最近幾年,，PPP成為金融投資領(lǐng)域的熱門話題,，而且，在新的經(jīng)濟(jì)形勢下,，國家正掀起新一輪的力推浪潮,，相關(guān)立法規(guī)范亦在同步完善中。

一場事關(guān)民眾福祉的資本盛宴,，一輪國有與民營資本的同臺競技,，一次舉國由上至下的大力推進(jìn)。當(dāng)PPP模式升級為國家戰(zhàn)略,，你最關(guān)心哪些話題,？

「財經(jīng)」V課特別策劃了PPP專題系列節(jié)目，多維度,、全視角來解讀這一經(jīng)濟(jì)熱詞,，為您提供干貨。

「財經(jīng)」V課PPP專題系列課程第二講：

《為何PPP與特許經(jīng)營被混為一談,？》

以下為文字實(shí)錄：

金永祥：「財經(jīng)」V課的朋友們大家好，我是北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥,，我也是中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會常務(wù)委員,、中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會特許經(jīng)營專業(yè)委員會副主任。今天我來跟大家分享PPP的一個話題,。

當(dāng)前,，炙手可熱的的財政名詞“PPP”，經(jīng)常和“特許經(jīng)營”被混為一談,，甚至引起了認(rèn)識誤區(qū),。兩者究竟是什么關(guān)系？它們在中國的發(fā)展歷程中出現(xiàn)了哪些“基因變異”,？

【PPP與特許經(jīng)營時常概念混淆】

朋友們在參與PPP項目的時候,，會發(fā)現(xiàn)PPP和特許經(jīng)營經(jīng)常連在一起使用，經(jīng)?；煜?，也經(jīng)常引起歧義。一定要把PPP和特許經(jīng)營都是什么,、兩者之間的關(guān)系搞清楚,，這樣我們在運(yùn)作PPP項目的時候，才能夠提高效率,。因?yàn)槲覀儑业姆审w系,，現(xiàn)在由于部門立法的原因，在適用上經(jīng)常是有選擇性的，如果我們把一個項目認(rèn)定為PPP項目,，它會執(zhí)行一系列的政策法規(guī),；如果我們把一個項目認(rèn)定為特許經(jīng)營項目，它會執(zhí)行另外一套政策法規(guī),。

財政部作為PPP的主管部門，它在主導(dǎo)一件事情,，叫《政府和社會資本合作法》,，在做立法的工作。與此同時,，國家發(fā)改委也在做一部法叫《特許經(jīng)營法》

【特許經(jīng)營在中國的歷程】

為什么它（特許經(jīng)營）和PPP會攪在一起,，它們之間到底是一個什么關(guān)系？特許經(jīng)營是1994年引入到我們國家的,，原來國家計劃委員會,，現(xiàn)在的國家發(fā)改委做了幾個BOT的試點(diǎn)項目。比較著名的是廣西來賓B電廠和成都第六自來水廠,。在這兩個項目里,，我們第一次使用了持續(xù)經(jīng)營的概念，之后,，國家發(fā)改委出文件,，出了一個《特許經(jīng)營的通知》。在這兩個項目完成以后,，在后期住建部也出了文件叫《特許經(jīng)營管理辦法》,。

【特許經(jīng)營曾與PPP混為一談】

無論是項目本身，還是住建部的文件,，特許經(jīng)營在我們當(dāng)初的理解里和PPP就是一回事,，現(xiàn)在這個情況發(fā)生了變化。大家對它的認(rèn)識開始重新的思考,。

【特許經(jīng)營具有壟斷性】

所謂特許經(jīng)營,，就是政府將某一個區(qū)域的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的供給委托給了一家社會資本，由這家社會資本方獨(dú)家來投資,、建設(shè),、經(jīng)營，也就是說,，在這個劃定的區(qū)域內(nèi)是不能有其他機(jī)構(gòu)來提供這種服務(wù)的,，這個是特許經(jīng)營的本意。

我們回到特許經(jīng)營本身,，特許經(jīng)營是相對于壟斷行業(yè)而言的,，有壟斷行業(yè)才有特許經(jīng)營，沒有壟斷行業(yè)就沒有特許經(jīng)營。

傳統(tǒng)的國有企業(yè)在壟斷經(jīng)營著各種各樣公共產(chǎn)品和公共服務(wù),，但是沒有人把它上升到特許經(jīng)營的高度,，或者說從特許經(jīng)營的角度來看傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)。只有社會資本進(jìn)入到壟斷行業(yè)了,，人們才開始關(guān)注特許經(jīng)營的問題,。我給大家舉一個例子來說明這個問題。

【北京亦莊開發(fā)區(qū)的特許經(jīng)營案例】

北京有一個開發(fā)區(qū)叫亦莊開發(fā)區(qū),，非常知名,，產(chǎn)值也非常高。一般來講,，它的燃?xì)夤?yīng)應(yīng)該由北京市的國有企業(yè)北京燃?xì)饧瘓F(tuán)來供氣,。在實(shí)踐中，亦莊天然氣的長途運(yùn)輸是由中國石油來供給的,，中國石油對下游的供氣也很感興趣,，所以它也在亦莊地區(qū)鋪設(shè)了零售的天然氣管道。我們必須要問一下,，北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)有沒有權(quán)利限制中國石油做這件事,？或者說中國石油有沒有權(quán)利做這個事？這就把特許經(jīng)營的問題揭示出來了,。

如果中國石油能做,，那美國石油也來做，法國石油也來做,，大家都來做不是亂套了嗎,？所以在這種情況下就出現(xiàn)了特許經(jīng)營權(quán)的問題。燃?xì)獾氖虑樵谖覀儑鴥?nèi)很多地區(qū)都沒有解決好,，有很多的城市飛地,，也就是在一個城區(qū)內(nèi)會有好多好多的小塊，有各種各樣的機(jī)構(gòu)在供應(yīng)著燃?xì)?，在這種情況下出現(xiàn)的問題也就非常的麻煩,。從我們享受的供氣質(zhì)量和供氣服務(wù)來講，這是沒有保障的,。

【亦莊案例以特許經(jīng)營圓滿了局】

回到了剛才亦莊的燃?xì)夤?yīng)這個事,，最后怎么解決的？北京市人民政府委托北京市政管理委員會與中國石油簽訂了燃?xì)夤?yīng)的特許經(jīng)營協(xié)議,，在亦莊的南部地區(qū),，北京市政府確認(rèn)了它的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，就是特許經(jīng)營,，那相應(yīng)的北部地區(qū),、東部地區(qū),，后來市政府也把它解決了，也以特許經(jīng)營的方式解決的,，授予給誰了呢,？就是北京燃?xì)饧瘓F(tuán)和香港中華煤氣的一家合資公司叫港華燃?xì)狻Ｔ谶@種情況下,，亦莊的天然氣供應(yīng)再沒有出問題,。

【特許經(jīng)營為PPP保駕護(hù)航】

所以，特許經(jīng)營是為PPP保駕護(hù)航的一種制度安排,，在我們政府將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給社會資本的時候,，我們就必須要理清政府和這類企業(yè)的關(guān)系，靠什么去理清呢,？靠政府和社會資本方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議去理清這種關(guān)系。特許經(jīng)營是理清政府和企業(yè)邊界的一種制度安排,。

所以大家能夠看得到,，PPP和特許經(jīng)營之間是非常密切的，也經(jīng)常一起使用,，放在一起討論,。

國內(nèi)時有爭論的PPP與特許經(jīng)營，在國外是如何理解的,？對中國有怎樣的啟示,？

【國外相比國內(nèi)，研究及應(yīng)用均有差別】

這些概念都是從國外引進(jìn)來的,，國外的情況跟我們有什么差別呢,？去年，國家發(fā)展改革委員會委托我做一個課題,，就叫“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法研究”,，我是這個研究課題的首席專家。除了我以外,，國家發(fā)改委還聘請了幾個外國專家作為項目組的成員,。在做這個課題的過程中，我們對國外的特許經(jīng)營和PPP,，也做了一個大致的梳理,。總體上有兩類組織在做這方面的工作,。一類就是國際組織,，像歐盟，世界銀行,、亞洲開發(fā)銀行,，都有PPP和特許經(jīng)營方面的文件,。另外一個就是各種國家，像英國,、法國,、印度、韓國,，都有PPP方面的實(shí)踐和立法,。我們對PPP和特許經(jīng)營有這樣幾點(diǎn)認(rèn)識。

【國外不重視概念,，只看重內(nèi)涵和目的】

第一,，他們對PPP和特許經(jīng)營的討論一般來說不重視概念，不重視你叫特許經(jīng)營還是PPP,？重視概念里邊的內(nèi)涵,。你到底要做什么？這個是外國人給我們第一個啟示,。

【中國應(yīng)用PPP不必拘泥于國際慣例】

第二,，關(guān)于PPP和特許經(jīng)營，在世界上沒有統(tǒng)一的定義,。各個國家,，各個國際組織都有自己對這個概念的解釋，所以我們在做PPP和特許經(jīng)營的時候,，也沒有必要拘泥于國際慣例,，我們可以去學(xué)習(xí)它們的說法，它們解決這個問題的方法,，但是我們不能去照抄,，因?yàn)楦鱾€國家的情況完全不一樣。

【法,、英兩國的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綄χ袊绊憳O大】

第三點(diǎn),，有兩個國家對我們影響很大，一個是法國,，一個是英國,。我們一般都認(rèn)為英國是PPP的鼻祖，我們發(fā)現(xiàn),，在英國很少使用特許經(jīng)營的概念,，它們基本就是PPP。在他們的PPP應(yīng)用里,，更有代表性的詞匯叫PFI（是一種私人融資活動,，國內(nèi)意指政府購買服務(wù)），這是一種融資方式,，跟我們政府購買服務(wù)有點(diǎn)相似,，英國所做的PPP項目,，大部分都沒有使用者付費(fèi)，而是政府付費(fèi)的項目,，所以它叫PFI,。那些有使用者付費(fèi)的項目怎么辦？都私有化了,，他們的私有化就是上市,。所以，政府是通過管上市公司的這種方式去管那些有收益的項目,，對于那些沒有收益的項目,，比方說監(jiān)獄、學(xué)校,、醫(yī)院類似這類沒有收益的項目,，它做PFI，就是政府購買服務(wù)這種方式,。

【結(jié)論：PPP包括政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營兩種模式】

另外一個國家就是法國,，法國的特許經(jīng)營基本都是針對有收益的項目，所以它叫特許經(jīng)營,。所以我們把英國和法國的這兩種情況結(jié)合起來，大體上可以得出一個結(jié)論：就是PPP包括了政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營兩種方式,。

當(dāng)然,，在不同的文獻(xiàn)里，還有其他的方式,，但是我們認(rèn)為主要的就兩種方式,，也就是PFI和特許經(jīng)營兩種方式。

【PPP的未來需要探索新機(jī)制】

在國外,，做PPP項目的時候有很多中介機(jī)構(gòu),，我們今天要發(fā)展PPP，也必須去找載體,，地方政府自己做很難,，我們有這種機(jī)制可以到全國去考察，甚至出國去考察,，但是蜻蜓點(diǎn)水式的工作,，觸及不到PPP的本質(zhì)，很難保證項目的成功,，我們就必須發(fā)展強(qiáng)大的中介組織,，讓中介組織承載著PPP項目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，讓它去推廣,，這樣我們以巧撥千金,，把PPP項目能夠做的更好,。

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