古建筑保護能否走市場化道路?

蘇州市擁有各級文物保護單位140處,，控制保護古建筑200處,，總建筑面積達33．8萬平方米。但有不少古建筑常年失修,，瀕臨坍塌,，需盡快實施搶救性保護措施?？乇＝ㄖ谋Ｗo不盡如人意,，尤其作為江南傳統(tǒng)建筑的典型代表，在中國建筑史上有十分重要的地位,，占文物古建筑總量50％以上的民居建筑部分,，長期以來只偶有零打碎敲的修修補補。

原因很簡單：缺錢,。

市房管部門公房管理處的一位負責(zé)人舉了一個例子,。一處1000多平方米的古建筑，較好地修復(fù)保護每平方米約需1000元,，就是100萬,；這還不算搬遷費用，在居民雜居的古宅中,，每搬遷一戶面積在四五十平方米的住戶要10萬元,。但事實上，房管部門根本拿不出這筆錢,。根據(jù)1993年后的房租標(biāo)準(zhǔn),，每平方米使用面積的租金為0．70元，1000平方米為700元,，連發(fā)公房管理員的工資都不夠,。

探索市場化運作方式此時被提出來似乎有些“水到渠成”的感覺,。好處很明顯，售出的古建筑,，業(yè)主自己會維修,，而從中獲得的資金可投入其它古建筑的維修保護。

老宅上市,，該怎么賣 ,？

市場對新推出的老宅反響頗佳。據(jù)了解,，對古建筑有意者主要是海外華人,，還有在蘇有業(yè)務(wù)的南方企業(yè)，或是居住用,，或是做辦公場所,。還有不少房地產(chǎn)商人也瞄準(zhǔn)這一塊想做投資,。

有需求并不等于萬事大吉,。老房子看著好看，住著未必舒服,，如像樓梯窄而陡,，上下不方便；古建筑中還有規(guī)定不能用明火,，但若要居住其間,，廚房禁火讓人難以適應(yīng)；更有許多小巷深處的老宅,，汽車無法直達,。

在古建筑定價上也頗費斟酌，太高則門檻過高,，嚇退客戶,，太低則有國有資產(chǎn)流失之虞。

古建筑不能一賣了之 ,，問題還在接踵而來,。

“不是賣，是保護”,，在接受采訪時,，文物管理委員會辦公室的有關(guān)負責(zé)人一再強調(diào)這一點，這種堅持中,，隱含著某種擔(dān)心——保護與開發(fā)站在不同角度上,，會有矛盾。

走向市場的古建筑,，不能否認(rèn)是一個商品,。但正因為是古建筑，不是普通商品，不能像甩包袱,，賣完算數(shù),。將開發(fā)與保護聯(lián)結(jié)起來的是“有效保護”，讓控保建筑“活”起來,。扔在那里,，不拆，讓其自然坍塌,，并非有效保護,。找一個合適的主人，能對其負責(zé),，保養(yǎng),，不失為一種辦法。

由此,，雙向選擇在交易中顯得特別重要,。業(yè)主在選，“我們也在選業(yè)主”,，這位負責(zé)人說,，買主要有對古建筑的熱愛，有保護的責(zé)任感,，有一定的文化素質(zhì),。

但是一個亟須填補的空白是對古宅出售之后，業(yè)主成了保護的責(zé)任主體,，該如何維修養(yǎng)護才算妥當(dāng),？當(dāng)發(fā)現(xiàn)業(yè)主不能盡其保護之責(zé)時，政府部門是否有權(quán)強制回購,？這些目前都尚無細則可循,。

還有人擔(dān)心，售出的古建筑成為私宅后,，是否就不再對外界開放,，古建筑文化的交流與傳遞會否受到影響？

千頭萬緒,，最后還得歸結(jié)到有關(guān)法律法規(guī)的健全,。對古建筑保護中遇到的新情況、新問題,，還須制定相應(yīng)政策來處理,。據(jù)悉，目前有關(guān)蘇州市古建筑的保護條例,，已進入人大審議程序,，人們期待著面前的問題能有好答案,。

10月23日，江蘇省九屆人大常委會第32次會議通過《蘇州市古建筑保護條例》,，其中第十五條規(guī)定:“鼓勵國內(nèi)外組織和個人購買或者租用古建筑”;第八條規(guī)定:“古建筑保護管理責(zé)任人應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé):1.按照古建筑保護的要求進行日常養(yǎng)護,、維修，2.落實防火防盜等安全措施,，3.接受文物行政主管部門有關(guān)古建筑保護的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn),。” 12月3日,，中私人可購賣蘇州古建筑政策已緊急叫停,，原因是它與新近通過的《中華人民共和國文物保護法》相抵觸

蘇州文化局文物處潘處長在向記者解釋《蘇州古建筑保護條例》時說:“《條例》的設(shè)想是反映了對古民居不僅要控制，而且要維修保護的要求,，把維修,、改造和日常保護性措施都納入規(guī)范化管理，并確定法律保護的責(zé)任人,?！钡钐K州文保單位感到尷尬的是，《中國文物保護法》修訂案在《蘇州古建筑保護條例》頒布后一個月姍姍來遲,，盡管修訂案放松了對私人收藏文物的流通許可,，但仍明確規(guī)定，國有文物保護單位和未列入文物保護單位的古建筑不得轉(zhuǎn)讓和抵押,。

“兩者確實有不一致的地方?！迸颂庨L說,，“我們的考慮主要是結(jié)合蘇州的實際情況，蘇州地面古建筑數(shù)量僅次于北京,，政府財政有限,，發(fā)動社會力量參與古建筑保護是一條新思路。而且蘇州作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),，存在這樣的社會需求,。文物本身不可再生，也許私人買下不是最理想的方式,，但總比看著文物自然損壞要好,。”“對古建業(yè)主我們有嚴(yán)格規(guī)定,，例如不能對古建布局,、結(jié)構(gòu)和裝修進行改變，不得改換現(xiàn)代材料門窗,，電線線路也要規(guī)范,?！稐l例》對違反者都有明確的處罰規(guī)定?！迸颂庨L最后說,，“小法必須服從大法，我們將根據(jù)國家文物保護法修改《蘇州古建筑保護條例》,?！崩^續(xù)探索新的保護方式。

案例分析:

蘇州市政府過去在古建筑保護方面采用的是“直接提供”這一傳統(tǒng)工具,，即由政府出資并承擔(dān)維護和修繕責(zé)任,。因為政府無力保護所有古建筑，而古建筑又有市場需求,，蘇州市政府開始嘗試“變更產(chǎn)權(quán)”這一新工具,，即出售部分古建筑，由私人來承擔(dān)保護古建筑的責(zé)任,。蘇州市政府還通過《蘇州市古建筑保護條例》以法律的形式將這種新方式固定下來并加以規(guī)范,。但這一政策工具最終因與國家法律相沖突而被迫放棄。我們用上述的理論框架做簡要的分析,。

首先,，影響工具選擇的一個重要因素是政策目標(biāo)。蘇州市政府出臺政策的目標(biāo)是保護古建筑,。古建筑作為歷史文化遺產(chǎn),，有著重要的觀賞價值和文化價值，而蘇州市大量古建筑卻政府無力保護,，面臨著坍塌和毀損的威脅,。蘇州市政府意識到這一點，并深知保護古建筑的迫切性和深遠意義,。由此看來,，蘇州市政府的目的是明確的。

其次,，工具自身特征是影響工具選擇的又一個重要因素,。“變更產(chǎn)權(quán)”能解決“直接提供”運用中的存在的問題,，其優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是產(chǎn)權(quán)私有后,，業(yè)主成了古建筑保護的實體，減輕了政府負擔(dān),。蘇州市內(nèi)古建筑數(shù)量眾多,，完成修繕任務(wù)耗資巨大，單靠政府撥款往往難以保障,。市場中的交易者是理性的“經(jīng)濟人”,，在實現(xiàn)古建筑效用最大化的同時,，為了維持其價值，自然會承擔(dān)起古建筑維護,、修繕的義務(wù),。這些單個的個體具備維護、修繕古建筑的經(jīng)濟實力,，能解決政府集中維護帶來的資金不足問題,。二是政府可以將從中獲得的資金，投入其他古建筑的修繕工作,。通過出售古建筑,，政府可以從中獲得可觀的收入，而這些收入拓寬了政府的資金來源,，彌補了政府資金不足,。三是“變更產(chǎn)權(quán)”可以克服政府“直接提供”效率低下的弊端。政府承擔(dān)古建筑修繕任務(wù),，周期長,，效率低下。需要保護的古建筑不在少數(shù),，而政府或是因為缺乏相應(yīng)信息渠道無法獲知其價值,，或是知道其價值但由于官僚作風(fēng)而延誤了保護。市場中的競爭機制有利信息渠道的暢通,。有意購買古建筑者會采取積極的方式,，從各個渠道及時獲取信息，發(fā)現(xiàn)古建筑的價值,，將其控制保護起來,，避免了政府因信息渠道不暢通，行動遲緩帶來的古建筑的災(zāi)難性命運,。

“變更產(chǎn)權(quán)”也有缺陷，主要表現(xiàn)在：首先是開發(fā)和保護的矛盾,。私人購買古建筑是為了一定用途的,。不管是居住還是商用，都存在能否使古建筑維持原樣的問題,。古建筑看著好看,，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)未必符合現(xiàn)代需求。多數(shù)古建筑樓梯窄而陡,，上下不方便,；古建筑還規(guī)定不能使用明火；更有許多小巷深處的老宅,，汽車無法直達,。在這種情況下,，如何能不違背政府保護古建筑的初衷，使老宅保持原樣呢,？其次,，產(chǎn)權(quán)私有化后會產(chǎn)生公平方面的問題。古建筑作為歷史文化遺產(chǎn),，應(yīng)該為社會成員所共同享有,。古建筑私有后，是否就不在對外開放,，古建筑的交流和傳遞是否會受到影響,？如果是這樣的話，其他公民就被剝奪了與古建筑的購買者共同欣賞人類文化遺產(chǎn)的權(quán)利,。

“變更產(chǎn)權(quán)”的這些優(yōu)勢和缺陷都在蘇州市政府的考慮范圍之內(nèi),。在“變更產(chǎn)權(quán)”試行一段時間后，蘇州市政府通過了《蘇州市古建筑保護條例》對這種市場化行為加以“管制”,。

再次,，工具選擇受政策目標(biāo)和工具自身特征以外因素的影響。令蘇州市文保單位尷尬的是《中國文物保護法》修正案在《蘇州市古建筑保護條例》頒布一個月后姍姍來遲,。盡管修正案放松了對私人收藏文物的流通許可,，但仍明確規(guī)定，國有文物單位和未被列入文物保護單位的古建筑不得轉(zhuǎn)讓和抵押,。蘇州市政府必須服從國家大法,，根據(jù)文物保護法修改《蘇州市古建筑保護條例》，并繼續(xù)探索新的保護方式,。

蘇州市政府在選擇政策工具時,，考慮到了傳統(tǒng)工具即“直接提供”運用過程中存在的問題，也考慮到了新工具即“變更產(chǎn)權(quán)”的優(yōu)勢和缺陷,，企圖將“直接提供”,、“變更產(chǎn)權(quán)”及“管制”工具結(jié)合起來，克服單一工具的不足,，從而更有效地達成“古建筑保護”目標(biāo),。而其失敗又使我們看到，工具選擇能否成功不僅取決于目標(biāo)和工具能否匹配,，而且取決于許多復(fù)雜因素尤其是不可預(yù)知的因素的影響,。

[分析]

結(jié)合上述案例，說明在政策執(zhí)行實踐中如何進行政策工具選擇的.

古建筑維護

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