■清政府力圖將對外交涉局限在“地方”

　　事情的原委，不能不從中國傳統(tǒng)觀念說起,。中國向以自己是位于“天下”之中,、文化最為發(fā)達優(yōu)越的“華夏之邦”自居,，而周邊各國都是中國的“藩屬”。在鴉片戰(zhàn)爭之前,，中國沒有西方意義上的外交觀念,，自然也沒有專職外交機構。

　　鴉片戰(zhàn)爭開始后,，清政府不得不與英,、法等國打交道，雖然中國打了敗仗,，但清政府“天朝上國”的觀念和面子還很強,，仍視此時的西方列強為傳統(tǒng)“狄夷”，不屑也根本不想與之“外交”,，所以每當有中外交涉事件,，朝廷總是因事隨時擇人辦理，沒有專門機構和專人負責,。中英簽訂了不平等的《南京條約》后,，中國被迫開放五口通商，清政府于1844年設置五口通商大臣,，處理這些地方的中外交涉事宜,。

　　傳統(tǒng)的體制開始打開一個小小的縫隙。由于這“五口”都在南方,，所以五口通商大臣開始由兩廣總督兼任,。但隨著上海的開埠，外國人的活動重心向北移動,，因此從1859年起改為由江蘇巡撫或兩江總督兼任,。在清政府的觀念里，中國仍是“天朝上國”,，那些“蠻夷之邦”只能與中國的地方政府打交道,，而不能(因根本無資格)與中國的中央政府打交道。

　　為了進一步打開中國大門,，英,、法又發(fā)動了第二次鴉片戰(zhàn)爭。這次戰(zhàn)爭又以中國慘敗,、簽訂不平等的《北京條約》而結束,，英法等國取得了公使駐京的權利。對清政府來說,，這可謂體制上的一次巨變,。為了適應這種變化，恭親王奕訢等于1861年初上奏“請設總理各國事務衙門”負責對外交涉事宜，朝廷頒諭同意,。

　　另外,，在列強的壓力下又增加了許多沿海沿江開放口岸。清政府于是將原來的五口通商大臣改為“辦理江浙閩粵內(nèi)江各口通商事務大臣”,，設在上海，后來演變成為南洋通商大臣或南洋大臣,；在天津新設“辦理牛莊,、天津、登州三口通商事務大臣”,，后來演變稱為北洋通商大臣或北洋大臣,。南北洋大臣都是為“通商”而設。

　　■直隸總督在清政府外交體制中的地位的確立南洋通商大臣從設立之初即由蘇撫或江督兼任,，因此蘇撫或江督在清政府對外交往體制中占有一席之地,。而北洋通商大臣在設置之初則是專職，專辦洋務兼籌海防,，而直隸總督不兼北洋通商大臣,，因此從體制上說此時直隸總督與外交無緣。由于與北京近在咫尺,，再加清廷仍是盡可能地將對外交涉活動局限于地方,，所以北洋通商大臣在天津設立之初就參與了國家外交活動。各國外交人員只能在中國的“地方”,、并主要是與“地方官”打交道,，明顯不合國際慣例，引起各國強烈不滿,，一再要求進京,。但清政府為傳統(tǒng)觀念所囿，一直堅持與各國的交涉只能在國門天津而不能在國都北京進行,。這些規(guī)定或曰慣例,，使三口通商大臣實際深深參與國家外交。

　　由于三口通商大臣是專任,，因此與直隸總督往往各自為政,、相互掣肘，屢有矛盾,。1870年11月12日,，清廷發(fā)布上諭，決定裁撤專任三口通商大臣,，照南洋通商大臣之例由直隸總督兼任,。這一改變解決了直隸總督和三口通商大臣各自為政的積弊，大大擴充了直隸總督的職權，其工作重心亦從“省防”轉為“海防”,、“洋務”,，確立了直隸總督在清政府外交體制中的地位。

　　■擔任北洋大臣的李鴻章儼然成為國家外交全局的主持人

　　恰恰此前不久,，李鴻章被任命為直隸總督,，因此成為直督兼通商大臣第一人。李鴻章當上“北洋”大臣不久,，就開始積極參與一系列國家外交活動,。就體制上的承屬系統(tǒng)而言，總理衙門設立之后南北洋大臣只是地方上辦理外交的代表,，為總理衙門所統(tǒng)屬,，受總理衙門之命主持對外重大交涉，但實際上南北洋大臣尤其是北洋大臣卻常常是代替總理衙門,，成為國家外交的總代表,。

　　在李的努力經(jīng)營下，其活動范圍迅速擴大,，總理衙門辦理每一件事幾乎都要向他通報,，聽取他的意見和建議。

　　本應承屬于總理衙門的北洋大臣現(xiàn)在卻超越總理衙門,，固然有李的個人原因,，更有體制原因。負責對外交涉的南北洋大臣本無兵權,，但由于是督撫兼領,，既有兵權又有地方行政權，自然成為國防,、外交上的重鎮(zhèn),。

　　“北洋系”終成中央政府難以駕控的巨大政治力量，對清末乃至民國政治都影響殊深,。晚清政治格局的一大特點是地方勢力慢慢崛起,，中央政府漸漸大權旁落，此乃清朝滅亡的重要原因之一,。造成這種現(xiàn)象的原因固然很多,，其中不容忽視的一點即清政府在“歐風美雨”的侵襲中已經(jīng)風雨飄搖，卻囿于“天朝上國”的傳統(tǒng)觀念,，竟然把“外交”這種最重要的國家政治交與“地方”處理,，地方自然要崛起、“坐大”,。許多年后,，正是任北洋大臣的袁世凱成為滿清王朝的重要掘墓人,！如此結局，是當初為維護傳統(tǒng)“禮制”和“面子”,、想把外交仍局限于“地方”而設南北洋大臣的清廷萬萬沒有想到的,，歷史，確實吊詭,。