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3月10日,，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)的馬凱在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》中指出“按照同一件事由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，整合房屋登記,、林地登記,、草原登記、土地登記的職責(zé)”,，“加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè),。建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實(shí)物權(quán)法規(guī)定,，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全,，有效保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)”。這是落實(shí)《物權(quán)法》的具體舉措,。
2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》雖然規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,，但是我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)目前仍然由不同的管理部門(mén)負(fù)責(zé)登記，實(shí)行的是分散登記,。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，這種分散登記的做法不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì),，適應(yīng)人民群眾的迫切需要,，改變現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)分散登記做法，盡快實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記,。
本期我們邀請(qǐng)長(zhǎng)期關(guān)注土地產(chǎn)權(quán)登記問(wèn)題的中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心專(zhuān)家蔡衛(wèi)華撰文,，對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證情況進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上提出以土地為基礎(chǔ)和核心,，以土地主管部門(mén)為登記機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思路,，供決策部門(mén)和立法機(jī)關(guān)參考。
《物權(quán)法》作為一部基本民事法律,，明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,，這不僅符合自然屬性和國(guó)際通常做法，而且反映了廣大人民群眾的呼聲,，是民心所向,，民意所愿，具有重大意義,。但是《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定“統(tǒng)一登記的范圍,、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法”，而是將其留待“由法律,、行政法規(guī)規(guī)定”,。《物權(quán)法》正式實(shí)施至今已經(jīng)5年多時(shí)間了,，不動(dòng)產(chǎn)分散登記的狀況仍然沒(méi)有改變,。3月10日，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)的馬凱在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》中提出“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”,，無(wú)疑是落實(shí)《物權(quán)法》的具體舉措,。
不動(dòng)產(chǎn)登記政出多門(mén)
不動(dòng)產(chǎn)一般是指土地及其附屬物，包括定著在土地上的建筑物和構(gòu)筑物以及附著在土地上的林,、木,、草等孳生物、種植物等,。而土地又分為建設(shè)用地,、農(nóng)用地和未利用地，農(nóng)用地又分為耕地,、草地,、林地等,。我國(guó)不僅土地和房屋由不同的部門(mén)進(jìn)行登記，而且不同類(lèi)型的土地也分別由不同的部門(mén)進(jìn)行登記,。房屋以及各種類(lèi)型的土地之所以沒(méi)有統(tǒng)一登記,，其實(shí)踐原因在于登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有統(tǒng)一，而制度原因在于相關(guān)的法律沒(méi)有統(tǒng)一,。
我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)因管理機(jī)構(gòu)不同而由不同的機(jī)構(gòu)登記,，如房屋由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)主管和登記，建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)等由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)登記,，草地由農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行主管和登記,，林地由林業(yè)部門(mén)進(jìn)行管理和登記，承包經(jīng)營(yíng)的耕地是由農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行登記,。另外還有一些不動(dòng)產(chǎn)或者權(quán)利由其他的部門(mén)進(jìn)行管理和登記,，如水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)由漁業(yè)部門(mén)進(jìn)行管理和登記,，灘涂由國(guó)家海洋部門(mén)進(jìn)行登記,。除此之外，不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的登記,，有的由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé),，有的由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，有的甚至由工商部門(mén)負(fù)責(zé)等等,。初步統(tǒng)計(jì),，我國(guó)涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門(mén)和機(jī)構(gòu)繁多，有近10個(gè),。
之所以各個(gè)部門(mén)都對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記,，主要是各個(gè)部門(mén)都有各自的法律作為依據(jù)，如《森林法》,、《草原法》,、《農(nóng)村土地承包法》、《城市房地產(chǎn)管理法》,、《漁業(yè)法》,、《海域使用管理法》、《擔(dān)保法》等等,。國(guó)土資源部門(mén)對(duì)土地進(jìn)行登記則依據(jù)的是《土地管理法》,，并且此法第十一條第三款還明確規(guī)定“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán),，確認(rèn)水面,、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》,、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”,，承認(rèn)了土地分散登記的現(xiàn)狀,。
目前，各個(gè)部門(mén)逐步形成了一套登記的機(jī)構(gòu),、人員和技術(shù)方法等,，有的甚至還出臺(tái)了具體的部門(mén)規(guī)章，用以規(guī)范登記程序,，登記不同的內(nèi)容，發(fā)放不同的證書(shū)等,。
分散登記弊端重重
我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)分散登記的局面在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到了一定的作用,。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)歸屬清晰,、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度要求越來(lái)越高,，這種做法逐漸產(chǎn)生了越來(lái)越多的弊端，越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,。
由于不同的部門(mén)管理和登記,，導(dǎo)致農(nóng)林用地、農(nóng)牧用地以及林牧用地之間的權(quán)屬界線(xiàn)不清,，權(quán)利歸屬不明確,，引發(fā)眾多矛盾和糾紛，有的甚至產(chǎn)生惡性械斗,，引發(fā)群體性事件,。據(jù)某省統(tǒng)計(jì)，1998年以后,，該省林區(qū)每年爆發(fā)農(nóng)林爭(zhēng)議數(shù)百起,，至2005年末，尚有711起農(nóng)林爭(zhēng)議未解決,，面積達(dá)16.5萬(wàn)公頃,。為了解決這些糾紛，該省政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立了土地糾紛劃界辦公室,。
由于各部門(mén)的登記方法,、技術(shù)規(guī)程等不一致，也很容易導(dǎo)致各種土地權(quán)利的重登,、漏登現(xiàn)象的產(chǎn)生,。特別是不同類(lèi)型的土地權(quán)利面積重疊或者重復(fù)登記嚴(yán)重。20世紀(jì)90年代之前,，由于受當(dāng)時(shí)條件限制,，林權(quán)證發(fā)放比較粗放，不少地方采取的是“一局一證”或者“一場(chǎng)一證”的方法,，林權(quán)證涵蓋的面積比較廣,，如原國(guó)家林業(yè)部給黑龍江省東京城林業(yè)局頒發(fā)的國(guó)有林權(quán)證登記總面積就達(dá)401273公頃,，范圍不僅涵蓋了居民區(qū)，而且涵蓋了許多經(jīng)營(yíng)性用地,，導(dǎo)致林地的面積與耕地,、集體建設(shè)用地的面積重疊嚴(yán)重。內(nèi)蒙古興安盟阿爾山市1992年林業(yè)用地普查登記時(shí),，將阿爾山市轄區(qū)范圍內(nèi)的原阿爾山鎮(zhèn),、村的行政用地、城市建設(shè)用地,、水面以及農(nóng)民的耕地,、林地、牧草地等所有土地全部劃入林業(yè)用地,，并且由原國(guó)家林業(yè)部及自治區(qū)政府核發(fā)了林權(quán)證,，導(dǎo)致阿爾山市的任何發(fā)展建設(shè)工作都面臨著侵犯林權(quán)、違反林業(yè)管理法律法規(guī)的局面,。
除以上問(wèn)題,，不動(dòng)產(chǎn)分散登記也增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，影響著正常的市場(chǎng)交易秩序,。在農(nóng)村,，農(nóng)民僅就其財(cái)產(chǎn)就要分別到四個(gè)不同的部門(mén)辦理四個(gè)不同的證件：住房要到建設(shè)部門(mén)辦理《房屋所有權(quán)證》，宅基地要到國(guó)土資源部門(mén)辦理《集體土地使用證》,，承包的土地要到農(nóng)業(yè)部門(mén)辦理《耕地承包證》,，栽種的樹(shù)木要到林業(yè)部門(mén)辦理《集體林權(quán)證》。在城市,，居民最少到不同部門(mén)辦兩個(gè)證《房屋所有權(quán)證》,、《國(guó)有土地使用證》。各種證書(shū)滿(mǎn)天飛,，不僅增加了人民群眾辦證的不便,，增加了其時(shí)間、資金成本,，而且由于房地分別登記,，導(dǎo)致房屋和土地分離的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。比如,，在房地產(chǎn)抵押時(shí),，不僅要到建設(shè)部門(mén)辦理房屋抵押登記，而且要到國(guó)土資源部門(mén)辦理土地抵押登記,。實(shí)踐中,，有的人將房屋和土地分別抵押，或多次抵押，騙取銀行貸款的案例經(jīng)常發(fā)生,，造成大量的國(guó)有資產(chǎn)流失,。
事實(shí)上，不同的部門(mén)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記,，配備一套專(zhuān)門(mén)的人員,、機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所以及設(shè)施設(shè)備,，不僅為此相應(yīng)的多支付人力物力成本,，而且由于各部門(mén)之間的職能交叉，也導(dǎo)致?tīng)?zhēng)權(quán)奪利或者扯皮推諉,，降低行政辦事效率,，嚴(yán)重影響政府的形象。
統(tǒng)一登記制度應(yīng)以土地為核心
不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要,，而且是人民群眾的迫切需要。國(guó)家行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)均意識(shí)到了這一點(diǎn),。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)28號(hào)文）明確指出,，國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊建立和完善統(tǒng)一的土地分類(lèi)、調(diào)查,、登記和統(tǒng)計(jì)制度,；2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。
目前國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記提供了大好契機(jī),，社會(huì)各界都應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記作出努力和貢獻(xiàn),。筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)的自然屬性、我國(guó)實(shí)際情況以及國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),，建立以土地為基礎(chǔ),、以土地主管部門(mén)為登記機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。
從自然屬性上來(lái)看,，土地是萬(wàn)物之本,，是最重要、最基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn),。土地具有基礎(chǔ)性,，任何其他不動(dòng)產(chǎn)，如房屋,、林木等,，都不得不依附于土地而存在。實(shí)踐中,，其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記時(shí),，也不得不記錄該不動(dòng)產(chǎn)的坐落位置等有關(guān)土地的信息。以土地為基礎(chǔ)進(jìn)行登記，可以包容其他的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記,，而其他不動(dòng)產(chǎn)的登記則無(wú)法包容無(wú)地上附著物的土地的登記,；土地具有永續(xù)性，附著于土地的房屋,、林木,、牧草等經(jīng)常因滅失、砍伐等原因發(fā)生變動(dòng),，僅有土地是相對(duì)永恒不變的,，以土地為基礎(chǔ)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記有利于保持登記的持續(xù)性和長(zhǎng)久性。
世界上大多數(shù)國(guó)家都是將地上建筑物,、林木等作為土地的組成部分,，土地登記就包括地上附著物的登記。大陸法系國(guó)家是直接在法律中將地上房屋,、林木等規(guī)定為土地的一部分,。在英美法系國(guó)家，雖然很少有關(guān)于土地的成文法,，但是其關(guān)于財(cái)產(chǎn)法的書(shū)籍和法律辭典一般都認(rèn)為土地是由地表,、地表上空以及地表下部所組成的一個(gè)立體的空間，以及在其中生長(zhǎng)或永久附著的任何東西,。它不僅包括地上的空間,，地下的泥土，而且包括生長(zhǎng)在土地上的植物,，建在地上的建筑物,、固定設(shè)施，土地附屬物及土地的權(quán)益等,。
從國(guó)際慣例上看,，世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都是由土地主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記。如澳大利亞昆士蘭州是在州政府環(huán)境與自然資源部下設(shè)的土地登記局,、加拿大安大略省是在消費(fèi)與商業(yè)關(guān)系部下設(shè)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記處,、我國(guó)臺(tái)灣是內(nèi)政部地政司等。
從歷史上來(lái)看,，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成了土地主管部門(mén)登記的傳統(tǒng),。民國(guó)初期，我國(guó)便設(shè)立地政局負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記,。國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期曾有一段時(shí)間由法院登記,，后來(lái)還是改為地政部門(mén)登記。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)在仍由地政部門(mén)負(fù)責(zé)登記,。
從管理上來(lái)說(shuō),，由土地主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記,，可以更好地貫徹落實(shí)國(guó)家的土地政策、稅收政策等,，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo),。
從登記手段上來(lái)說(shuō)，我國(guó)實(shí)行的產(chǎn)權(quán)登記制度,，采取的是實(shí)質(zhì)審查主義,，需要對(duì)權(quán)屬現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地地籍調(diào)查，包括權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)繪工作,，運(yùn)用測(cè)繪,、測(cè)量等專(zhuān)業(yè)技術(shù)手段來(lái)確定土地的權(quán)屬界限、界址位置,、面積等,，形成相應(yīng)完整的、系統(tǒng)的文件資料和圖件資料,。
土地登記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重大的作用,。一是土地登記是嚴(yán)格土地管理的基礎(chǔ)。就如公安部門(mén)對(duì)社會(huì)人群的管理離不開(kāi)對(duì)人的身份進(jìn)行登記一樣,，離開(kāi)了土地登記,，嚴(yán)格土地管理將無(wú)法實(shí)現(xiàn)；二是土地登記資料是稅收管理的依據(jù),?！锻恋卦鲋刀悤盒袟l例》第十一條,、《契稅暫行條例》第十二條就明確規(guī)定土地管理部門(mén),、房產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供有關(guān)資料；三是土地登記在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、增強(qiáng)利用土地政策參與國(guó)家宏觀調(diào)控的能力,、協(xié)調(diào)社會(huì)對(duì)土地資源的公平利用等方面也發(fā)揮了重大作用。
盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)
以土地登記為核心,、為基礎(chǔ)建立我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度不僅尊崇了土地自然屬性,，符合國(guó)際通行做法和我國(guó)國(guó)情，而且更加有利于保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展,，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。
目前,，我國(guó)土地登記工作取得了顯著成效,。城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證基本完成，不僅為保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益,、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重大作用,，而且為實(shí)現(xiàn)全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下了良好的基礎(chǔ)。
關(guān)于我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,，筆者認(rèn)為目前最重要的是要統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)和登記法律依據(jù)：設(shè)立國(guó)家統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu),，如設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記局，由國(guó)土資源部代管,。不動(dòng)產(chǎn)登記局承擔(dān)各個(gè)部門(mén)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的職能,，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記、匯總?cè)珖?guó)登記信息并向各個(gè)部門(mén)無(wú)償提供相關(guān)的登記信息,。盡快由全國(guó)人大出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法或者不動(dòng)產(chǎn)登記條例,，通過(guò)立法明確統(tǒng)一登記效力、登記程序,、權(quán)屬證書(shū)等,。
