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摘要：國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作是國(guó)土資源管理工作的一個(gè)重要方面,。當(dāng)前，基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中存在許多問題,，如執(zhí)法環(huán)境不優(yōu),、執(zhí)法手段不硬,、執(zhí)法體制不順,，部分法律,、法規(guī)的可操作性不強(qiáng)等,。本文擬從桃源縣的實(shí)際情況出發(fā),，針對(duì)這些問題,，分析產(chǎn)生問題的原因,，并提出對(duì)策和建議，希望對(duì)基層國(guó)土資源監(jiān)察工作能有所俾益,。 主題詞：國(guó)土管理基層執(zhí)法監(jiān)察行政執(zhí)法難點(diǎn)及對(duì)策 當(dāng)前,，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)駛?cè)肟燔嚨?。?jīng)濟(jì)的高速發(fā)展必然帶來(lái)用地需求的急速增長(zhǎng),，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)的矛盾十分尖銳，資源國(guó)家所有和地方分級(jí)管理帶來(lái)的全局和局部,、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和短期利益的沖突相當(dāng)突出,，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的任務(wù)十分繁重和艱巨,。就目前面臨的形勢(shì)和特點(diǎn)來(lái)看,，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中存在的問題不少,，造成對(duì)國(guó)土資源違法行為難以進(jìn)行有效查處,，嚴(yán)重影響了國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的效果。筆者從事基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作多年,，擬以桃源縣的情況為例，從當(dāng)前基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察中存在的難點(diǎn)入手,，分析產(chǎn)生問題的原因，提出對(duì)策和建議,，希望對(duì)基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作能有所幫助。 一,、基層國(guó)土資源違法呈現(xiàn)新動(dòng)向、新特點(diǎn) 近幾年來(lái),，經(jīng)過土地市場(chǎng)清理整頓，各級(jí)人民政府依法行政的意識(shí)有所提高,，土地市場(chǎng)秩序有所好轉(zhuǎn)，土地違法現(xiàn)象得到了一定程度的遏制,，但基層國(guó)土資源違法案件仍然屢抓不絕,、屢禁不止，而且出現(xiàn)了一些新動(dòng)向,，新特點(diǎn),。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （一）違法占用耕地案件數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì),。 主要是國(guó)土資源部門的涉農(nóng)收費(fèi)（包括耕地開墾費(fèi)、耕地復(fù)墾費(fèi)等）取消之后,，農(nóng)村村民建房只收取少量的工本費(fèi),、服務(wù)費(fèi)等。占用耕地與占用未利用地建房,國(guó)土資源部門在收費(fèi)上基本相同,。許多群眾錯(cuò)誤的認(rèn)為,，占用耕地建房收費(fèi)減少了，國(guó)土資源部門在保護(hù)耕地上也放松了,。而現(xiàn)行條件下國(guó)土資源執(zhí)法的手段不硬，農(nóng)村村民亂占耕地建房的違法成本普遍不高,，導(dǎo)致違法占用耕地案件屢禁不止,。僅2006年，全縣就發(fā)生農(nóng)村村民濫占耕地建房的違法案件近百起,。 ?。ǘ┼l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及領(lǐng)導(dǎo)違法、村干部違法比例攀升,。 一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府熱衷于招商引資，搞政績(jī)工程,，往往以引進(jìn)項(xiàng)目為由,，直接從農(nóng)民手里非法征地,；有的以租用代替征用，搞非法的“以租代征”,；有的任意處置國(guó)有土地資產(chǎn),，為追求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，不惜浪費(fèi)寶貴的土地資源,。據(jù)統(tǒng)計(jì),，近三年來(lái)，在全縣發(fā)生的土地違法案件中,，除農(nóng)民建房的違法案件外，90%以上的土地違法案件都與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關(guān),，如鄭家驛洞天竹木非法占耕地案,、桃源縣三尖飼料公司非法占耕地案等大宗違法案件都與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關(guān)。另外,，有部分的村干部法律意識(shí)淡薄,，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為借口,，自己參與或暗中支持村民占用耕地甚至基本農(nóng)田發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，往往帶動(dòng)一片村民競(jìng)相效仿,，侵占了大量的耕地。如漳江鎮(zhèn),、青林鄉(xiāng)、深水港鄉(xiāng),、楓樹鄉(xiāng)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的部分村就有此類違法現(xiàn)象。 ?。ㄈ┓欠ㄞD(zhuǎn)讓集體土地違法案件數(shù)量逐年增加,。 按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定,，集體土地不得進(jìn)入土地市場(chǎng)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,，必須要依法辦理征地出讓手續(xù)成為國(guó)有土地后才能轉(zhuǎn)讓,。而一宗集體辦理出讓手續(xù)，審批過程相當(dāng)復(fù)雜,，所需辦證費(fèi)用高,。為躲避辦理出讓手續(xù),，違法用地單位往往與集體土地所有者私下簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議,，不到國(guó)土部門辦理用地手續(xù),，導(dǎo)致非法轉(zhuǎn)讓集體土地違法行為發(fā)生,。2004年我縣立案的非法轉(zhuǎn)讓集體土地違法案件為3宗,2005年為5宗,2006年為6宗,成逐年增加趨勢(shì)。 ?。ㄋ模┻`反規(guī)劃的土地違法案件比例偏高,。 從我縣的情況來(lái)看,，近幾年來(lái),，土地違法案件主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部、公路兩側(cè)等交通較為便利的地段。其中，不符合土地利用總體規(guī)劃的違法案件占到八成以上,。 二,、當(dāng)前基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察中的難點(diǎn) ?。ㄒ唬﹫?zhí)法環(huán)境不優(yōu),。 1,、群眾法律意識(shí)有待進(jìn)一步提高。雖然群眾法律意識(shí)較以前有了提高,，知道運(yùn)用法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益,，常有群眾通過信訪,、電話舉報(bào)等方式檢舉揭發(fā)國(guó)土資源違法案件。但某些群眾一旦牽涉到自己的違法行為時(shí),，就百般阻撓,。有的對(duì)國(guó)土部門下達(dá)的責(zé)令停止違法行為通知書不聞不問,，仍然我行我素，拒不停止違法行為,，甚至抓緊時(shí)間搶修；有的不配合國(guó)土部門的工作,，造成執(zhí)法人員調(diào)查取證難；有的態(tài)度惡劣,，公開謾罵、侮辱執(zhí)法人員,。 2,、部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位。一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)不能正確處理好依法辦事與發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩者之間的關(guān)系,，一味追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,，不注重國(guó)土資源的可持續(xù)利用,，認(rèn)為雖然違反了土地法，但把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去了,，功大于過,。在造成違法現(xiàn)實(shí)后,，往往給國(guó)土管理部門的正常執(zhí)法活動(dòng)設(shè)置障礙,，替違法違紀(jì)者開脫，不同意給予處分或處理,。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部對(duì)轄區(qū)內(nèi)的違法行為視而不見,，放任不管，不主動(dòng)向國(guó)土部門報(bào)告情況,，甚至包庇縱容、從中謀利,。有些違法行為屬集體違法或在某位鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村領(lǐng)導(dǎo)的暗示和通風(fēng)報(bào)信下進(jìn)行,，躲避了土地巡查、制止等有效遏制手段,，使得錯(cuò)過了最佳的查處時(shí)間，造成違法案件不能及時(shí)查處到位,。 3、執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)不夠健全,。雖然縣局制定并下發(fā)了動(dòng)態(tài)巡查制度，要求各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土所定期在轄區(qū)內(nèi)組織動(dòng)態(tài)巡查,，發(fā)現(xiàn)違法行為及時(shí)處理、上報(bào),。但由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所人員缺乏，力量薄弱（一般每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一名工作人員）,，再加上2003年以后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土所收編,，由縣國(guó)土局實(shí)行垂直管理,，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)國(guó)土管理工作的重視程度降低，管理土地工作的積極性不高,，而村組干部直接與村民打交道,，發(fā)現(xiàn)違法行為后怕得罪人，對(duì)違法行為主動(dòng)報(bào)告的少,，更談不上制止,。因此，整個(gè)執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)不夠健全,，動(dòng)態(tài)巡查制度難以落實(shí)到實(shí)處,。 4,、執(zhí)法容易受人際關(guān)系和行政干預(yù)的影響,，基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察人員往往都是土生土長(zhǎng)的本地人,，在自己熟悉的區(qū)域內(nèi)執(zhí)法,，熟人朋友很多,，往往一個(gè)違法案件剛剛下達(dá)處罰告知書,，甚至是在調(diào)查取證階段，各種“關(guān)系”,、“招呼”就來(lái)了。面對(duì)強(qiáng)大的行政干預(yù),，堅(jiān)持原則只是空談,，導(dǎo)致行政處罰難以到位。 ?。ǘ﹫?zhí)法手段不硬,。 1、對(duì)違法行為制止難,。根據(jù)土地管理法第八十三條的規(guī)定,，國(guó)土資源部門對(duì)土地違法行為有制止權(quán),，但缺乏實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的有效手段。對(duì)于正在實(shí)施的土地違法行為,，國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察人員只能是現(xiàn)場(chǎng)宣傳教育,，明確責(zé)任,，交待后果,，并下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書,，雖然《湖南省土地監(jiān)察條例》第二十一條規(guī)定,，土地管理部門對(duì)正在違法修建的建筑物可以“報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)決定予以強(qiáng)制拆除”，但由于缺乏具體性的規(guī)定,，使得在實(shí)際操作中難度很大,。如果違法者不聽制止，仍然繼續(xù)其違法行為,，國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察部門沒有相應(yīng)的措施和辦法,，只能是看著其繼續(xù)違法,，直至違章建筑形成。國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察人員只能按法定程序落實(shí)處罰措施,，再申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,，時(shí)效性太差，與及時(shí)制止,、拆除相矛盾,，使得我們的執(zhí)法活動(dòng)相當(dāng)被動(dòng),。 2、對(duì)違法案件執(zhí)行難。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律,、法規(guī)和行政處罰法的程序規(guī)定，一般的土地違法案件查處起來(lái)少則二,、三個(gè)月,，多則半年一年才能結(jié)案,。時(shí)間一長(zhǎng)，自然給土地違法案件的執(zhí)行帶來(lái)難度,，違法建筑基本上已建成,。特別是需要強(qiáng)制執(zhí)行的案件,，必須依法申請(qǐng)人民法院執(zhí)行,。但實(shí)際上人民法院對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的案件往往也是久拖不下，加上強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用按要求由違法者承擔(dān),，實(shí)際上都是國(guó)土部門承擔(dān),，所以強(qiáng)制執(zhí)行也不可能完全解決問題,，形成“法要違，房照修”的不利局面,。 ?。ㄈ┎糠址?、法規(guī)的可操作性不強(qiáng)。 部分法律,、法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)、疏不一,，嚴(yán)的過于嚴(yán)格,，無(wú)法執(zhí)行,，疏的又難以操作,。如土地管理法第七十七條規(guī)定,，對(duì)農(nóng)村村民非法占用土地建住宅（包括超過省,、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)占用土地建房）的處罰措施,，是責(zé)令退還非法占用的土地,，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。處罰措施過于嚴(yán)厲,。實(shí)際情況是,，農(nóng)村村民建一幢住房,，往往是舉全家之力,，傾其所有財(cái)產(chǎn),，而目前農(nóng)村村民的法律意識(shí)普遍不強(qiáng),，違法建房時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生違法后果后,，如果一旦拆除,，將會(huì)給其造成巨大的損失,，違法戶難以承受,。不拆除吧,，又難以維護(hù)國(guó)土執(zhí)法的權(quán)威性,，不能給后繼違法者以強(qiáng)有力的威懾力,。拆與不拆之間，常常是一個(gè)兩難選擇,。另外,，土地管理法第七十六條規(guī)定，對(duì)非法占地的處罰是沒收或拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,，可以并處罰款。但是如何拆除（沒收）,，由誰(shuí)來(lái)拆除（沒收）,，怎樣拆除（沒收），法律并沒有做出明確性的強(qiáng)制規(guī)定,。國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察部門依法責(zé)令了，如果違法當(dāng)事人拒不執(zhí)行責(zé)令,，國(guó)土資源部門既沒有強(qiáng)制手段，又沒有強(qiáng)制執(zhí)行的法規(guī)依據(jù),，結(jié)果往往是以罰代法,，收取罰款了之。 三,、加強(qiáng)的對(duì)策 （一）加強(qiáng)法制建設(shè),。 1,、完善法律法規(guī),，提高可操作性,。 一是對(duì)農(nóng)村村民非法占地建房的處罰措施過嚴(yán)，建議修改：對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃或超占面積不大的給予經(jīng)濟(jì)處罰,，并責(zé)令其完善用地手續(xù)；對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃或超占面積過大者,，再要求拆除,。 二是縮短案件查處時(shí)限，簡(jiǎn)化執(zhí)法過程,。按照《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》,、《行政訴訟法》等法律,、法規(guī)的完整程序操作，一宗違法用地從發(fā)現(xiàn),、調(diào)查取證到告知、聽證,、決定、再到法院的強(qiáng)制執(zhí)行最少也要二,、三個(gè)月的時(shí)間,，即使行政處罰決定書到期生效，違法事實(shí)往往已經(jīng)形成,，執(zhí)行很難到位,。建議縮短案件查處時(shí)限，從發(fā)現(xiàn),、制止、告知,、處罰決定以3—4天為宜。 三是賦予國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),，包括當(dāng)場(chǎng)拆除違法建筑,、沒收施工設(shè)備和材料以及查封,、扣押,、凍結(jié)銀行賬號(hào)等方面的權(quán)力。 四是積極探索集體土地流轉(zhuǎn)的方式,。以法律的形式規(guī)定集體土地進(jìn)入市場(chǎng)條件,，流轉(zhuǎn)方式，相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)等,。 2,、切實(shí)加大宣傳教育力度,。采取多種形式,，如發(fā)放宣傳資料,、舉辦法律講座,、在電視臺(tái)設(shè)立土地宣傳專欄等,，廣泛深入宣傳國(guó)土資源管理的法律、法規(guī),。尤其是要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的土地宣傳教育。對(duì)一些重大,、典型的國(guó)土資源違法案件給予通報(bào),、曝光，充分發(fā)揮警示,、震懾作用,。 （二）加強(qiáng)體制建設(shè),。 1,、建立獨(dú)立于國(guó)土資源行政管理機(jī)關(guān)以外，向國(guó)土資源部直接負(fù)責(zé)的執(zhí)法監(jiān)察體系,。即省,、市、縣都設(shè)立獨(dú)立的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu),，不受同級(jí)國(guó)土資源行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),，直接對(duì)上一級(jí)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。實(shí)行“兩權(quán)分離”,，即以行政審批,、許可、確認(rèn)權(quán)為主的行政執(zhí)法權(quán)與以行政處罰,、處分為主的執(zhí)法監(jiān)察權(quán)相分離,。對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)賦予對(duì)外、對(duì)內(nèi)的雙重執(zhí)法權(quán),，即對(duì)外有執(zhí)法處罰權(quán)，對(duì)內(nèi)有行政監(jiān)察權(quán),。對(duì)外依法查處國(guó)土資源違法案件,，保護(hù)國(guó)土資源，維護(hù)法律尊嚴(yán),；對(duì)內(nèi)依法監(jiān)督國(guó)土資源行政管理機(jī)關(guān)依法審批,、許可、確認(rèn)等行政行為,，查處行政管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中的違法行為,、違法責(zé)任人。 2,、設(shè)立國(guó)土公安,，賦予國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門以必要的強(qiáng)制手段,。建議在縣級(jí)國(guó)土資源部門設(shè)立國(guó)土公安，授予傳喚,、審訊,、偵察、刑拘,、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力,，以解決國(guó)土資源違法案件取證難、制止難,、執(zhí)行難等問題,，有效打擊國(guó)土資源違法行為。 3,、認(rèn)真搞好執(zhí)法監(jiān)察人員的培訓(xùn),，提高隊(duì)伍素質(zhì)。每年組織一次集中學(xué)習(xí)培訓(xùn),，并認(rèn)真組織考試,。通過鼓勵(lì)自學(xué)、相互交流,、以會(huì)代訓(xùn)等方式不斷提高整個(gè)隊(duì)伍的素質(zhì),，努力建設(shè)一支政治素質(zhì)強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平精,、思想作風(fēng)正,、嚴(yán)格執(zhí)法、敢于執(zhí)法的基層執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍,。 ?。ㄈ┘訌?qiáng)機(jī)制建設(shè)。 1,、加強(qiáng)土地管理責(zé)任考核,，實(shí)行行政一把手負(fù)責(zé)制。 把國(guó)土資源工作作為考核,、提拔干部的重要參數(shù)和依據(jù),。實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制，并層層簽訂責(zé)任狀,，讓第一責(zé)任人切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任,，嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)工作不力,，職責(zé)不到位的堅(jiān)決不提拔,，并嚴(yán)肅處理。對(duì)轄區(qū)內(nèi)有重大土地違法案件發(fā)生的，實(shí)行年度工作一票否決,。 2,、進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持走預(yù)防為主,，防查結(jié)合的路子,。加強(qiáng)縣、鄉(xiāng),、村,、組四級(jí)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，聘請(qǐng)村,、組土地監(jiān)察信息員,，并給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)報(bào)酬?？h與鄉(xiāng),、村、組層層簽訂《土地監(jiān)察責(zé)任狀》,，實(shí)行縣執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)人員包片,，國(guó)土所人員包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），村組人員具體負(fù)責(zé)本村組的土地監(jiān)察責(zé)任制,，使全縣的土地都處于監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的控制之下,，并定期組織巡查，重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)巡查,，把動(dòng)態(tài)巡查工作切切實(shí)實(shí)落實(shí)到實(shí)處,。 3、建立全程監(jiān)督機(jī)制,，加強(qiáng)土地批前,、批中、批后的管理,。批前管理是指執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)參與建設(shè)用地的定點(diǎn)選址,，提出執(zhí)法監(jiān)察選址意見，使用地選址更科學(xué)合理,，防止選址后因征地難而引發(fā)的變更用地,、重新報(bào)批等一系列問題；批中管理是指執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)參與重大業(yè)務(wù)的集體會(huì)審,，以及時(shí)掌握本局主要業(yè)務(wù)的運(yùn)行情況，使監(jiān)察工作有的放矢,；批后管理主要是對(duì)已批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目實(shí)行跟蹤監(jiān)控,，防止出現(xiàn)批少占多、批甲占乙,、非法轉(zhuǎn)讓等違法現(xiàn)象發(fā)生,。 4,、建立規(guī)范機(jī)制。在國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立規(guī)范的內(nèi)部管理機(jī)制,，主要是制定一系列工作制度,，如《案件審理制度》、《重大案件集體會(huì)審制度》,、《錯(cuò)案追究制度》,、《廉政建設(shè)制度》、《群眾舉報(bào)制度》等,，并落實(shí)到實(shí)處,，以杜絕人情案，公正執(zhí)法,，把廉政和勤政統(tǒng)一起來(lái),。 參考文獻(xiàn)： 《土地執(zhí)法難的原因分析及對(duì)策初探》郭峰濂《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2002年第四期 《淺論國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制的改革與完善》曾昌元《中國(guó)土地》2006年第一期 《基層執(zhí)法難在哪——對(duì)基層國(guó)土資源執(zhí)法困境的思考》易長(zhǎng)庚《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2006年第六期 《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊(cè)》湖南省國(guó)土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局編2002年5月 |
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