第一步:提出三個(gè)集中
　　我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu),，城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大,，治本之策需統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,。四川省成都市從2003年開始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政綱領(lǐng),。幾年來,，該地區(qū)創(chuàng)造了豐富的綜合改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。利用西部大開發(fā)的機(jī)會(huì),，先期規(guī)劃工業(yè)項(xiàng)目開始往那里移動(dòng),，投資往那里移動(dòng)。在2003年成都借鑒江浙經(jīng)驗(yàn)提出“三個(gè)集中”：將空間資源仔細(xì)分配,，工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)區(qū)集中,，農(nóng)民要向中心村、集鎮(zhèn)和城市集中,，耕地要向種田能手集中,。

　　第二階段：城鄉(xiāng)之間搞掛鉤交易
　　從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重,，國土部提出如果農(nóng)村的建設(shè)用地收縮一畝,，城市的建設(shè)用地就擴(kuò)大一畝相掛鉤的辦法。掛鉤政策在城市化加速的背景下發(fā)生,。成都用這個(gè)政策在城鄉(xiāng)之間,，以國土交易中心為平臺(tái)一批一批地搞掛鉤交易。首先它當(dāng)中間人先借錢給農(nóng)村集體,，讓集體騰出地來把指標(biāo)給它,，然后用指標(biāo)跟高價(jià)地去換，獲得差價(jià),，然后拿出錢來給農(nóng)村建設(shè)用地投資,。

　　第三階段，2008年以后開始研究土地權(quán)利的設(shè)計(jì)
　　“三個(gè)集中”最后集中的主要是農(nóng)民,，2008年1月成都就計(jì)劃啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革,，其中最重要的工作是確權(quán)。先把已有的資源劃清楚,，誰家的房子多大，宅基地多大,，院盤多大,，給一個(gè)法律表達(dá)，確定了資源的主體，然后開始議價(jià),。確權(quán)推動(dòng)了土地市場化的流轉(zhuǎn),，搭建了農(nóng)村集體土地交易的平臺(tái)。成都最成功的做法就是在確權(quán)方面進(jìn)行了地方統(tǒng)籌,。這種地方統(tǒng)籌不是證券化,，而是通過用增減掛鉤政策加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。

　　第四階段,，土地流轉(zhuǎn)交易
　　有效的保護(hù)體系建立了起來,，更重要的是清楚的產(chǎn)權(quán)建立以后，推進(jìn)了土地的市場化流轉(zhuǎn),。因?yàn)楝F(xiàn)在人口已經(jīng)流動(dòng)了起來,，農(nóng)民進(jìn)城可能永遠(yuǎn)不回農(nóng)村了，那他原來擁有的土地和房屋權(quán)利就得有一套相應(yīng)的權(quán)利體系來保證它的流轉(zhuǎn),。這是中國幾十年沒有完成的任務(wù),，現(xiàn)在成都完成了。于是就有了第四步,，2010年以來,，成都在確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了全面土地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行,。

啟示一：“級(jí)差土地收入”

　　自上世紀(jì)90年代以后,，中國城鎮(zhèn)建成面積的擴(kuò)大速度快于人口的城鎮(zhèn)化率。雖然資源與人口的積聚程度都在提高,，但空間資源的集約與積聚程度,，還是趕不上人口和勞力的積聚程度。城市擴(kuò)大,，農(nóng)村也擴(kuò)大,，兩頭擠占，使得中國本來就不算富余的那點(diǎn)耕地,，成為需要政府特別保護(hù)的對象,。這些說明，在利用資源的積聚與集中,、釋放更多級(jí)差土地收入這個(gè)方面,，還有很大的差距和余地。

　　 在成都已大范圍開展的“國土整治(包括農(nóng)地整治和村莊整治)的經(jīng)驗(yàn)中,，我們看到推進(jìn)農(nóng)村國土整治所需要的龐大資本,，基本上不可能來自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益,。通過農(nóng)村國土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo),，又經(jīng)由“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”,，進(jìn)一步推動(dòng)土地資源的集 約利用，從而釋放出更多的級(jí)差土地收益,。唯有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動(dòng),，才能在城市化進(jìn)程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級(jí)差土地收益提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),。

啟示二：“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)

　　成都的實(shí)踐提醒大家注意我國有比土地流轉(zhuǎn)更根本,、更基礎(chǔ)的工作有待完成，即對農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán),、登記和頒證,。成都市2003年提出通過“三個(gè)集中”來推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革,，其首要內(nèi)容就是確權(quán),。確權(quán)，不僅限于明確界定土地的集體所有權(quán),，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地,、山林、建設(shè)用地和宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán),，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán),。
　　如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然以行政手段發(fā)動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn),，那么這個(gè)流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民,，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會(huì),。那樣的話,，就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。

啟示三：探索改革現(xiàn)行國家征地

　　成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整,，而且涉及現(xiàn)行國家征地制度的根本變革,。從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地,，并“逐步縮小征地范圍”的戰(zhàn)略目標(biāo),。從未來看，唯有公益性用地才可以動(dòng)用國家強(qiáng)制性的征地手段,。這是因?yàn)?，唯有為了公益而行使國家的?qiáng)制征地權(quán)，才在公理上講得通,。目前盛行的為經(jīng)營性項(xiàng)目而隨意動(dòng)用國家強(qiáng)制力,，早就是說不通的事情了。

改革參照系
權(quán)利界定產(chǎn)生的重大影響

不依賴政策的改革
農(nóng)民不需要“被保護(hù)”

　　第一個(gè)參照系,，是上世紀(jì)80年代早期的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包,，把農(nóng)地的耕作權(quán)還給了農(nóng)民,，基本解決農(nóng)村常年解決不了的溫飽問題。第二個(gè)參照系,，是從上世紀(jì)80年代中后期到90年代，把農(nóng)產(chǎn)品的銷售權(quán),、賣糧權(quán)還給了農(nóng)民,，恢復(fù)了市場，根本廢除了統(tǒng)購統(tǒng)銷制,，結(jié)束農(nóng)副產(chǎn)品多少年供不應(yīng)求的歷史,。第三個(gè)參照系，上世紀(jì)90年代中后期在城市居民中改革了住房制度,，結(jié)束了單位福利分房體制,，搞了房改房，也是還權(quán)于民,，結(jié)果就創(chuàng)造出一個(gè)城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè),，史無前例地改善了我國城鎮(zhèn)居民的住房條件，也為保障性住房的建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),。

　　成都經(jīng)驗(yàn)不單是將地方財(cái)政性資源向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜,，而且啟動(dòng)了土地制度和其他制度方面的改革，通過重新界定財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，使經(jīng)濟(jì)資源在城市化加速積聚和集中所帶來的土地級(jí)差收入,，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益。要保護(hù)農(nóng)民利益,，最重要的就是確立農(nóng)民的權(quán)利,，其中特別包含財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。我們再不能把農(nóng)民看作是被監(jiān)護(hù)對象,，要承認(rèn)農(nóng)民和城里人一樣,，同樣關(guān)注自己的利益，同樣能對環(huán)境的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)做出理性反應(yīng),。問題是他們要有權(quán)這么做,。

成都模式：伸張個(gè)人權(quán)利

　　約翰·奈斯比特是個(gè)未來學(xué)家，因1982年創(chuàng)作《大趨勢》一書聞名于世,。這本預(yù)言世界發(fā)展趨勢的書曾高居《紐約時(shí)報(bào)》暢銷書排行榜兩年之久,。從2000年開始，約翰·奈斯比特將目光投向中國,，他與妻子在天津創(chuàng)立“奈斯比特中國研究所”,。2011年他們出了一本新書，名字叫“中國大趨勢：成都模式”,。在奈斯比特眼中的“成都模式”指得是中國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新模式,。奈斯比特主要從產(chǎn)權(quán)改革,、基本公共服務(wù)均等化和基層民主建設(shè)三個(gè)方面來闡述成都模式。

　　奈斯比特認(rèn)為消除城鄉(xiāng)差別,，從根本上要建立“尊重個(gè)人權(quán)利”的價(jià)值觀,。成都模式的核心，就是基于對個(gè)人權(quán)利的尊重——成都改革的三大支柱“產(chǎn)權(quán)改革,、公共服務(wù)均等化,、基層民主”，無非都是以尊重個(gè)人權(quán)利特別是農(nóng)民與農(nóng)民工的權(quán)利為標(biāo)志,。