2010年是國家實施《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》（簡稱《綱要》）的最后一年,，也是我國扶貧開發(fā)承上啟下的關鍵一年,，既要確保《綱要》目標任務的實現,，又要制定新十年扶貧綱要和“十二五”扶貧相關規(guī)劃,，扶貧工作進入一個新階段。新階段的扶貧開發(fā)工作面臨種種新的問題和機遇,，對這些問題進行研究并提出相應的對策,，無疑會對下一步的扶貧開發(fā)工作有所裨益。
       一,、主要問題
       （一）根據新的國家扶貧標準,，扶貧對象規(guī)模大
       按照新的扶貧標準（每人年收入1196元），我國農村扶貧對象近4000萬人,，占農村總人口的4%左右,，而絕對貧困人口數量依然龐大。
       （二）貧困地區(qū)農民增收渠道窄,，收入低
       貧困農民增收渠道仍然以傳統(tǒng)的農業(yè)產業(yè)和勞務經濟為主,，加之一些扶持對象的“等、靠、要”思想依然存在,；扶持對象綜合素質不高,、思想觀念落后、增收技能不強,、抵御市場風險和自我發(fā)展能力脆弱等問題仍然比較突出,，嚴重地影響了貧困地區(qū)農民收入。
       （三）地區(qū)發(fā)展不平衡,，收入差距不斷擴大
       有的貧困地區(qū)迅速發(fā)展，短期內達到脫貧銷號,，并取得持續(xù)發(fā)展,；有的邊遠地區(qū)仍然存在基礎設施落后、社會民生還未得到有效改善,、貧困農民的基本素質亟待提高,、公共服務不均等等問題。東中西部農民收入差距在擴大,，同一區(qū)域內部收入差距也在擴大,。在貧困地區(qū)，一些縣縣級財政收入的高增長掩蓋了農民收入低增長,，城鎮(zhèn)繁榮掩蓋了農村落后,，少數富裕大戶掩蓋了多數人收入不高，相對貧困現象日益凸顯,。
       （四）扶貧開發(fā)任務重,，扶貧機構作用和地位還需進一步加強
       扶貧開發(fā)工作是一項艱巨的系統(tǒng)性工程，需要強有力的扶貧開發(fā)機構去領導,、組織和實施,。有的地方政府對扶貧開發(fā)工作不夠重視，認識不到位,、工作簡單化,；有的地方的扶貧機構不健全，扶貧機構工作人員素質不高,，難以充分發(fā)揮作用,。
       （五）缺乏有效的整合機制，影響扶貧成效
       專業(yè)扶貧機構與參與扶貧機構之間,、參與扶貧機構之間,、專業(yè)扶貧機構和社會扶貧組織之間還存在不同程度的分工不明確、職能交叉,、政出多門的問題,，造成機構內耗、扶貧資源浪費、政策流失,，難以形成合力,，影響扶貧成效。
       二,、基本原則
       （一）開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧相結合
       隨著經濟社會的發(fā)展,，人民生活水平的整體提高，脫貧的標準和扶貧方式也應適時調整,。新階段,，要堅持開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧兩輪驅動的原則，一個輪子是抓好以農村低保為主的救濟式扶貧,；另一個輪子是抓好以幫助貧困群眾發(fā)展主導產業(yè),，有效增加貧困群眾收入為主的開發(fā)式扶貧。對于極端貧困人口主要采取“輸血”式救濟扶貧,，通過低保,、扶老、助殘,、救孤,、濟困等各種方式幫助極端貧困人口解決依靠他們自身沒有辦法解決的問題和困難；對于有條件脫貧人口,，要把救濟性“輸血”式扶貧和開發(fā)性“造血”式扶貧結合,，以“造血”式扶貧為主。在遵循市場規(guī)律,、運用市場機制的基礎上,，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；實現專項扶貧和行業(yè)扶貧有機結合,，資源利用和生態(tài)環(huán)境保護相互協(xié)調,，扶貧開發(fā)與計劃生育相互促進；堅持政府主導,，擴大社會參與,；繼續(xù)增加財政投入，加強財政與金融資源有機結合,。促進貧困地區(qū)經濟加快增長,，有效提高公共服務均等化水平，明顯改善集中連片和特殊類型貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境和條件,。努力緩解發(fā)展差距擴大趨勢,，盡快穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富，讓更多的農村貧困人口共享改革發(fā)展成果,。
       （二）改善貧困人口生產生活條件
       扶貧開發(fā)必須以科學發(fā)展觀為指導,，堅持以人為本,，改善貧困人口生產生活條件，拓展貧困人口增收渠道,，加快貧困地區(qū)小康社會建設,。要按照整村脫貧目標和建設標準，把改善基礎設施作為扶貧開發(fā)的重要任務,，把保障社會民生,、提升基本素質、逐步提高貧困人口自我積累和自我發(fā)展能力作為扶貧工作的長效舉措,，努力從經濟發(fā)展,、人力資源開發(fā)、社會事業(yè)進步,、生態(tài)環(huán)境保護等多方面促進貧困地區(qū)發(fā)展,。     
       （三）加強農村勞動力技能技術培訓和轉移貧困人口相結合
       貧困人口綜合素質的提高是實現其自我發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的前提，國家新的十年扶貧開發(fā)期間,，要將科技扶貧、智力扶貧放在重要位置,。要以產業(yè)項目和人力市場需求為導向,，培訓機構為中介，積極開展勞動力技能技術和自主創(chuàng)業(yè)培訓,，提高貧困農民就業(yè)和自我發(fā)展能力,；要發(fā)揮科技扶貧作用，完善信息化,、社會化農村科技服務體系,，加快推廣農業(yè)先進實用技術；要將農民科技,、技能培訓列為專項,，給予項目資金支持，以切實推動培訓工作取得實效,；要根據貧困地區(qū)勞動力培訓需求和企業(yè)用工結構,，實事求是地制定培訓計劃；要積極扶助貧困戶子女接受中等職業(yè)技能培訓和“兩后生”助學補助,，并設立人才開發(fā)專項資金,，建立規(guī)范、科學,、高效的財政投入體制,，每年安排一定經費投入并逐年增長，重點用于人才引進,、人才獎勵及支柱產業(yè),、基礎產業(yè)、新興產業(yè)、龍頭產業(yè)的緊缺人才培養(yǎng),。
       （四）堅持扶貧模式創(chuàng)新和扶貧資源整合兩手抓
       探索適應扶貧形勢任務發(fā)展變化的有效機制,，確保扶貧工作始終適應提升能力、消除貧困,、建設小康的目標任務,。充分發(fā)揮黨政機關、社會各界在扶貧工作中的作用,，不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式,，積極推進社區(qū)主導型發(fā)展試點項目、設專項貸款扶持扶貧龍頭企業(yè),、“金融參與,、連片開發(fā)”、“小額信貸貼息,、村級互助資金”,、連片開發(fā)以及彩票公益金支持革命老區(qū)建設等扶貧新模式的試點工作。牢固樹立大系統(tǒng),、大協(xié)作,、大扶貧、大發(fā)展的理念,；強化部門協(xié)作,，建立和完善部門資源整合機制；探索“包村扶貧”的對接幫扶辦法,，讓對方直接幫扶到村,；積極組織動員民營企業(yè)、扶貧志愿者等社會力量參與扶貧開發(fā),，爭取更多的國外政府援建項目,、世界銀行貸款和各類慈善基金等投入貧困地區(qū)。形成以專項扶貧為主導,，行業(yè)扶貧為主體,，社會扶貧為補充的多形式、多層次的互利合作,、共同發(fā)展的大扶貧格局,，促進貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
       （五）產業(yè)扶貧與搬遷式扶貧相結合
       堅持“政府引導,、農民自愿,，自力更生為主、國家補助為輔”的原則,，以推動農村城鎮(zhèn)化和農村貧困人口城鎮(zhèn)化為目標,，以集中安置為主要形式,，對生存條件惡劣地區(qū)的貧困人口搬遷到中心村或集鎮(zhèn)所在地，并妥善解決住房,、就業(yè),、生活、醫(yī)療,、養(yǎng)老等問題,，穩(wěn)步實施易地扶貧。將搬遷式扶貧與工業(yè)園區(qū)建設有機地結合起來,，加快貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設,。將新農村建設、小城鎮(zhèn)建設,、中心村建設,、地質災害搬遷、退耕還林,、農村產業(yè)結構調整等政策與高山移民扶貧工作的有機結合,，使搬遷式扶貧真正成為廣大貧困地區(qū)特別是高海拔地區(qū)貧困群眾脫貧致富的一條重要途徑。
       （六）把政策支持和部門協(xié)作作為重要保障
       中央財政繼續(xù)提升扶貧開發(fā)的投入水平,，增加對中西部地區(qū)公益性項目投入,。地方政府也要根據財力狀況逐步加大投入力度。逐步建立財政扶貧資金穩(wěn)定增長機制,。加大金融扶貧工作力度，深化扶貧貼息貸款管理體制改革,，大力扶持和發(fā)展貧困地區(qū)微型金融機構,。逐步加大中央財政對貧困地區(qū)一般性轉移支付力度，探索建立有利于貧困地區(qū)發(fā)展的資源開發(fā)補償政策,。進一步明確行業(yè)部門的扶貧責任,。根據扶貧開發(fā)的總體目標，分解和明確部門任務,。有關部門在安排農業(yè)基本生產條件,、基礎設施、社會事業(yè),、產業(yè)發(fā)展,、土地整治、人口發(fā)展,、生態(tài)和社區(qū)環(huán)境等投資和項目時,，應優(yōu)先照顧貧困地區(qū)，并采取切實措施,，進一步加大支持力度,，促進當地經濟社會加快發(fā)展,。
 三、對策措施
（一）大力實施扶貧移民
抓住“扶貧移民”將納入國家“十二五”基本建設計劃契機,，針對自然條件差,，資源匱乏，地質災害頻發(fā)的貧困地區(qū)的農民,，大力實施扶貧移民,，并解決扶貧移民的生產、生活,、發(fā)展問題,。
（二）制定特殊的產業(yè)政策
根據貧困地區(qū)自然地理條件，制定特殊的產業(yè)政策,，因地制宜地發(fā)展農業(yè)特色產業(yè),。一是對貧困地區(qū)農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)在土地使用、稅費減免,、產品市場準入等方面給予優(yōu)惠,，以培植壯大龍頭企業(yè)，促進農民增收,；二是加大對龍頭企業(yè)的投入力度,，特別是對經濟效益好、有發(fā)展?jié)摿?、能更好地解決就業(yè),，增加農民收入的企業(yè)要集中資金，定期追加投入,；三是科學培育和引進符合貧困地區(qū)自然條件的新型農業(yè)產業(yè)項目,，采取激勵措施，開展試點,、示范工作,，并進行波浪式推廣、連片開發(fā),；四是設立貧困地區(qū)農業(yè)產業(yè)發(fā)展風險基金和農民貸款擔?；穑鰪娯毨мr民自我發(fā)展,、適應市場經濟,、抗御市場風險的能力。
（三）創(chuàng)造性地推動整村脫貧工作
扶貧開發(fā)整村推進是國家新的十年扶貧開發(fā)的重點,，也是國家十二五規(guī)劃的內容,。在整村推進過程中，要創(chuàng)造性地開展工作,。一是推行參與機制,，發(fā)揮農民在扶貧開發(fā)中的主體作用,；二是引入競爭機制，提高整村脫貧工作成效,；三是強化民主管理機制,，推行社區(qū)主導型扶貧模式，扶貧項目的實施和資金的使用由村民民主決策,，實現村民自我組織,、自我管理、自我發(fā)展,。
（四）落實和建立革命老區(qū)和少數民族地區(qū)扶貧開發(fā)政策
認真落實現有的革命老區(qū)和少數民族地區(qū)政策,，積極爭取和制定新的扶貧開發(fā)優(yōu)惠政策。一是在政策上給予傾斜,，在投入上加大力度,，爭取建立革命老區(qū)扶貧資金，切實加快革命老區(qū)發(fā)展步伐,；二是加大社會扶貧力度,，加強社會各界扶貧和扶貧領域國際合作；三是加大對民族自治縣的財政轉移支付力度,，建立多予,、少取的財政體制；四是盡快落實少數民族義務教育助學金和少數民族醫(yī)療減免經費,，并列入財政預算,；五是加大對少數民族人才隊伍建設的力度；六是加強對民族文化的保護和旅游資源的開發(fā),。
（五）建立和完善扶貧工作新機制
一是創(chuàng)新扶貧工作與新農村建設的有效結合機制,，把扶貧工作納入到新農村建設中去，在新農村建設中找準扶貧工作位子,，打造扶貧工作亮點，努力探索扶貧工作與新農村建設相結合的新途徑,。二是建立農村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”有效銜接機制,。三是健全農村低收入貧困人口監(jiān)測機制。瞄準有勞動能力的農村低收入人口,，落實扶貧政策措施,、方式和目標。四是夯實社會力量支持扶貧事業(yè)的資源整合機制,。進一步明確社會扶貧目標任務,，完善社會扶貧資源整合措施，拓展社會扶貧工作領域,，建立社會扶貧工作考核體系,，促進各種形式的社會扶貧工作及其責任落到實處,。
（六）整合政策資源，形成合力
根據國情和貧困地區(qū)的實際情況出發(fā),，充分發(fā)揮扶貧開發(fā)政策的作用,。同時，將各種扶貧政策,、惠農政策,、產業(yè)政策等進行科學地整合、疊加,，形成合力,，發(fā)揮政策洼地效應，更好地服務于貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作,。
（七）用活用好扶貧資金
將扶貧開發(fā)專項資金優(yōu)先用于支持貧困地區(qū)發(fā)展,、優(yōu)先扶持貧困群眾、優(yōu)先保障和改善民生,。一是根據財力狀況,，逐步建立財政扶貧資金穩(wěn)定增長機制；二是加大金融扶貧工作力度,，深化扶貧貼息貸款管理體制改革,，大力扶持和發(fā)展貧困地區(qū)微型金融機構；三是逐步加大對貧困地區(qū)的基礎設施建設,、貧困農民的基本素質提升的專項投入,；四是對優(yōu)勢特色產業(yè)進行專項扶持；五是對經濟社會效益好,、市場發(fā)展?jié)摿Υ蟮凝堫^企業(yè)進行連續(xù)追加投入,；六是對貧困農民、返鄉(xiāng)農民自主創(chuàng)業(yè)給予優(yōu)惠信貸和資金激勵,；七是各級各有關部門要加大對貧困農村和貧困群眾發(fā)展經濟,、改善民生方面的扶助，加大項目建設和資金投入力度,；八是建立多部門打捆投入資金使用機制,，以整村脫貧、整村推進,、片區(qū)開發(fā),、扶貧移民為載體，集中力量投向基礎設施建設,、特色產業(yè)培育,、龍頭企業(yè)扶持等最大項目，切實增強各類資金的使用效益,，提高扶貧開發(fā)總體成效,。
（八）加強對扶貧資金的監(jiān)管
一是堅持按扶貧開發(fā)規(guī)劃安排使用扶貧資金,。要立足扶貧開發(fā)規(guī)劃編制扶貧開發(fā)項目年度建設計劃，強化對扶貧開發(fā)項目的審批制度,，做到資金安排到項目,，支出核算到項目。二是在扶貧資金的安排上突出產業(yè)發(fā)展這個重點,，圍繞培育特色產業(yè)安排資金,，實行以扶貧效果為導向的扶貧資金分配使用機制，實施效益優(yōu)先競爭入圍的扶貧項目安排和合同管理,。三是嚴格執(zhí)行扶貧資金“三?！惫芾碇啤⒎鲐氋Y金報賬制,、扶貧項目資金公告公示制,、扶貧項目竣工驗收制度，全面實行公示,，廣泛接受群眾監(jiān)督,。四是嚴禁擠占和挪用扶貧資金，確保?？顚Ｓ?，真正把扶貧資金用在貧困地區(qū)，用到貧困群眾身上,。五是堅持實行扶貧資金績效考評制度,，建立扶貧資金管理使用激勵機制，并將績效考評情況與扶貧資金分配掛鉤,，對好的進行表彰獎勵,，對差的通報批評，限期整改,。
（九）加強扶貧機構建設
扶貧開發(fā)是一項艱巨繁重的系統(tǒng)性工程,，扶貧機構在新的十年扶貧開發(fā)規(guī)劃的實施中，發(fā)揮著重要的領導,、組織和協(xié)調作用,。新階段，要不斷加強扶貧機構建設,，以順利推進新時期扶貧開發(fā)工作。一是黨政一把手要負全責,，親自抓,，親自管，深入研究并解決重大問題,。分管領導要具體抓,，抓落實,，切實解決扶貧開發(fā)工作中存在的突出問題。其他領導要協(xié)助抓,，配合解決涉及扶貧開發(fā)工作的具體問題,，努力形成主要領導親自抓、分管領導具體抓,、其他領導協(xié)助抓的良好格局,。二是扶貧開發(fā)領導小組直接組織領導新階段扶貧開發(fā)規(guī)劃的實施，對扶貧開發(fā)規(guī)劃實施的各個領域進行指導,、監(jiān)測和管理,。三是落實領導和部門聯(lián)系幫扶工作制度，各幫扶單位要深入調查研究,，找準幫扶著力點,，每年為定點幫扶的貧困村解決幾個群眾愿望強烈、要求迫切的重大問題,，確保各級各部門圍繞扶貧開發(fā)總體目標開展工作,，保證扶貧開發(fā)的方針、政策,、措施落實到貧困村,、貧困戶。
（十）加強扶貧隊伍建設
新階段扶貧開發(fā)目標更高,、任務更重,，同時也對扶貧干部隊伍素質提出了更高的要求。
完成“十二五”時期扶貧開發(fā)工作各項任務,，必須加強扶貧隊伍建設,，努力造就一支“政治堅定、業(yè)務精通,、紀律嚴明,、作風優(yōu)良、工作扎實,、無私奉獻”的扶貧開發(fā)工作隊伍,。一是統(tǒng)一思想認識。要深刻認識做好扶貧開發(fā)工作的重大意義和現實緊迫性,，準確把握工作重點,，不斷強化政策措施，團結一心,，共同努力,，務必取得新的成效。二是要執(zhí)政為民。要深入基層,，深入貧困村,，深入貧困戶，研究扶貧工作的新發(fā)展,、新變化,，了解貧困群眾的新要求、新期待,，解決實際工作中的新矛盾,、新問題，推廣工作中的新做法,、新經驗,，真心實意地為群眾解難題、辦實事,。努力防止國家扶貧政策的流失,，讓貧困群眾多得實惠。三是增強責任意識,。要以高度的責任心,、扎實的作風、無私奉獻的精神,，恪盡職守,，努力工作。要以對黨和人民事業(yè)高度負責的態(tài)度,，積極主動,，勇挑工作重擔，在問題面前不回避,壓力面前不躲閃,困難面前不推拖,挑戰(zhàn)面前不畏懼,，扎扎實實地做好每一項具體工作,。四是增強自律意識。要加強扶貧系統(tǒng)反腐倡廉建設,，督促廣大黨員,、干部特別是領導干部廉潔自律。要自覺加強個人修養(yǎng),，提高自我約束能力,。要帶著對貧困群眾的感情，正確使用手中的權力,，真正做到“權為民所用,，情為民所系，利為民所謀”,。五是提高業(yè)務素養(yǎng),。要加強學習,，對于中央新的精神、國務院各部門的相關政策,、上級機關的指示，要認真領會,，吃準吃透,。努力加強各項業(yè)務基礎建設，積極開展多種形式培訓,，不斷提高干部業(yè)務素質,。

作者單位：本刊編輯部
責任編輯：惺睿