上證報記者日前獲悉，作為推廣PPP（政府與社會資本合作）模式的重要制度設計,，特許經營法目前正由發(fā)改委加緊起草,，其征求意見稿已八度修改、反復推敲,。有跡象顯示,，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，該法案的立法進程將進一步提速,，最終方案的出爐已越來越近,。

法案已反復討論修改

據了解，這份全名為“基礎設施和公用事業(yè)特許經營法”的法案由國家發(fā)改委牽頭研究,、調研并起草,。據接近有關部門的人士對上證報記者透露，目前該法案已經修改到了第八稿,，其間征求意見稿已經發(fā)到有關部門并收集相關意見,。

“事實上,，早在五六年前，發(fā)改委有關機構就提出,，要制定有關基礎設施特許經營的法律,，但當時沒有列入全國人大的立法規(guī)劃，”原全國人大財經委法案室主任,、中關村宏觀經濟與知識產權戰(zhàn)略研究所所長朱少平向記者透露,，“最近又舊話重提，是因為形勢發(fā)展的需要,。”

不少市場人士對記者表示,，“缺少明確法律規(guī)范,、合作前景難以預判”，是讓民營資本對PPP模式望而卻步的重要原因,?！艾F(xiàn)在國家要力推PPP模式，但這就需要規(guī)范各種可能出現(xiàn)的情況,，而我們國家目前沒有這方面的法律,，這就是為什么如此迫切需要出臺這部法律的原因?！?/p>

根據記者所拿到的一份《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法（征求意見稿）》,，法案對許多以往的模糊概念均有相應規(guī)定。比如,，針對“基礎設施和公用事業(yè)的范圍”一項,，共列出九大類項目，其中不光有“煤炭,、石油,、天然氣、電力,、新能源等能源項目”,，還有“鐵路、公路,、水運,、港口碼頭、民用機場,、通用航空設施,、城市軌道交通等交通運輸項目”，而且也包括了“科技,、教育,、文化、旅游、衛(wèi)生,、體育,、社會福利等社會事業(yè)項目”。

“如此,，則PPP幾乎涉及民生基建的所有領域,，和老百姓生活極為密切，”一名券商分析師表示,，“從住房,、環(huán)保、路橋,，到科教文衛(wèi),，可以用無所不包來形容?！?/p>

針對特許經營方式,，該意見稿明確有四種，即“在一定期限內,，政府授權特許經營者投資,、建設、運營基礎設施和公用事業(yè),，包括現(xiàn)有項目的改擴建,，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內,，政府授權特許經營者運營已建成的基礎設施和公用事業(yè),，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內,，政府授權特許經營者提供公共服務”以及“國家規(guī)定的其他方式”,。其中，“其他方式”留了一個口子,，方便將來容納新型的合作模式,，一名政府內部人士表示。

在職責權限方面,，“特許經營的規(guī)劃和出臺區(qū)域規(guī)章的權限,，已下放到省級，而可以實施的權限,，則下放到了縣級,，”一名業(yè)內人士分析稱，“需要注意的是,，之前根據財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》,，通過PPP模式轉化為企業(yè)債務的,，不納入政府債務——也就是說，對于地方政府而言,，通過主動上馬特許經營項目,，可以有效管控債務規(guī)模?！?/p>

那么,，誰有資格主動提出上馬PPP項目呢？“政府可以提出,，企業(yè)和社會機構也可向政府主動申請,，”上述業(yè)內人士表示，“但如何評判是否能夠上馬,，目前的標準還有待明確,。”

各部門協(xié)調推進起草進程

“因牽涉到不同部門之間的協(xié)調,，這個法案的推動很不容易，”一名政府內部人士對上證報記者評論道,，“目前征求意見稿是由發(fā)改委在起草,，但最近財政部又對PPP出臺了具體的規(guī)定，這就涉及協(xié)調問題,?！?/p>

據了解，在現(xiàn)有體系下,，涉及PPP項目審批的事宜屬于發(fā)改委的權限,；但因為項目涉及政府出資的問題，因此又和財政部有關,。

據該內部人士透露,，在此前由發(fā)改委法規(guī)司召開的內部立法座談會上，與會人員曾提出關于立法的“四項原則”,、“六點規(guī)定”,。“所謂四項原則,，即統(tǒng)籌推進,、形成合力、公平合理,、國際經驗和國內實踐相結合等原則”,，該人士稱，“之所以提出,，就是此前還存在著統(tǒng)籌較難,、合力不易的情況,。”

據了解,，因為特許經營的授權及審核往往涉及多個部門,，因此能否順暢銜接協(xié)調，顯得尤為必要,。在發(fā)改委法規(guī)司一名內部人士看來,，目前我國特許經營的規(guī)章體系恰恰存在著法律規(guī)范的效力層次較低、具體制度有待完善,、規(guī)定之間不銜接等三大問題,。“總的一句話,，就是完整統(tǒng)一的法律體系尚待完善,，”該人士評論道。

從世界各國的特許經營實踐來看,，其實部門間協(xié)調難,、規(guī)章不協(xié)調的問題普遍存在，而一個通常的解決辦法是——設立專門的協(xié)調機構,。濟邦咨詢公司董事總經理張燎表示,，“經驗證明，專門的組織協(xié)調機構在信息收集,、政策研究,、立法建議、知識傳播,、能力建設等工作上可以發(fā)揮重要作用,。”

而在朱少平看來,，不管法案由哪個部門起草,，最后都需經過全國人大來立法，這肯定會兼顧不同部門的訴求,?！安贿^，如果覺得立法條件不成熟,，也可能以國務院條例的形式出臺,。”

但從市場角度來看,，為PPP設立規(guī)則框架已是一個急迫的需求,。

“甚至在剛結束的APEC會議上，PPP都是討論最熱烈的話題之一,，”一位投資界人士談到,。如其所言,，財政部部長樓繼偉也曾公開表示，本次APEC財長會議的核心就是討論倡導政府與社會資本合作的PPP模式,?！癙PP這個議題大家討論最為熱烈，幾乎占了（財長會議）將近一半的時間”,。該人士表示,。

“PPP項目顯而易見的受益行業(yè)至少包括環(huán)保、軌交建設,、城投等,，”中原證券研究員李琳琳對記者表示，“PPP適合于公用事業(yè)的發(fā)展,，特別是一些預期穩(wěn)定,、投資較大的行業(yè)?！?/p>

但是,，業(yè)內人士同時對記者強調稱，在相關法律最終出臺之前,，政策風險始終是PPP實踐中一個不可忽視的問題,。“你無法確定,，這個部門、這個地區(qū)規(guī)定的辦法,，到了另一個部門那里,、另一個地區(qū)那里，是不是就不一樣了,?！?/p>

■小資料

PPP，英語Public—Private—Partnership的縮寫,，亦即公私合作模式,，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目,，或為了提供某種公共物品和服務,，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系,，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果,。

本文來源：上海證券報·中國證券網 作者：龐瑞 責任編輯：NF055