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新中國農(nóng)村土地制度變遷 ——土地制度;農(nóng)地產(chǎn)權(quán);經(jīng)濟(jì)績(jī)效;歷史分析 作者:王浩 新中國成立后,，順應(yīng)不同歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要,，進(jìn)行了一系列農(nóng)地制度重大改革和創(chuàng)新,。土地改革廢除了封建土地所有制，建立了農(nóng)民土地所有制,，帶來了建國初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速增長,。社會(huì)主義過渡時(shí)期，從互助組逐步發(fā)展成立初級(jí)和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,，集體土地所有制得以確立,。人民公社制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重破壞。家庭承包責(zé)任制重新確立了家庭自主經(jīng)營的基礎(chǔ)地位,，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。我國農(nóng)村土地制度固有的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)殘缺現(xiàn)象,，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在經(jīng)歷短期快速增長之后逐漸放緩,。建立現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵是確權(quán)和完善土地要素市場(chǎng)。 新中國成立之前,，我國農(nóng)村土地制度長期維持著土地私有制的基本形態(tài),，形成了高度集中的所有權(quán)與極其分散的租佃關(guān)系并存的格局。封建土地制度嚴(yán)重束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,，造成舊中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期停滯,。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國農(nóng)村土地制度發(fā)生了翻天覆地的巨變,，不僅徹底廢除了封建土地制度,，而且順應(yīng)土地改革,、社會(huì)主義過渡、人民公社,、改革開放等不同歷史時(shí)期的客觀現(xiàn)實(shí)需要,，進(jìn)行了一系列重大改革和創(chuàng)新。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,，土地制度變革常常成為引發(fā)經(jīng)濟(jì),、政治、文化乃至社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革的動(dòng)因和前導(dǎo)［1］,。時(shí)至今天,，在城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速的大背景下,，如何通過農(nóng)村土地制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,，已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。系統(tǒng)梳理不同歷史時(shí)期的土地政策,，反思?xì)v次變革中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),，對(duì)于今后我國農(nóng)村土地制度改革具有重要的啟發(fā)意義。 一,、土地改革時(shí)期 土地改革其實(shí)就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民廢除封建地主土地所有制,、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民所有制的革命，肇始于大革命時(shí)期,，并在各根據(jù)地和老解放區(qū)的土改實(shí)踐過程中逐步發(fā)展和成熟,。抗戰(zhàn)勝利后,，中共中央及時(shí)把減租減息政策改變?yōu)闆]收地主土地歸農(nóng)民所有的政策,，以充分順應(yīng)廣大農(nóng)民徹底消滅封建剝削制度的迫切需要。1947年10月,，中共中央頒布實(shí)行《中國土地法大綱》,，1949年6月實(shí)施《中華人民共和國土地改革法》，在各新老解放區(qū)掀起了廣泛的土地改革運(yùn)動(dòng),。到1952年冬,，除疆、藏,、臺(tái)等地區(qū)外,，全國基本完成了土改，封建土地所有制被徹底摧毀,，農(nóng)民擁有了完整和獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán),。土地改革促進(jìn)了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和政治解放，極大地提高了他們的革命積極性，從而為獲取解放戰(zhàn)爭(zhēng)的全面勝利并恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),。 土地這一最基本生產(chǎn)資料高度集中的所有權(quán)與數(shù)量眾多的租佃農(nóng)民之間的對(duì)立關(guān)系,，是中國農(nóng)村延續(xù)千年的關(guān)鍵性矛盾。薛暮橋根據(jù)多省調(diào)查資料推算:地主占總?cè)丝跀?shù)的3．5%,，占有土地總數(shù)的45．8%;貧農(nóng)雇農(nóng)占人口總數(shù)的70．5%,，僅占有土地總數(shù)的18．4%［2］。舊中國農(nóng)民不得不承受著殘酷的地租剝削,。土地改革前我國農(nóng)村地租租額占產(chǎn)量的比重普遍在50%以上,，有些地方達(dá)到70－80%甚至更高［3］?！锻恋馗母锓ā访鞔_規(guī)定土改的目的是,，“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”,，沒收地主土地,，無償分給無地或少地農(nóng)民。土改不僅滿足了廣大貧苦農(nóng)民對(duì)土地的需求,，更重要的是,，土地均等化分配極大地緩解了高度緊張的人地關(guān)系矛盾，增強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定性,。正如毛澤東1936年在延安對(duì)美國記者埃德加·斯諾所言:“誰贏得了農(nóng)民,，誰就會(huì)贏得中國，誰解決土地問題,，誰就會(huì)贏得農(nóng)民?！蓖恋馗母锏目?jī)效,，在隨后的農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到了充分的體現(xiàn)。糧食作物播種面積從1950年114．41百萬公頃上升到1952年的123．98百萬公頃,，增長8．3%,，總產(chǎn)量增長24%［4］。新中國成立初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長速度不僅為中國歷史上所罕見,，而且遙遙領(lǐng)先于當(dāng)時(shí)世界上其他國家,。 建國前后的土地改革，是我國歷史上規(guī)模最大,、進(jìn)行得最順利,、搞得最好的一次土改運(yùn)動(dòng)。取得巨大成功的關(guān)鍵,，在于創(chuàng)造性的舉措,，不僅制定了依靠貧雇農(nóng)、團(tuán)結(jié)中農(nóng)、中立富農(nóng),、有步驟有分別地消滅地主階級(jí)的路線,，還制定了照顧少數(shù)民族、宗教人士,、歸國華僑及僑屬的特殊政策,，先通過減租減息提高廣大農(nóng)民群眾的階級(jí)覺悟和參與熱情，然后依靠群眾消滅了封建土地所有制,。土改在取得極大成功的同時(shí),，也存在一定的歷史局限性。所采用的階級(jí)斗爭(zhēng)方式,，強(qiáng)化了土改的政治功能,，遷就了農(nóng)民的平均主義思想，這成為隨后農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中急于過渡和完全消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)誤做法的源頭,。更為重要的是,，土改后形成的個(gè)體分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式不僅導(dǎo)致了土地、資金,、技術(shù)等生產(chǎn)要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益,，而且全國范圍內(nèi)普遍存在的農(nóng)民土地所有制，必然無力阻止中國歷史上貧富分化,、大規(guī)模土地兼并和大量農(nóng)民流離失所慘劇的重演,。 二、社會(huì)主義過渡時(shí)期 為了克服土地改革后農(nóng)村出現(xiàn)新的貧富兩極分化現(xiàn)象,，并且滿足分散農(nóng)戶互助勞動(dòng)和交流生產(chǎn)資料的需要,，中央決定引導(dǎo)農(nóng)民走合作化道路。到1951年底,，全國開始組建各種形式的互助組和合作社,，即在保留農(nóng)民土地所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶按照自愿互利原則相互提供幫助,，以便解決缺乏必要生產(chǎn)資料,、無法應(yīng)用先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和無力抵御自然災(zāi)害侵襲的難題。1953年,，中共中央發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》,，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建設(shè)步伐。農(nóng)民將除小塊自留地之外的土地交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營,，收益按社員投入土地和勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行分配,，社員擁有土地的處分權(quán)且退社自由。初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社在沒有改變農(nóng)民土地所有制的前提下,，實(shí)現(xiàn)了集中勞動(dòng)和分工協(xié)作的優(yōu)越性,。 以1955年10月中共七屆六中全會(huì)通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》和1956年1月毛澤東主編出版《中國農(nóng)村社會(huì)主義高潮》一書為標(biāo)志,，全國掀起了大辦高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的熱潮。土地及其附屬的水利設(shè)施均轉(zhuǎn)為集體所有,，勞動(dòng)力和耕畜,、農(nóng)具等生產(chǎn)資料均由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一支配，生產(chǎn)隊(duì)作為基層經(jīng)營組織,，取代了農(nóng)民家庭的主體地位,。高級(jí)社的數(shù)量和規(guī)模快速增大,，到1956年底,，全國農(nóng)戶總數(shù)的96%以上都參加了高級(jí)社， 1957年時(shí)全國平均每社有農(nóng)戶158．6戶,。至此,，土地私有制被徹底廢除，具有社會(huì)主義性質(zhì)的集體土地所有制得以確立,。 新中國成立之初,，國際形勢(shì)險(xiǎn)惡，加快軍工,、航天,、石化等重工業(yè)發(fā)展迫在眉睫，政府選擇和推行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,，而當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)落后,，以農(nóng)業(yè)為主，唯有通過聚集分散的農(nóng)業(yè)剩余,，才能為工業(yè)化提供資本積累［5］,。國家獲取農(nóng)業(yè)剩余的主要辦法，是通過統(tǒng)購統(tǒng)銷制度嚴(yán)格管制農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易,，此時(shí),，農(nóng)民土地所有制同國家工業(yè)化之間產(chǎn)生了嚴(yán)重矛盾，全面建立農(nóng)村土地集體所有制是適應(yīng)趕超戰(zhàn)略的必然選擇,。 合作化運(yùn)動(dòng)初期，黨的政策基本符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村實(shí)際情況,，發(fā)揮了組織,、團(tuán)結(jié)和鼓勵(lì)農(nóng)民互幫互助的作用。農(nóng)村土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營,，不僅為大規(guī)模農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣創(chuàng)造了有利條件,，從而極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，還為農(nóng)業(yè)剩余通過價(jià)格“剪刀差”源源不斷注入城市工業(yè)系統(tǒng)提供了組織保障,。 整體來看,，加入互助組的農(nóng)民,，仍然擁有完整統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)，僅在生產(chǎn)過程中相互合作; 初級(jí)社中,，農(nóng)民不再擁有土地的使用權(quán)和收益權(quán),，集體所有權(quán)已經(jīng)萌芽; 高級(jí)社則不僅明確規(guī)定土地所有權(quán)集體所有，而且所有權(quán)主體也上升到更高的集體層級(jí),，突破了初級(jí)社以熟人社會(huì)為特征的農(nóng)村社區(qū)界限［6］,。政府主導(dǎo)的這一強(qiáng)制性制度變遷過程，逐步違背了自愿互利原則,，損害了農(nóng)民利益,，并且制度變遷的過程非常短暫，未充分兼顧此前全國各地合作化程度方面的巨大差異,，因而缺乏穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ),。社會(huì)主義改造過程中存在的急于求成、形式簡(jiǎn)單劃一的傾向,，在一定程度上超越了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平,。 三、人民公社時(shí)期 從1957年冬到1958年春,，農(nóng)村出現(xiàn)了打破社界,、鄉(xiāng)界、縣界乃至省界無償調(diào)撥勞力,、財(cái)力建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的現(xiàn)象,，受到了中央的高度贊揚(yáng)。1958年8 月,，毛澤東在視察河北,、河南、山東三省部分農(nóng)村時(shí),，多次強(qiáng)調(diào)“人民公社好”,，其“特點(diǎn)是: 一曰大，二曰公”,，隨后中共中央在北戴河舉行的政治局?jǐn)U大會(huì)議做出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》,，人民公社制度迅速在全國普遍推廣。僅僅經(jīng)過幾個(gè)月時(shí)間,，全國所有74 萬個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,，被改組為2．6 萬個(gè)人民公社［6］。人民公社實(shí)行政社合一原則,，一般為一鄉(xiāng)一社,，平均每社有2000 戶農(nóng)戶，個(gè)別的一縣一社,，把原屬高級(jí)社的生產(chǎn)資料合并后無償轉(zhuǎn)歸公社所有,，而且社員私養(yǎng)的牲畜和自己經(jīng)營的自留地也一并取締,，公社無代價(jià)上調(diào)下屬生產(chǎn)隊(duì)以至社員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致“共產(chǎn)風(fēng)”嚴(yán)重泛濫［7］,。中國農(nóng)民幾千年以來,，以家庭為基本核算單位，以精耕細(xì)作和自給自足為主要特征的生產(chǎn)方式被完全顛覆了,，中國農(nóng)村變成了在統(tǒng)一計(jì)劃下為國家提供農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)工廠［6］,。 隨著勞動(dòng)管理難度加大和公社內(nèi)部矛盾沖突頻現(xiàn)，勞動(dòng)生產(chǎn)核算的組織層級(jí)不斷下降,，最后建立在生產(chǎn)隊(duì)層級(jí)上,，但生產(chǎn)資料的所有權(quán)還是歸屬于人民公社。此后雖經(jīng)多次調(diào)整,，但“三級(jí)所有,，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本模式被長期保留下來。與此同時(shí),，中國在20 世紀(jì)50 年代中期逐漸建立了以戶籍制度,、城市勞動(dòng)就業(yè)制度、基本消費(fèi)品票證供應(yīng)制度,、排他性城市福利體制等為核心的管理體系,，限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和遷移。城鄉(xiāng)二元分割體制使得政府通過控制國民收入的分配過程,，在較短時(shí)期內(nèi)快速建立了門類齊全的城市工業(yè)部門［5］,。 建國以后農(nóng)村土地制度變遷的基本趨勢(shì)，是農(nóng)民土地權(quán)利的排他性不斷降低,，國家權(quán)力逐漸侵入造成農(nóng)民土地所有權(quán)的“殘缺”,。在土改階段，國家只是對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的使用,、收益和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制和干預(yù); 在合作社階段,，國家完全否定了農(nóng)民的土地所有權(quán); 人民公社時(shí)期則在更大范圍內(nèi)推行公有化，農(nóng)村的一切生產(chǎn)資料都?xì)w由人民公社高度集中管理,，其目標(biāo)是由集體組織所有向全社會(huì)共同所有過渡,。政府的有意識(shí)地推動(dòng)使集體化從開始時(shí)的自愿運(yùn)動(dòng)演變成后期的強(qiáng)迫運(yùn)動(dòng)。在1957年以前,，農(nóng)民的退社權(quán)利大體上還受到尊重,，人民公社運(yùn)動(dòng)則最終剝奪了農(nóng)民的退社權(quán)。這既不符合生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求,，也不符合廣大農(nóng)民的愿望,。人民公社和大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)暴風(fēng)驟雨般地展開,，直接導(dǎo)致了1959－1961 年間破壞性的農(nóng)業(yè)危機(jī),。超過3000萬人死于饑餓或未能出生,，絕大多數(shù)是由營養(yǎng)不良導(dǎo)致的疾病造成的，這也是世界歷史上至今為止最為嚴(yán)重的饑荒［4］,。此后,，為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，中央主動(dòng)做出有限度的讓步,，農(nóng)地制度在經(jīng)歷了從初級(jí)社,、高級(jí)社、再到人民公社的公有化程度逐步提高的演變過程之后,，又從人民公社退回到生產(chǎn)大隊(duì),、再到生產(chǎn)隊(duì)，最終長期停留在相當(dāng)于初級(jí)社的合作化水平［6］,。人民公社時(shí)期,，提高農(nóng)村生產(chǎn)力的途徑，并不是考慮如何建立和完善激勵(lì)機(jī)制,，而是寄希望于提高群眾的覺悟水平,，強(qiáng)調(diào)通過樹立“大寨”等典型來激發(fā)農(nóng)民勞動(dòng)熱情。由于不能突破意識(shí)形態(tài)方面的教條思想束縛,，農(nóng)地制度失去了創(chuàng)新的源泉,。 這一時(shí)期中國共產(chǎn)黨對(duì)土地問題的教條主義認(rèn)識(shí)誤區(qū)，同斯大林模式是分不開的: 期望通過階級(jí)斗爭(zhēng)的方法在極短時(shí)期內(nèi)推動(dòng)全盤集體化,，形成“現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)”,，以迅速提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和產(chǎn)量，從而促進(jìn)工業(yè)化高速發(fā)展,。黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人主觀認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作化的規(guī)模越大,，公有化程度越高，越能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,。人民公社制度迅速改變的只是所有制形式和管理體制,，卻無法改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀過程。過分集中,、平均主義和大鍋飯導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制缺失,，高昂的監(jiān)督和組織成本導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義盛行，極大削弱了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重破壞,。從1958 年到1978 年的人民公社時(shí)期，是新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展最為緩慢的20年,，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長率只有2．6%,，農(nóng)民生活水平長期陷入停滯狀態(tài)［8］。 四,、改革開放初期 中共十一屆三中全會(huì)重新確立了解放思想,、實(shí)事求是的思想路線,，工作重心開始轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化建設(shè)。1978年11月,，安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”,，將村內(nèi)土地分開承包，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河,，最高決策者則在確認(rèn)和擴(kuò)散這一制度的過程中扮演了至關(guān)重要的角色,。 改革開放以后,，中央對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了復(fù)雜的變化過程，最初是為了解決溫飽問題而采取的權(quán)宜之計(jì),，到20世紀(jì)80年代成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的產(chǎn)物,，進(jìn)入90年代則一再強(qiáng)調(diào)其廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，而到1998 年更是被作為農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度正式寫入我國憲法,。家庭承包責(zé)任制,，是我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，也是共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持群眾路線,，尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神的實(shí)際體現(xiàn),，引發(fā)了中國農(nóng)村的偉大變革。 家庭承包責(zé)任制以土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離為主要特征,，重新確立了家庭自主經(jīng)營的基礎(chǔ)地位,，農(nóng)民與生產(chǎn)資料直接結(jié)合，形成了集體統(tǒng)一經(jīng)營與家庭分散經(jīng)營同步并行的體制,。農(nóng)民在承包期內(nèi)對(duì)土地?fù)碛惺聦?shí)上排他的占有權(quán),，包括土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租,、入股和繼承等處置權(quán),，以及剩余產(chǎn)品的收益權(quán)。這極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,。伴隨著家庭承包制的產(chǎn)生、確立與創(chuàng)新,，農(nóng)業(yè)增長速度超過了新中國成立到1978 年以前的任何時(shí)期,。我國糧食總產(chǎn)量分別于1982 年和1983 年連續(xù)登上3．5億噸和4億噸兩個(gè)新臺(tái)階; 1978 年到1984 年間，農(nóng)作物產(chǎn)值增長42．23%,，其中家庭承包制貢獻(xiàn)率高達(dá)46．89%［9］,。城市居民享有了制度變遷后農(nóng)產(chǎn)品極大豐富帶來的好處，而他們的固有利益卻沒有受到絲毫損害,，這種帕累托制度變革同時(shí)贏得城鄉(xiāng)居民的熱烈擁護(hù),。 改革開放初期，由于政府充分保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性的完整性且被充分執(zhí)行,，農(nóng)民擁有相對(duì)完整的土地收益權(quán),，這一政策極大提高了土地資源的利用效率，一度導(dǎo)致農(nóng)業(yè)超常規(guī)增長［10］,。從1984年開始,，隨著改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的排他性逐漸受到來自國家,、集體經(jīng)濟(jì)組織等眾多行為主體的限制,。導(dǎo)致這一結(jié)果的主要原因，在于我國農(nóng)村土地制度所特有的多元產(chǎn)權(quán)主體現(xiàn)象,，也即在土地的使用,、收益和處置等權(quán)利方面都存在農(nóng)民以外的其他利益主體。在家庭承包制中,，國家是農(nóng)村土地的最終所有者,，而農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛蟹梢饬x上的所有權(quán)。農(nóng)村基層政府所獲得的各種稅費(fèi)大多來自于土地收益,，而且各級(jí)政府還是唯一有權(quán)利強(qiáng)制征用農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地并因此獲得土地收益增值的機(jī)構(gòu),，因此必然具有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)去干預(yù)土地收益權(quán)的分配，這導(dǎo)致農(nóng)戶自主經(jīng)營的具體權(quán)限,，事實(shí)上是由地方和基層行政組織在政策執(zhí)行過程中予以界定的,。最終，基層組織擁有越來越大的土地處置權(quán),，具體表現(xiàn)在村委會(huì)頻繁調(diào)整農(nóng)村土地分配關(guān)系以及對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制方面,。與此同時(shí)，分稅制進(jìn)一步增強(qiáng)了地方政府征稅和攤派農(nóng)村公共管理和公共建設(shè)費(fèi)用的積極性，這時(shí),，承包經(jīng)營合同不僅不能保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益,，反而成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的合法手段。雖然國家采取大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)一步深化“三農(nóng)”整體制度環(huán)境改革的措施,，都不足以完全彌補(bǔ)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性殘缺所帶來的損失,，農(nóng)業(yè)增速在經(jīng)歷短期爆發(fā)式增長之后逐漸放慢。 五,、當(dāng)前時(shí)期 我國上世紀(jì)90 年代持續(xù)凸現(xiàn)的“三農(nóng)”問題,，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村土地制度的廣泛關(guān)注，相應(yīng)探索和實(shí)踐也在持續(xù)進(jìn)行,。在堅(jiān)持公有產(chǎn)權(quán)的前提下,，對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式也即有效載體進(jìn)行創(chuàng)新，這是我國未來農(nóng)村土地制度變遷的根本方向［11］,。緩解緊張的人地關(guān)系矛盾,，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置，是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求; 全國各地差異巨大的自然,、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件決定了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的客觀方向; 制度變遷的具體方式,，則主要取決于不同利益主體之間的博弈與權(quán)衡結(jié)果。近年來,，中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢(shì),，主要有四種模式: 貴州湄潭“增人不增地，減人不減地”模式,、山東平度“兩田制”模式,、大城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營模式、“四荒地”使用權(quán)拍賣模式［12］,。 湄潭具有我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的共同特征: 土地資源有限而農(nóng)村人口眾多,，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，大多數(shù)農(nóng)戶還是依賴土地耕作作為主要謀生手段,。湄潭模式有利于農(nóng)民形成穩(wěn)定的預(yù)期,，從而增加對(duì)土地的長期投入。平度將土地區(qū)分為按人口平分的口糧田和按勞動(dòng)力平分的責(zé)任田,，將土地的社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能進(jìn)行了分離,，集體作為土地所有權(quán)主體和農(nóng)戶作為使用權(quán)主體被同時(shí)推向市場(chǎng)，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高了效率,。我國的土地規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)象,，更多的是政府主導(dǎo)性制度變遷的結(jié)果，主要有三類形態(tài): 表現(xiàn)為集體農(nóng)場(chǎng)的北京順義模式,、表現(xiàn)為家庭農(nóng)場(chǎng)的江蘇蘇南模式,、表現(xiàn)為股份合作制的廣東南海模式。順義集體農(nóng)場(chǎng)依然存在監(jiān)督費(fèi)用過高和分配不公問題，在激勵(lì)機(jī)制方面也有待改進(jìn); 蘇南家庭農(nóng)場(chǎng)主要通過土地流轉(zhuǎn)方式促使土地向種糧大戶集中,，一經(jīng)出現(xiàn)即表現(xiàn)出旺盛的生命力,，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的主要形式，其健康發(fā)展離不開健全的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系; 南海土地股份制以農(nóng)民土地使用權(quán)入股,，實(shí)現(xiàn)土地與其使用權(quán)主體的分離,，把土地收益分配的形式由實(shí)物轉(zhuǎn)變成貨幣，使得農(nóng)民可以全身心地投入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn),，但其在土地股權(quán)買賣,、轉(zhuǎn)讓和繼承方面的諸多限制導(dǎo)致了較高的制度成本。黃土高原地區(qū)通過公開拍賣方式獲得“四荒地”經(jīng)營權(quán),，完全遵從市場(chǎng)化方式運(yùn)作，不僅其合法使用期限比承包土地更長,，而且享有完整的轉(zhuǎn)讓,、出租、繼承和抵押權(quán)利,，呈現(xiàn)出非常明顯的制度績(jī)效和擴(kuò)張效應(yīng),，迅速從陜西、山西等地向全國推廣,。 土地作為我國廣大農(nóng)民主要的生產(chǎn)和生活資料,，吸納了農(nóng)村隱蔽性失業(yè)，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定,，事實(shí)上發(fā)揮著農(nóng)村社會(huì)保障體系的作用,。隨著農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷降低以及農(nóng)民非農(nóng)收入的提高，土地的生產(chǎn)要素功能日漸居于主導(dǎo)地位,，此時(shí)應(yīng)在兼顧公平的基礎(chǔ)上優(yōu)先考慮效率因素,。任何有效的農(nóng)村土地制度安排，都應(yīng)有利于土地功能的充分發(fā)揮,，而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,，引入并完善市場(chǎng)機(jī)制是提高土地制度績(jī)效的重要舉措。盡管農(nóng)地經(jīng)營是否存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì),，國內(nèi)外學(xué)者至今仍未取得一致意見［13］,，但土地分配的平均主義所引起的土地細(xì)碎化則肯定會(huì)增加生產(chǎn)成本。土地的資產(chǎn)功能要求賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán),，而且這些權(quán)利能夠分割,、流轉(zhuǎn)和交易。從制度變遷的長遠(yuǎn)趨勢(shì)看,，建立“歸屬清晰,、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度勢(shì)在必行,。明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵是確權(quán),，即通過法律制度確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)及其相應(yīng)的占有、經(jīng)營,、處分,、收益等權(quán)能，排除基層政府出于各種目的對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利各種形式的侵蝕,，同時(shí)逐步剝離土地所附著的社會(huì)保障等其它非生產(chǎn)性功能,，完全恢復(fù)其生產(chǎn)要素功能，并能通過競(jìng)爭(zhēng)性的要素市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)和增值,，這是促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營和提高資源配置效率的關(guān)鍵。 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