倪鵬飛，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,，現(xiàn)任中國社科院城市與競爭力研究中心主任,，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長助理。曾被聘為聯(lián)合國開發(fā)計劃署“中小企業(yè)改革和發(fā)展”項目評估專家,。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院,、北京師范大學(xué)資源與經(jīng)濟(jì)管理研究院及香港中文大學(xué)等兼職教授，中國城市科學(xué)會,、中國城市發(fā)展學(xué)會,、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副秘書長，成都,、太原等城市政府經(jīng)濟(jì)顧問,。主要致力于城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué),、空間金融學(xué)、城市競爭力及國家競爭力等方面的理論與實證研究,。代表著作《中國城市競爭力報告》,，2005年獲第十一屆孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)著作獎。發(fā)表著作10余部,，在《城市研究》（Urban Study）等國內(nèi)外雜志上發(fā)表論文數(shù)十篇,。

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今天講座的題目是中國的住房保障問題,。過去我們研究的都是城市里邊的住房保障,，今天我們到禮賢鎮(zhèn)，它恰恰不是城市里邊,，它應(yīng)該是一個鎮(zhèn),，是農(nóng)村。所以我不知道大家對這個題目興趣如何,？我盡量結(jié)合城鄉(xiāng)的實際情況,。同時我覺得，雖然城市的住房保障可能與咱們在座的諸位自身的切身利益不太相關(guān),，但是這里邊許多的內(nèi)容對我們的工作,，對我們從事相關(guān)的工作也是會有啟發(fā)的。

我想用比較短的時間把住房保障這個問題給大家做一個簡單的解釋和報告,。然后還可以就咱們這個村,，咱們這個鎮(zhèn)里邊有關(guān)住房、有關(guān)房地產(chǎn),，有關(guān)土地的情況,，做個交流。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化,，農(nóng)村的發(fā)展,、城市的發(fā)展都與土地,、住房關(guān)系非常密切?？赡艽蠹椰F(xiàn)在處理,，以及未來城市化過程中所要處理的問題，涉及的也主要是這個問題,。所以待會咱們可以就這個問題進(jìn)行一些討論,。

一、什么是住房保障體系

什么是住房保障,？什么是住房保障體系,？這個我覺得首先要給大家做一個介紹?？赡艽蠹以谵r(nóng)村,，對這個問題感受不深。其實人生下來就有一個權(quán)利,，叫生存的權(quán)利,。人要生存，就要有衣食住行,，所以說居住是人的一個最基本的權(quán)利,。那既然居住是一個最基本的權(quán)利，如果一個人他自己或者一個家庭自己不能解決自己的居住問題,，政府社會就有義務(wù)給他解決住的問題,。因為不解決這個問題，他的生存就存在問題,，而生存是他的權(quán)利,。

1.為什么政府要建設(shè)住房保障體系

那為什么這個要由政府來解決？或者要由政府來保障,？因為住房這個東西,，和其他消費品有相似之處，也有不同的地方,。最大的不同就是它的價值比較巨大,，需要有一定的財力、能力才能夠解決,。大家可以想一想,，即使我們以前在農(nóng)村里邊，一個家庭蓋一個土房子的話,，他要不借錢或者是不做什么的話都很難以實現(xiàn),。所以就是說，住房價值比較巨大，需要外來的幫助,，也需要政府的幫助,。即使一個是有能力的人，他也需要先借一部分錢,。即使是有能力的人,，有能力的家庭，大部分一時也難以一次性解決,，他也許需要通過借親友的錢,，借銀行的錢，把房子蓋起來,，把房子建起來,，把房子買下來,，然后逐步地來解決。那對于貧困的家庭,，老弱病殘,，沒有工作能力，沒有收入來源的家庭,，像這種家庭通過自己的辦法就無論如何也解決不了,。因為他沒有收入來源，誰也不愿意借給他,，像這種情況下怎么辦,？就要由政府來提供。我們這個社會里邊,，總會一部分人收入比較高,，一部分人收入差不多，一部分人收入比較低,。收入比較低的,，比如說老弱病殘，比如說工作能力不行,，由于各種原因,，沒有收入來源。那么針對這一部分人,，會有各種保障，去保障他的生存,，其中住房的保障是其中的一個重要的內(nèi)容,。

2.什么是住房保障體系

如果我們按收入來劃分,，可以分成五個層次,，一個高收入,，一個是比較高的收入，一個是中等收入,，一個是低收入,，再一個是最低收入。像最低收入這個階層的話,，他的住房,、困難家庭他的住房就要政府完全來解決,。那還有一部分是叫中等偏下的收入,，他可以通過自己解決一部分，但是他自己又不能完全解決,，這種情況下怎么辦,？政府幫助他一部分。

所以我們說,，這個住房保障體系至少有兩個層次：一個是政府完全保障,，還一個是政府部分保障。完全保障的那一部分群體就是家庭困難,，最低收入的家庭,。部分保障的群體家庭收入偏下,，有能力解決一點,，但完全依靠他自己無法解決,，政府也可以解決。

還有一個我們從年齡上來區(qū)分?，F(xiàn)在好多的家庭，相對來說中年家庭的收入比較穩(wěn)定,，職業(yè)比較穩(wěn)定,，也有一定的積蓄了，他們的購房能力比較強,，是完全可以通過自己解決,。而剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，新就業(yè)的年輕人,，這些家庭,，盡管他的收入處在中等或者是中下的水平上，但是一時難以解決住房,，難以完全依靠自己解決住房，所以這一部分人就需要政府幫助他來解決,。

剛才我說的都是城市里邊的家庭,。那么農(nóng)村里邊其實也存在著這樣的一個問題,。農(nóng)村里邊同樣有一部分群體收入比較低或者是沒有收入來源,，住房狀況又比較差,，也需要進(jìn)行保障。目前我們住房保障還主要集中在城市里,，但事實上城鄉(xiāng)都應(yīng)該有一個一體化的一個保障體系,。

這是講住房保障體系是什么,？為什么要建立保障體系,？保障體系是什么,？我再重復(fù)一下，就是針對低收入和中等偏下收入的家庭,、住房困難的家庭，政府提供不同程度的住房保障的體系,。為什么要提供這個呢,？因為這一部分人不能依靠,、或完全依靠自己來解決自己的住房問題，而生存權(quán),、住房權(quán)是他最基本的權(quán)利，所以要保障,。

二,、目前中國住房保障體系存在的問題

第二個我就想講一下目前咱們的住房保障體系存在的問題,。剛才我說了,，農(nóng)村的住房保障體系基本沒有，或者是我不了解情況,，咱們還可以討論一下有沒有——至少是制度體系還沒有。

1.主要問題：中低收入者的住房保障未完全落到實處

城市的住房保障體系有一個發(fā)展的過程,。在改革開放之前,，城市里的居民,，或者是國有企業(yè)的職工住房完全有政府來解決,。住房的產(chǎn)權(quán)也是公有的，等于政府蓋的房子,，單位蓋的房子給居民租住。這個情況有許多的問題：產(chǎn)權(quán)不清,，還有投入不足，腐敗都比較嚴(yán)重,，沒有效率,。所以改革開放以后,，住房制度也進(jìn)行了一個改革,，改革的目的就是希望把居民分成兩部分,，一部分收入能力比較高，有能力自己解決住房的,，就讓他自己去到市場上去購買住房，通過市場來解決它,。另一部分是不能解決,，或者不能完全依靠自己來解決的,，政府給予適當(dāng)?shù)谋Ｕ稀?/p>

那么當(dāng)時我們是借鑒了香港和新加坡,，尤其是借鑒新加坡的做法。就像剛才我說的兩部分,，1994年,、1998年中央的兩次決定都非常明確，我們建立兩個層次的住房保障體系：一部分就是,，對于中等和中等偏下收入的這一部分家庭，提供經(jīng)濟(jì)適用房,。就是政府有一定優(yōu)惠的,，基本上是成本價的住房，賣給這一部分群體,。第二個是針對最低收入的家庭，住房困難家庭,，提供廉租房,。不要錢或者以非常低廉的租金供給他居住?；旧暇褪沁@兩種體系,。

但是廉租房的比例一直是比較小，現(xiàn)在它在城鎮(zhèn)家庭中的比例5%都不到,。經(jīng)濟(jì)適用房在制度設(shè)計上存在著許多的問題,，尤其是在一些制度設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)上不嚴(yán)格,。誰可以買，另外買了以后可以不可以賣,？當(dāng)時是可以賣,，在買的標(biāo)準(zhǔn)上雖然它規(guī)定中低收入家庭，但是在執(zhí)行的過程中各地執(zhí)行得并不嚴(yán)格,。所以就導(dǎo)致了好多開寶馬的開奔馳的去買經(jīng)濟(jì)適用房,，真正需要住房的就買不到住房或者是買不起這個住房，所以該保障的沒有保障,，不該保障的享受了這個保障,。

到后來各地逐漸取消了這個制度，或者是減少了這個供給,。這樣的話中國城鎮(zhèn)的住房保障體系就缺失了,，整個中低收入人群，城鎮(zhèn)人口的30%以上吧,，需要政府保障,，但是沒有保障，出現(xiàn)這樣的一個情況,。那么從1998年到現(xiàn)在之所以房價迅速躥升,，城鎮(zhèn)居民怨聲載道，對房價,、房地產(chǎn)市場非常不滿,，就與這個有很大的關(guān)系。該保障的沒有保障,，沒有享受到這個保障,。這是住房保障存在的主要問題了。

2.總體存在七大問題

還有一些問題,，我簡單地說一下吧,。另外系統(tǒng)地講一些就是這么幾個問題：

一個是總體上它是規(guī)劃思路不清晰，法律制度不健全,。

第二個是在保障形式上,，保障層次少，保障比例低,。

第三個是在保障標(biāo)準(zhǔn)上,，住房建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不具體，價格補貼的標(biāo)準(zhǔn)也不規(guī)范,。

第四個是在保障對象上,，具體保障對象不明確，準(zhǔn)入和退出機制不健全,。

第五個是在管理體制上,，中央和地方各級政府的分工不明確，行政制衡機制不健全,。

第六個是在保障手段上,，制度不匹配，措施不得力,。

第七個問題就是城鄉(xiāng)的住房保障體系不完善,、不統(tǒng)一。也就是農(nóng)村的住房保障體系,，基本沒有,，沒有建立。

三,、完善住房保障體系的措施

那么針對這種情況中央采取了一系列的措施,，完善住房保障體系。大家都看到,、聽到有關(guān)的文件了,，具體來說就是要建立剛才所說的，那個缺失的體系,。那個缺失的體系中很重要的一條,，就是中等及中等以下收入者，也就是說由于（以前的）經(jīng)濟(jì)適用房政策而取消和減少了（保障）的這一部分人的保障問題,。

1.針對兩個層次探索不同保障形式

針對低收入和最低收入居民繼續(xù)推行廉租房

中央最近出臺的措施,，歸納起來還是兩個方面，兩個層次：一個層次就是針對低收入和最低收入的居民,，這個是繼續(xù)采取廉租房的辦法,。就是政府買單，建立和收購一些住房,，然后以較低的價格給這些住房困難的低收入家庭,，他們采取申請的辦法，通過社區(qū),，通過街道,，然后再通過區(qū)，進(jìn)行篩選,，這是一個,。

針對中等及中等以下收入居民采用出售和出租兩種形式

第二個層次就是中等及中等以下收入的。這個是兩種形式,，一個是銷售的形式,，或者是出售的形式，或者是購買的形式,；一個是出租的形式,。剛才說了,，過去就一種形式：經(jīng)濟(jì)適用房，現(xiàn)在是首先采取兩種形式,，一種是購買,，政府給予補貼；一種就是出租,，政府給予補貼,。

建立公租房體系的四種形式

關(guān)于出租，現(xiàn)在可能大家都知道,，叫公租房,。目前各地在探索，主要采取了四種形式來建立公租房的體系：一個是建,，政府自己建一部分,。第二個是買，購買,，政府到社會上購買一些老舊的住房,。第三個是租，政府把縣城的住房信息收集過來,，看哪個符合這個標(biāo)準(zhǔn),？然后就去租，把它先租過來,，然后再租給需要公租房的人,。再一個就是定，認(rèn)定,，公租房的購租對象,，你自己選擇一個你購租的住房，然后有關(guān)部門根據(jù)你這個選擇認(rèn)定你這個可不可以作為公租房,，如果可以就認(rèn)定可以,。如果是租價很高的話，政府有關(guān)部門可以只給你應(yīng)該給的那個標(biāo)準(zhǔn),，超過的部分由你自己來承擔(dān),。

建立出售式保障體系的三種形式

第二個形式就是出售的這個保障體系里邊，內(nèi)容很多,，但是我感覺主要有三種形式,。一個是叫經(jīng)濟(jì)適用房，這是原來的有的,。第二個現(xiàn)在叫棚戶區(qū)改造房,。第三個是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民的回遷房。這個也屬于保障體系里邊的，為什么說它屬于保障體系里邊的,？他在土地稅收等等方面享受了不少的政策,。

2.完善保障對象的認(rèn)定

這是保障的形式，大概有這兩個層次,。保障的層次是說我們拿什么保障,？保障什么,？那么保障誰,？保障的對象是誰？我再跟大家講一講,。其實我剛才已經(jīng)講了,，可以從幾個維度去說。

首先是住房困難家庭,。住房不困難的,，即使你收入低，甚至你沒收入,，那也不要保障,，因為你有房子。首先是住房困難家庭,。住房困難家庭肯定是有一個認(rèn)定的,，比如說各地的情況不一樣，有的地方人均十幾平米以下的,，可能就屬于住房困難的家庭了,。

再一個就是按收入這條線，是兩個層面,。一個是低收入和最低收入家庭,，像這一個保障就是廉租房。第二個就是中等和中等以下收入的家庭,，就是剛才我說的那幾種形式,，公租房、經(jīng)濟(jì)適用房,、棚戶區(qū)改造房,、拆遷回遷房，這個都屬于中等以下收入居民的,。

再從年齡上來看,，這個保障部分主要是針對新畢業(yè)的大學(xué)生，新就業(yè)的青年家庭,，作為主要的保障對象,。

那么農(nóng)村里邊我想如果要建立住房保障體系，可能首先要解決的是老弱病殘這一部分困難家庭的住房問題。

有些地方也已經(jīng)做了探索了,，比如說有幾級政府投資的或者是出錢建立一些公共資產(chǎn)的住房,，供他們租用。其實我感覺像養(yǎng)老院本身也是有住房保障在里邊了,，因為養(yǎng)老院這里邊有解決住的問題,，它應(yīng)該也是其中的一個體系。但是就目前來說,，農(nóng)村的住房保障體系還沒有完全梳理清楚,。

3.健全保障標(biāo)準(zhǔn)

第三個是保障的標(biāo)準(zhǔn)。保障的標(biāo)準(zhǔn)也是分兩個層次的,。

總體上來說,，保障住房和商品房是要有一定差距的?；旧蟻碚f保障住房要達(dá)到維持人民生活工作,、休息這些基本的條件，就是住房的基本功能都要達(dá)到,，小區(qū)的環(huán)境也要達(dá)到一個適度的水平，但是它達(dá)不到商品房或者是高檔商品房的那種高質(zhì)量,、高端的功能和環(huán)境,。

重要的就是住房面積了。對住房面積各地都有不同的規(guī)定,，比如說廉租房,，大概在五六十平米居多，按照我們的建議,，就是三個層面：一個是60平米,、一個是90平米、一個是120平米,。60平米及以下的,，是針對最低收入者的；60到90平米之間的,，特別90平米上下的,，現(xiàn)在也是國家的一個線，這個是主要是針對中低收入者,；90到120平米這個可以說是普通的商品房,，120平米以上的都是商品房了，相對高檔的商品房了,。

4.探索合理保障方式

還有一個保障的方式問題,，保障的方式問題其實也是分兩個層面，一個就是實物的保障，我剛才提出的這些,，都是實物的保障,。

還有一種形式就是貨幣的保障，通過貨幣的方式,，這個廉租房到市場,，到市場上它是多少錢能租下來？然后政府就按照廉租的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補貼,，然后你拿到這個補貼到市場上去租住,。

中等及中等以下收入也是這種情況，因為他有一定的收入,，政府給他補貼相對要低一點,，但是加上他的收入,，加上補貼一起能夠到市場上租住一個普通的商品房或者是普通商品房以下的這樣的商品房,。

在保障方式上，過去也存在一個問題,，什么問題,？在貨幣補貼的時候，它沒有動態(tài)變化,，比如在1998年時確定了一個市場的租房價格,，然后根據(jù)這個價格，結(jié)合你的收入,，確定了你要租這么多平米的一個普通商品房是應(yīng)該多少錢,，政府應(yīng)該補貼給你多少，然后就有了這個補貼的標(biāo)準(zhǔn),。但是大家都知道,，房價一直在上漲，房租也一直在上漲,，從2003年到現(xiàn)在已經(jīng)平均上漲了10倍,，要是從1998年算起可能十幾倍了，但是補貼的標(biāo)準(zhǔn)還是按照1998年的標(biāo)準(zhǔn),。所以這也是一個很大的問題,。

未來我們?nèi)绻诒Ｕ戏绞缴喜扇∝泿叛a貼的話，或者是打到你工資里邊的話,，很重要的一條就是,，這個補貼一定要定期進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)市場的價格進(jìn)行調(diào)整,。