工具或者2年內(nèi)3次以上用于走私，行政處罰決定僅沒(méi)收走私紅油并對(duì)船長(zhǎng)林某處以罰款,，沒(méi)有沒(méi)收涉案船舶,。因此，該船舶應(yīng)當(dāng)認(rèn)為已經(jīng)排除了違法嫌疑,，符合《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除扣留，A海關(guān)繼續(xù)扣留該船舶違反了上述規(guī)定,。第二,，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第六十條規(guī)定的當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定，海關(guān)可以將扣留的貨物,、物品,、運(yùn)輸工具變價(jià)抵繳，應(yīng)當(dāng)以行政處罰決定認(rèn)定涉案貨物,、物品,、運(yùn)輸工具違法，且不屬于《行政強(qiáng)執(zhí)法》第二十八條以及《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十一條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)解除扣留的情形為前提,。綜上,，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為A海關(guān)繼續(xù)扣留船舶的行為違法，決定撤銷該扣留行為,。

以案說(shuō)法

海關(guān)扣留期限如何規(guī)定,？

為保證海關(guān)及時(shí)對(duì)涉嫌違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理，提高辦案效率,，法律規(guī)定了海關(guān)實(shí)施扣留的期限,。《行政強(qiáng)執(zhí)法》第二十五條規(guī)定：查封,、扣押的期限不得超過(guò)三十日,，情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),，可以延長(zhǎng),，但是延長(zhǎng)期限不得超過(guò)三十日。同時(shí)規(guī)定,，法律,、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！逗ｊP(guān)行政處罰實(shí)施條例》即屬于對(duì)扣留期限有特殊規(guī)定的行政法規(guī),，該條例第四十條規(guī)定：“海關(guān)扣留貨物、物品、運(yùn)輸工具以及賬冊(cè),、單據(jù)等資料的期限不得超過(guò)1年,。因案件調(diào)查需要，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長(zhǎng)或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長(zhǎng)批準(zhǔn),，可以延長(zhǎng),，延長(zhǎng)期限不得超過(guò)1年。但復(fù)議,、訴訟期間不計(jì)算在內(nèi),。”

根據(jù)該條規(guī)定,，海關(guān)延長(zhǎng)扣留期限有兩個(gè)前提條件,，一是“因案件調(diào)查需要”，二是“經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長(zhǎng)或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長(zhǎng)批準(zhǔn)”,。前者是實(shí)質(zhì)要件,，后者是程序要件。實(shí)踐中,，如果海關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出了行政處罰決定,，說(shuō)明海關(guān)已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人的違法行為調(diào)查清楚并作出認(rèn)定，就不能再以“因案件調(diào)查需要”為由延長(zhǎng)扣留期限,。

海關(guān)扣留貨物,、物品、運(yùn)輸工具的期限不包括復(fù)議,、訴訟期限在內(nèi),。在扣留期間，當(dāng)事人可能因?yàn)椴环ｊP(guān)的扣留行為提起復(fù)議或訴訟,，也可能對(duì)于海關(guān)認(rèn)為其構(gòu)成違法嫌疑所作出的其他具體行政行為不服提起復(fù)議或訴訟,，無(wú)論以何理由提起復(fù)議或訴訟，只要該復(fù)議或訴訟的具體行政行為的對(duì)象是被扣留貨物,、物品,、運(yùn)輸工具，復(fù)議,、訴訟期限就要從扣留期限中扣除,。

何種情況應(yīng)解除扣留？

《行政強(qiáng)執(zhí)法》和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》均對(duì)解除扣留有明確的規(guī)定,，符合規(guī)定的情形的,，海關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解除扣留的決定?！缎姓?qiáng)執(zhí)法》第二十八條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)解除扣留的五種情形：

其中最后一項(xiàng)是兜底條款，如查封,、扣押的鮮活物品或者其他不易保管的財(cái)物腐爛變質(zhì)的,，繼續(xù)查封、扣押的意義不大,，應(yīng)當(dāng)解除查封,、扣押。

《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第四十一條規(guī)定了海關(guān)解除扣留的四種情形：

其中“排除違法嫌疑”的內(nèi)涵比《行政強(qiáng)執(zhí)法》第二十八條規(guī)定的“當(dāng)事人沒(méi)有違法行為”,、“查封,、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物與違法行為無(wú)關(guān)”兩種情形廣泛,，可以說(shuō)涵蓋了兩者,。“排除違法嫌疑”是指針對(duì)被海關(guān)扣留的貨物,、物品,、運(yùn)輸工具、其他財(cái)產(chǎn)以及賬冊(cè),、單據(jù)等與違法嫌疑有關(guān)的書(shū)證（《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十八條,、第三十九條規(guī)定的可以扣留的內(nèi)容）排除了違法嫌疑，其含義是經(jīng)過(guò)立案調(diào)查之后,，既排除了走私嫌疑,，也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違規(guī)嫌疑，也包括沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有違反其他法律,、行政法規(guī)的嫌疑,。《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》與《行政強(qiáng)執(zhí)法》條文中差別較大的一項(xiàng)是關(guān)于行政處罰決定做出后的解除扣留，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》規(guī)定的是“已經(jīng)履行海關(guān)行政處罰決定的”解除扣留,，而《行政強(qiáng)執(zhí)法》規(guī)定的是“對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定,，不再需要查封、扣押”的,。

實(shí)踐中,，對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定，無(wú)需再繼續(xù)查封,、扣押的,，應(yīng)當(dāng)依法解除查封、扣留,。對(duì)于《海關(guān)法》第九十三條規(guī)定“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定,，又不申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟的，海關(guān)可以將其保證金抵繳或者將其被扣留的貨物,、物品,、運(yùn)輸工具依法變價(jià)抵繳”，如果海關(guān)依據(jù)該條對(duì)當(dāng)事人被扣的貨物,、物品,、運(yùn)輸工具持續(xù)扣留，前提應(yīng)是海關(guān)在處罰決定書(shū)中已經(jīng)認(rèn)定其為違法貨物,、物品,、運(yùn)輸工具，并且扣留未到期限,，否則,，海關(guān)就不能再繼續(xù)扣留。

文/海關(guān)總署政法司 楊左濤