強震傷痛,，呼喚立法保障

　　“轟隆隆,！”一聲巨響震撼著大地,，一場突如其來的災難降臨。瞬間,，無數(shù)生命消殞,，家園成為廢墟，歡笑變?yōu)楸瘋?。無情的地震,，頃刻間損毀了人間的樂土，撕裂了人民的心扉......

　　近年來,，世界各地地震頻發(fā),。汶川、玉樹,、新西蘭以及日本福島先后發(fā)生大地震,。5.12汶川8.0級大地震是新中國成立以來破壞性最強,、波及范圍最廣的一次地震,，此次地震重創(chuàng)約50萬平方公里的中國大地，引發(fā)山體崩塌,、滑坡,、泥石流等次生災害，致69227人遇難,，四川省直接經濟損失超過1萬億元人民幣,。近期日本9.0級強震引發(fā)海嘯，爆發(fā)核泄漏危機,，目前已致1.3萬余人遇難,，1.4萬余人失蹤，造成的損失可能高達10萬億日元,，并可能導致日本今年的國內生產總值(GDP)增幅減少3個百分點,，其爆發(fā)的核泄漏危機還對世界各國產生影響，引發(fā)恐慌,?？梢哉f，地震是自然災害中對人類危害最大的災難之一,。

　　地震是天災,，不可避免,。但是，人們通過對地震的提前防范和震后的及時救援,，是可以將地震帶來的損害和破壞減少到最低限度的,。1975年2月4日遼寧海城發(fā)生了7.3級地震，由于提前做出地震預報,，根據(jù)預報組織了人員疏散,，此次地震死亡人數(shù)為1328人。據(jù)測算,，如果未疏散人員,，死亡人數(shù)很可能是這一數(shù)字的10倍。2008年汶川地震發(fā)生后,，通過全力組織救援,，共從廢墟中救出83988人。

　　由此可以看到,，防震減災工作責任重大,，而通過立法保障和加強防震減災工作，是地震災害來臨時實現(xiàn)全社會協(xié)同合作,、減少人員財產損失之必需,。汶川地震后，我國及時修訂了防震減災法,，就防震減災規(guī)劃,、地震監(jiān)測預報、地震災害預防,、地震應急救援以及震后的安置和恢復重建等方面作出明確規(guī)定,。這樣一來，原有的《江西省防震減災條例》部分條款與國家法律規(guī)定就出現(xiàn)了不一致的地方,，且條例本身也有不少條款不能適應新形勢下防震減災工作的需要,。為了更好地確保人民生命財產安全，進一步修改和完善《江西省防震減災條例》顯得十分必要,、尤為迫切,。

　　多措并舉，給力條例修改

　　防震減災工作事關人民生命財產安全和經濟社會發(fā)展全局,。為了更好地規(guī)范和支持防震減災工作,，江西省人大常委會采取多方面的措施做好相關工作，以給力防震減災條例的修改,。

　　條例四年二改,，實屬罕見。2000年6月江西省人大常委會制定了防震減災條例,，2005年江西九江瑞昌發(fā)生地震后,，于2007年3月及時修訂了條例,。2008年國家對防震減災法進行了修訂，2009年江西省完成了全國首個防震減災法規(guī)立法質量評價工作,。今年3月,，江西省完成了對條例的第二次修改。在立法資源較為稀缺,，而江西相對說來又非地震多發(fā)省份的情況下,，四年之內兩次修改防震減災條例，對防震減災工作的高度關注和支持可見一斑,。

　　立法質量評價,，成效顯著。2009年江西省開展的防震減災條例立法質量評價活動,，是該省第二次開展的立法質量評價活動,，也是全國首次開展的防震減災法規(guī)立法質量評價活動。這次立法質量評價活動在省人大常委會的領導下,，由省人大法制委,、教科文衛(wèi)委和省人大常委會法工委具體組織實施，省地震局協(xié)助開展,。評價工作歷時5個多月,，赴11個設區(qū)市和12個縣(市、區(qū))召開了23個座談會,，到學校,、行政服務中心、社區(qū),、地震監(jiān)測網點,、農村民居地震安全示范點實地考察，發(fā)放2000余份調查問卷,，對政府部門、建設單位,、學校,、醫(yī)院、工礦企業(yè),、社區(qū)和人大代表,、專家等進行了調查。通過對條例的分析和評價,，不僅看到了立法中的缺陷和不足,，還發(fā)現(xiàn)了條例在執(zhí)行中的問題，形成了該條例立法質量評價結果報告,。報告建議將條例的修改列入2010年立法計劃,，并對條例的修改完善提出不少建設性意見,。事后，省人大常委會辦公廳專門致函省政府辦公廳,，將立法質量評價結果報告中提出的關于進一步實施好《江西省防震減災條例》的幾點建議,，其中包括制訂防震減災規(guī)劃、建立健全防震減災工作機構,、加大防震減災工作經費投入,、將建設工程抗震設防要求納入基本建設管理程序，轉請省政府研究處理,。省政府及相關部門對此都作了很好的回應,，其中的贛府發(fā)〔2010〕30號文《江西省人民政府關于進一步加強防震減災工作的意見》和贛編辦發(fā)〔2010〕53號文《關于市、縣(市,、區(qū))地震工作機構有關問題的通知》,，對江西省的防震減災工作給予了大力的支持。這次立法質量評價活動,，對江西省防震減災工作起到了非常大的推動和促進作用,，成效顯著，影響深遠,。

    修改又好又快,，堪稱高效。得益于江西省人大常委會,、省人民政府高度重視和立法質量評價結果報告中提出的建議,，條例的修改從立項、列入立法計劃到省人大常委會審議通過,，時間跨度僅有一年,。《江西省防震減災條例》原有48條,，修改后53條,，修正案達33條之多。修正案與新修訂的國家防震減災法全面銜接,，充分引用了立法質量評價的成果,，吸取了汶川、玉樹,、日本地震的經驗和教訓,，并注意突出地方特色，因此,，條例的修改質量得到了省人大常委會組成人員的充分肯定和良好評價,。省人大常委會副主任姚亞平在審議條例的修改時認為，“條例修改很及時，考慮問題比較周到,?！笔∪舜蟪Ｎ瘯敝魅沃毂l(fā)指出，“隨著城市的發(fā)展,，對條例進行修改很有必要,；條例的修改，正是順應了這種形勢,，改得不錯,。”龔三堂委員說,，“條例修改得很成熟,，建議盡快通過?！毙ご涸莆瘑T說,，“條例整體而言比較完善……”2011年3月30日，《關于修改<江西省防震減災條例>的決定》在江西省第十一屆人大常委會第二十三次會議上,，以全票贊成獲得通過,。

　　七大亮點，彰顯民本宗旨

　　修改后的條例,，堅持以人為本,，關注民生，凸顯地方特色,，把人民群眾的生命財產安全始終放在首位的宗旨,，呈現(xiàn)出七大亮點。

　　亮點一：補充規(guī)定,，緊扣核電站安全,。核電站極為特殊，地震一旦引發(fā)核電站事故,，造成的損害甚至可能超過地震本身,。日本前不久發(fā)生地震導致核泄漏危機乃至大范圍的恐慌，引發(fā)了各界對核電站安全問題的憂慮和高度關注,。在對該條例修改情況進行審議時,，省人大常委會副主任陳達恒就指出：“日本地震引發(fā)的核泄漏危機教訓深刻而慘重，我們在修改條例時,，應當吸取其教訓，補充相關內容,?！痹瓧l例中有兩條關于核電站安全建設的內容，規(guī)定核電站等重大建設工程應當根據(jù)國家有關規(guī)定設置強震動監(jiān)測設施；核電站建設前必須進行地震安全性評價,。此次條例在修改時作出了補充規(guī)定,，即地震災害發(fā)生后，抗震救災指揮機構應當迅速控制危險源,，封鎖危險場所,，做好次生災害的排查和監(jiān)測預警工作，防范地震可能引發(fā)的放射性物質泄漏等次生災害的發(fā)生,；地震災區(qū)和受地震災害影響較大地方的人民政府應當組織有關部門和單位,，對放射性物質泄漏等其他次生災害的危險源進行排查和長期監(jiān)測，并采取必要措施加以防范或者消除,。這些規(guī)定通過強化震前監(jiān)測,、設防，加強震后排查,、預警和長期監(jiān)測,，使核電站安全更有保障，也能夠盡可能地避免震后核泄漏危機,。

　　亮點二：明確職責,，嚴把房屋等建筑的抗震設防關口。 房屋是人們的安身之所,，其安全關系到千家萬戶,。近年來，社會上普遍認識到,，提高房屋等建筑的抗震設防能力十分重要,。新修改的條例規(guī)定，除應進行地震安全性評價的建設工程之外,，其他建設工程均須按照國家頒布的地震動參數(shù)區(qū)劃圖所確定的抗震設防要求進行抗震設防,。條例還吸取汶川地震教訓，對學校,、醫(yī)院等人員密集場所的建設工程,，規(guī)定應當按照國家有關規(guī)定，高于當?shù)胤课萁ㄖ目拐鹪O防要求進行抗震設防,。為了保證房屋等建筑安全,，條例明確了有關主管部門加強監(jiān)管、從嚴把關的職責,，規(guī)定凡項目可行性論證或者項目申請報告,、工程設計中未包含抗震設防要求的建設工程，有關主管部門不得審批,，并對相關主管部門違規(guī)審批設定了相應處罰條款,，這就在審批源頭上加了一道保險,。對農村民居的抗震設防，條例也補充了政府制定扶持政策的規(guī)定,。

　　亮點三：設定法律責任,，防范行政不作為、亂作為,。建設工程的抗震設防牽涉到方方面面,，并不單純是地震工作主管部門的職責，而是需要建設,、交通,、水利、電力,、通信等部門相互支持,、相互配合才行。條例對在建設工程的抗震設防方面違反規(guī)定不作為或者亂作為的相關部門工作人員作了處分規(guī)定,。必須承擔相應法律責任的有關行政行為有：應當出具抗震設防要求的意見而不出具或者不按規(guī)定出具的,；超出規(guī)定的權限確定建設工程抗震設防要求，或者擅自降低抗震設防要求的,；對項目可行性論證或者項目申請報告,、工程設計中未包含抗震設防要求的建設工程予以審批的。

　　亮點四：防患未然,，加強應急救援演練,。居安思危的道理誰都知道，但有多少人真正具備危機到來時應對自如,、化險為夷的能力呢,？在汶川和江西九江瑞昌地震中，有不少人就是在驚慌失措,、四下奔逃時被坍塌下來的物體砸傷甚至砸死,。為了提高群眾在地震發(fā)生時的自救互救能力，條例補充完善了地震應急知識宣傳教育和地震應急救援演練制度,，對政府有關部門,、基層群眾自治組織和機關、團體,、企業(yè),、事業(yè)等單位、學校,、新聞媒體,，設定了地震應急知識宣傳教育和地震應急救援演練方面的職責。如條例明確規(guī)定,，學校每年至少組織一次地震應急救援演練,，以提高學生的逃生和自救互救能力,。

　　亮點五：加強建設和管理,，確保應急避難場所正常使用,。 震后災民急需安全的避難所，加強應急避難場所和應急疏散通道建設尤為重要,。宋京偉委員在審議時提出：“現(xiàn)有的廣場,、公園、城市綠地,、學校操場等場所,，平時就應設為防震減災的避難場所。此外,，還要進一步加強對應急避難場所的設施建設,，這樣才能在地震發(fā)生時，保證有較堅固,、未遭損壞的建筑或場地可作為應急避難場所,。”新修改的條例吸納了這一意見,，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃應當合理確定應急疏散通道和應急避難場所,，并統(tǒng)籌安排配套基礎設施建設；縣級以上人民政府有關部門應當加強地震應急避難場所基礎設施的維護,、管理,，保證其正常使用；已有的廣場,、公園,、城市綠地、學校操場和體育場館等場所可以辟為應急避難場所,。

　　亮點六：增加約束性規(guī)定,，防止出現(xiàn)江西的“范跑跑”。四川都江堰某學校教師范美忠在汶川地震中棄學生不顧的臨震一“跑”,，引發(fā)社會各界的譴責,，不少有識之士呼吁在法律法規(guī)上明確法律責任，以通過立法手段約束類似行為,。實際上,，其他法律對此已有相關規(guī)定。2007年6月1日修訂施行的未成年人保護法第四十條規(guī)定,，學校,、幼兒園、托兒所和公共場所發(fā)生突發(fā)事件時,，“應當優(yōu)先救護未成年人”,。也就是說,，當?shù)卣鹜话l(fā)時，學校,、教師承擔著優(yōu)先救護學生的法律責任,。在審議條例修正案過程中，不少委員也認為,，應當在條例中補充學校,、醫(yī)院等單位工作人員在地震發(fā)生時的相關疏散和救護職責。吳會清和鄧輝兩位委員認為,，“對地震發(fā)生后,，學校、醫(yī)院,、電廠,、自來水廠等公共設施管理人員擅離職守的行為應如何處理，條例應當加以明確”,。為此,，條例修改時增加規(guī)定，在地震發(fā)生時,，學校,、幼兒園、醫(yī)院,、養(yǎng)老院等單位工作人員應當積極履行人員疏散和救護職責,；交通、鐵路,、電力,、通信等單位值守人員應當按照地震應急預案的規(guī)定履行職責。

　　亮點七：雙管齊下,，扼制地震謠言的傳播,。日本大地震引發(fā)核電站泄漏，一句“食用碘鹽可以預防核輻射”的謠言,，竟導致哄搶碘鹽,、鹽價瘋漲。委員們在審議條例修正案時紛紛提出,，“條例應該對地震發(fā)生后,，散布與地震有關謠言的行為作出規(guī)定，以免引起哄抬物價,、秩序混亂等現(xiàn)象,。”省人大常委會秘書長魏民認為：“在地震信息發(fā)布,、控制流言,、打擊謠言方面進行明確規(guī)范很有必要,。”為避免有關謠言可能造成社會秩序混亂的后果,，新修改的條例規(guī)定,，任何單位和個人不得散布有關地震的謠言，并對造成或者可能造成社會秩序混亂的有關地震謠言,，明確縣級以上人民政府負有應當迅速采取有效措施及時予以澄清,、消除影響的職責。另外,，條例在法律責任一章中還補充了對散布有關地震謠言的行為給予相應處罰的規(guī)定。

　　《江西省防震減災條例》經過四年二改,、一次評估,，精雕細琢、更趨完善,，相信修改后的條例將進一步推進我省的防震減災工作,，為防御和減輕地震災害造成的損失，保護人民生命和財產安全,，促進全省經濟社會又好又快發(fā)展提供法制保障,。（供稿：夏宏根 萬祥裕 孫文燕 攝影：孫文燕