一,、土地一級(jí)開發(fā)的內(nèi)涵

　　對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)的概念,，其實(shí)至今在全國性的土地法規(guī)中未見提及，首次提到土地一級(jí)開發(fā)概念的是2000年的一部地方性條例即北京市《中關(guān)村科技園區(qū)條例》,，但該條例并未對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做出界定,。

　　2002年《中關(guān)村科技園區(qū)土地一級(jí)開發(fā)暫行辦法》中提出，本辦法所稱土地一級(jí)開發(fā)是指政府對(duì)中關(guān)村科技園區(qū)范圍內(nèi)的國有土地,，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷,、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為。

　　其后,，《北京市土地一級(jí)開發(fā)管理暫行辦法》對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做了進(jìn)一步的界定,，是指政府委托市土地整理儲(chǔ)備中心及分中心，按照土地利用總體規(guī)劃,、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地一級(jí)開發(fā)計(jì)劃,，對(duì)確定的存量國有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地,，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地,、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為,。

　　由于我國各地土地一級(jí)開發(fā)模式有較大差異,，稱謂也不統(tǒng)一，有必要對(duì)土地一級(jí)開發(fā)與土地儲(chǔ)備,、土地整理等容易混淆的概念進(jìn)行梳理,。

　　1.與土地儲(chǔ)備的區(qū)別和聯(lián)系

　　2007年頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，所稱土地儲(chǔ)備是指市,、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng),、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地,，進(jìn)行前期開發(fā),、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。 土地儲(chǔ)備可分為前期開發(fā),、儲(chǔ)存以備供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié),，這里的“前期開發(fā)”實(shí)際上即是土地一級(jí)開發(fā),。可見土地儲(chǔ)備包含土地一級(jí)開發(fā),，通過土地一級(jí)開發(fā),，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備。

　　2.與土地整理的區(qū)別和聯(lián)系

　　土地整理源于早期對(duì)農(nóng)用地的平整等,，隨后此概念也用于建設(shè)用地,。土地整理更多的是一種工程實(shí)施過程，而土地一級(jí)開發(fā)除了工程特征之外,，還涉及征用、拆遷,、權(quán)屬轉(zhuǎn)移,、利益分配以及政府調(diào)控等等。由此可見二者在內(nèi)涵上有較大的區(qū)別,。

　　歸納起來土地一級(jí)開發(fā)有三層涵義：

　　一是有一個(gè)權(quán)屬轉(zhuǎn)移的過程,，如通過農(nóng)地征用、收購等實(shí)現(xiàn)權(quán)屬國有(國有存量建設(shè)用地不涉及),。

　　二是毛地變凈地,、生地變熟地。即通過農(nóng)地征用,、地上物拆遷實(shí)現(xiàn)凈地,，進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入實(shí)現(xiàn)熟地。

　　三是土地一級(jí)開發(fā)的目的,，是要達(dá)到出讓條件,，以備二級(jí)市場(chǎng)出讓。

　　二,、土地一級(jí)開發(fā)的產(chǎn)生背景

　　土地一級(jí)開發(fā)實(shí)踐最早始于我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)領(lǐng)域,，九十年代初，為了加快開發(fā)區(qū)建設(shè),，國務(wù)院頒布了56號(hào)令《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》,。該辦法所稱成片開發(fā)是指：在取得國有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè),，平整場(chǎng)地,、建設(shè)供排水、供電,、供熱,、道路交通、通信等公用設(shè)施,，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件,，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè);或者進(jìn)而建設(shè)通用工業(yè)廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對(duì)這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),。

　　其成片開發(fā)涵義界定中關(guān)于先進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施投入,，形成建設(shè)條件后再行轉(zhuǎn)讓，與現(xiàn)今土地一級(jí)開發(fā)的內(nèi)涵基本一致,。由于《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》,，開發(fā)主體限于外商及港澳臺(tái)企業(yè)，開發(fā)領(lǐng)域針對(duì)于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),，而且隨著我國土地法規(guī)的調(diào)整,，該辦法適用性有限，實(shí)踐不多,，于二○○八年一月十五日廢止,。

　　1996年上海、杭州等地率先開展的土地整理活動(dòng),，可以說是土地一級(jí)開發(fā)的雛形,。這一年，上海成立了我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心,，這標(biāo)志著我國土地儲(chǔ)備制度的誕生,。隨后，杭州,、武漢,、青島、南通等地也紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),。因此,，可以說土地一級(jí)開發(fā)是伴隨著土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。

　　同時(shí)隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快,，巨大的土地需求,，給城市基礎(chǔ)設(shè)施配置等方面帶來巨大的壓力，城市建設(shè)需要大量的資金,，單靠城市政府的財(cái)政能力難以及時(shí)實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施,、公共設(shè)施等完全供給。原有的土地開發(fā),、供應(yīng)模式難以滿足時(shí)代的要求,，在這種背景下，在老城改造,、新城開發(fā)方面,，土地一級(jí)開發(fā)應(yīng)運(yùn)而生。

　　三,、土地一級(jí)開發(fā)的立法狀況

　　隨著各地方土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域的不同程度實(shí)踐,，全國范圍內(nèi)并沒有一部統(tǒng)一的法律對(duì)其做出相應(yīng)的規(guī)定,。北京市是最早出臺(tái)土地一級(jí)開發(fā)地方性法規(guī)的城市，更多地區(qū)是以地方政策或操作慣例的方式操作執(zhí)行,。關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)主體及權(quán)利義務(wù)規(guī)定,，存在無法可依的現(xiàn)狀，只能靠政府制定的具有極大不確定性的行政規(guī)范性文件,，及依賴于政府的誠信及自律,。

　　2007年11月，國土資源部 財(cái)政部中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》,，該辦法所稱土地儲(chǔ)備,，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng),、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo),，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā),、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。雖然該辦法未提及土地一級(jí)開發(fā)的概念,，但就其土地儲(chǔ)備的涵義界定來說,，與土地一級(jí)開發(fā)內(nèi)涵實(shí)質(zhì)相同，故該辦法可以說是全國第一部具有土地一級(jí)開發(fā)指導(dǎo)意義的法規(guī),。該辦法出臺(tái)后,，各城市陸續(xù)出臺(tái)了地方性的土地儲(chǔ)備管理辦法。

　　四,、土地一級(jí)開發(fā)的發(fā)展歷程

　　隨著我國土地使用制度改革,，土地一級(jí)開發(fā)的發(fā)展也呈現(xiàn)出三個(gè)階段的特點(diǎn)：

　　第一個(gè)階段萌芽期

　　從上個(gè)世紀(jì)90年代初期到2000年，我國主要是推行土地有償使用制度改革時(shí)期,，以生地協(xié)議出讓為主,。 這一階段，文獻(xiàn)或文件尚未明確提出“土地一級(jí)開發(fā)”的概念,，因此人們對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的概念還不是很明確,。1999年以前，土地儲(chǔ)備工作主要還停留在由開發(fā)商和用地單位自由組合階段,。土地一級(jí)開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)也尚未出臺(tái),。按照當(dāng)時(shí)的供地程序，開發(fā)商以協(xié)議出讓或先劃撥后補(bǔ)辦協(xié)議出讓手續(xù)的方式取得現(xiàn)狀土地,，自行進(jìn)行征地,、拆遷和大市政建設(shè)后，再開發(fā)建設(shè)房屋,?？梢钥闯鲞@一時(shí)期土地儲(chǔ)備開發(fā)工作還比較混亂,，土地一級(jí)開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)均由獲得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)商來完成。

　　第二階段發(fā)展期

　　這個(gè)期間主要推行經(jīng)營(yíng)型用地招拍掛,，形成了經(jīng)營(yíng)型土地招拍掛和協(xié)議出讓并存局面,，這一階段是土地一級(jí)開發(fā)走向正規(guī)發(fā)展的過渡階段。由于協(xié)議出讓土地逐漸減少,，開發(fā)商拿地的門檻和難度越來越高,，一些開發(fā)商迫于市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)壓力，開始轉(zhuǎn)向?qū)ｉT從事土地一級(jí)開發(fā),，這些公司的主要任務(wù)就是在完成具體地塊的土地一級(jí)開發(fā)(包括征地,、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)之后將土地交還給政府，再由政府統(tǒng)一向社會(huì)出讓熟地,。

　　從全國范圍來看,，這一階段的另一個(gè)明顯特點(diǎn)是：由于土地儲(chǔ)備開發(fā)工作逐漸升溫，有條件的城市大都建立了土地儲(chǔ)備制度,，成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),，并由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專門承擔(dān)土地一級(jí)開發(fā)工作。

　　第三階段規(guī)范期

　　2006年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》,，工業(yè)用地同樣實(shí)施招拍掛出讓制度,，協(xié)議出讓土地的退出，促進(jìn)了土地一級(jí)開發(fā)和二級(jí)市場(chǎng)的進(jìn)一步分離,。各地為規(guī)范土地一級(jí)開發(fā)行為,，陸續(xù)出臺(tái)了一些地方文件，對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的組織實(shí)施,、合同監(jiān)管,、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金管理等方面進(jìn)行了規(guī)定,。北京市率先出臺(tái)的一些土地一級(jí)開發(fā)文件對(duì)全國的土地一級(jí)開發(fā)工作起到了積極的推動(dòng)作用,，全國范圍內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)工作也逐漸步入正軌。2007年國家頒布《土地儲(chǔ)備管理辦法》,，是從全國范圍來講土地一級(jí)開發(fā)進(jìn)入規(guī)范期的標(biāo)志,。

　　五、土地一級(jí)開發(fā)的模式

　　土地一級(jí)開發(fā)的模式實(shí)際上就是指政府和企業(yè)在一級(jí)開發(fā)中各處于什么位置,，即主體是誰及職能劃分的問題,。是采取政府壟斷一級(jí)開發(fā)，還是政府委托企業(yè)進(jìn)行一級(jí)開發(fā),，抑或通過市場(chǎng)化的招投標(biāo)來決定一級(jí)開發(fā)的主體,。

　　關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)的主體也有不同的看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為土地資源就必須牢牢掌握在政府手中，政府必須加強(qiáng)對(duì)土地的集中統(tǒng)一管理,，切實(shí)壟斷土地一級(jí)開發(fā),，強(qiáng)調(diào)土地一級(jí)開發(fā)的主體應(yīng)是政府和政府設(shè)立或確定的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)。有人則認(rèn)為政府不應(yīng)直接的用行政或強(qiáng)制性行為參與土地的開發(fā),，而是通過市場(chǎng)化公開透明的運(yùn)作方式來選定合適的一級(jí)開發(fā)企業(yè),，通過市場(chǎng)的方式來進(jìn)行一級(jí)土地市場(chǎng)的資源配置。目前實(shí)踐上出現(xiàn)了一些過去政府主導(dǎo)的城市土地一級(jí)開發(fā)逐漸市場(chǎng)化,，而曾經(jīng)力推市場(chǎng)化的城市呈逐漸收縮的有意思現(xiàn)象,。其實(shí)這正是兩方面觀點(diǎn)爭(zhēng)論較大，此消彼長(zhǎng)的一個(gè)印證,。

　　其實(shí)通過前面的分析得出土地一級(jí)開發(fā)是土地儲(chǔ)備的環(huán)節(jié)和組成部分,。2007年頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立,、具有獨(dú)立的法人資格,、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位,?？梢姀穆毮芎统绦蛏险f都是政府主導(dǎo)，所不同處在于政府主導(dǎo)的前提下,，在生地變熟地,、毛地變凈地的環(huán)節(jié)上是否市場(chǎng)化運(yùn)作。

　　關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)模式當(dāng)前存在著政府主導(dǎo),、企業(yè)主導(dǎo),、以及政府和企業(yè)并存的三種模式,。政府主導(dǎo)模式,，即完全由政府建立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或國有控股企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā);企業(yè)主導(dǎo)模式，即土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)化,，政府通過招投標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇開發(fā)企業(yè)作為一級(jí)開發(fā)主體進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā),。

　　1、政府主導(dǎo)的運(yùn)作模式,。

　　這種模式典型城市是天津,、重慶等。由土地整理儲(chǔ)備中心或其委托的各級(jí),、各區(qū)土地儲(chǔ)備單位,，包括國有獨(dú)資公司或國有控股公司實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)。工作完成后將熟地交由土地管理部門,，面向市場(chǎng)以招拍掛方式公開出讓,。

　　土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)充當(dāng)政府土地一級(jí)開發(fā)機(jī)構(gòu)，開發(fā)土地的權(quán)屬登記在該機(jī)構(gòu)名下，可以保證政府完全控制地價(jià),，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失,，且土地一級(jí)開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的各項(xiàng)事務(wù),。其主要缺陷是政府自籌土地開發(fā)資金的壓力較大,，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要投入的人力較多，開發(fā)效率受到制約,。

　　目前各城市土地一級(jí)開發(fā)單純的政府主導(dǎo)模式已很少見,，更多的是政府與企業(yè)并存的模式。在政府主導(dǎo)一級(jí)開發(fā)的城市中如天津,，公開合法的是市,、區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及受委托的專門進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)的大型國有投資公司，但實(shí)際上在天津市郊區(qū),，如東麗,、寶坻、靜海,、薊縣等,，聚集了大批參與土地一級(jí)開發(fā)有實(shí)力企業(yè)，多是城市綜合體等大型項(xiàng)目,。他們往往采取與政府簽訂合作協(xié)議的方式或合作成立第三方公司,，在資金投入與利潤(rùn)上分成的后臺(tái)約定，在前臺(tái)職能及程序上是以具有收儲(chǔ)資格的單位進(jìn)行,。通過土地一級(jí)開發(fā)的參與和運(yùn)作,，謀劃二級(jí)市場(chǎng)拿地。與企業(yè)主導(dǎo)模式不同的是,，這種政府主導(dǎo)模式下的企業(yè)土地一級(jí)開發(fā)的行為大多數(shù)得不到本地法規(guī)的支持,，屬于灰色地帶，對(duì)此政府與企業(yè)形成一定默契,。

　　2,、企業(yè)主導(dǎo)模式。

　　這種模式典型城市是北京,。經(jīng)過多年實(shí)踐北京已形成較完備的一套一級(jí)開發(fā)制度,，為推行土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)化，2006年專門頒布了《北京市土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》,。即土地一級(jí)開發(fā)主體通過市場(chǎng)化運(yùn)作的原則,，以招投標(biāo)的方式公開擇優(yōu)選擇。

　　2004年8.31大限后,，從事一級(jí)土地開發(fā)的北京知名房地產(chǎn)企業(yè)越來越多,，幾乎所有的大型房地產(chǎn)企業(yè)都涉及過土地一級(jí)開發(fā)。并逐步形成了土地一級(jí)開發(fā)投資主體多元化(企業(yè)投資、政府投資,、政府和企業(yè)共同投資),、—級(jí)開發(fā)土地類型多元化(重點(diǎn)功能區(qū)、新城,、小城鎮(zhèn)建設(shè)一級(jí)開發(fā)和房地產(chǎn)一級(jí)開發(fā),、工業(yè)開發(fā)區(qū)成片一級(jí)開發(fā))以及管理方式的多元化(企業(yè)管理、事業(yè)管理,、授權(quán)委托管理等)的蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì),。

　　這種模式能有效利用市場(chǎng)資源，減輕政府開發(fā)資金壓力,。但政府對(duì)一級(jí)開發(fā)成本和開發(fā)進(jìn)度難以有效控制,，不利于政府控制市場(chǎng)地價(jià)和土地投放節(jié)奏，政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的能力有所降低,。

　　同時(shí)一些企業(yè)積極介入土地一級(jí)開發(fā)也是醉翁之意不在酒,。北京城土地一級(jí)開發(fā)主要分兩種形式，一種是市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地開發(fā),，由市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金,、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn),、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施,。與之配合的開發(fā)企業(yè)只需負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理工作，開發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)不高于土地儲(chǔ)備開發(fā)成本的 2%,。另一種則是由開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā),，政府將不直接參與，開發(fā)商的利潤(rùn)不高于預(yù)計(jì)成本的 8%,。單純從利潤(rùn)率來看土地一級(jí)開發(fā)顯然不具很強(qiáng)誘惑力,，原因在于除了以土地一級(jí)開發(fā)為主要職能的事業(yè)單位、國有控股外,，大量的一級(jí)開發(fā)商目的是為了促成二級(jí)市場(chǎng)的摘牌拿地,，由于他們?cè)谝患?jí)開發(fā)中具備了土地成本定價(jià),、對(duì)規(guī)劃及地塊的熟悉程度等優(yōu)勢(shì),，及與當(dāng)?shù)卣纳疃群献骷澳酰沟闷渌拈_發(fā)企業(yè)在類似的土地競(jìng)爭(zhēng)中“望而卻步”,，所以往往都能如愿以償,。

　　近期北京的土地一級(jí)開發(fā)呈現(xiàn)政府逐漸回收的態(tài)勢(shì)。造成這個(gè)局面的具體原因可能是兩方面：

　　一方面,，政府進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā),、儲(chǔ)備的融資通道打通，政府具備了雄厚的資金支持。

　　2007年之前,，北京的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)即土地儲(chǔ)備中心參與的一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目?jī)H占很小比例,，且多為小項(xiàng)目。但2007年底《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái),，實(shí)際上,，以《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)為分水嶺，這個(gè)由政府推進(jìn),、土地儲(chǔ)備中心執(zhí)行,、銀行資金支持的土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)新模式。對(duì)北京乃至全國土地儲(chǔ)備模式發(fā)生了重大改變,，土地儲(chǔ)備將由政府下屬事業(yè)單位完成,，并能夠獲得銀行的金融支持，各地土地儲(chǔ)備中心被授予向銀行貸款的權(quán)力,，儲(chǔ)備部門能夠直接獲得資金來源,。

　　比如北京市國土資源局提出2009年1000億土地儲(chǔ)備開發(fā)投資計(jì)劃，隨后,，旗下的北京土地儲(chǔ)備整理中心與包括工行,、國開行、農(nóng)行等在內(nèi)的13家金融機(jī)構(gòu)簽訂了1500多億授信計(jì)劃,。2010年初,，北京市再推出2010年1000億元的新一輪土地儲(chǔ)備投資計(jì)劃;而北京市土地整理儲(chǔ)備中心最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年1季度北京實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)投資377億元,，比上年同期增長(zhǎng)2.1倍,。有了資金做后盾，政府介入土地一級(jí)開發(fā)的動(dòng)力強(qiáng)勁,，而企業(yè)土地一級(jí)開發(fā)空間漸行壓縮,。

　　另一方面，過去一些企業(yè)開發(fā)商進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)出現(xiàn)了一些歷史遺留問題,，也促使政府一級(jí)開發(fā)收權(quán),。

　　由于土地一級(jí)開發(fā)是一個(gè)綜合性的行為，單純企業(yè)行為是很難處理好一級(jí)開發(fā)行為中的征地,、拆遷這類復(fù)雜棘手問題,，需要強(qiáng)化政府職能的介入。從實(shí)際執(zhí)行情況看,，存在一些一級(jí)開發(fā)商為了獲得高利潤(rùn)或達(dá)到自掛自摘的目的,，往往采取虛增成本、分割出讓等手段,，造成了土地價(jià)格人為抬升,、分割出讓損害土地價(jià)值,、人為制造障礙使得一、二級(jí)開發(fā)無法實(shí)現(xiàn)分離等問題,。還有一些如征而未拆地塊成為流動(dòng)人口的主要聚集地,，也成為管理的一大難點(diǎn)。再如出現(xiàn)一些一級(jí)開發(fā)商故意延期交地,，使土地有效供應(yīng)嚴(yán)重不足,、坐等土地交易市場(chǎng)上地價(jià)攀升之機(jī)或土地儲(chǔ)備緊俏時(shí)提出一些不合理要求，以求抬高價(jià)碼等等,。

　　鑒于此,，政府加大了收權(quán)力度。據(jù)悉,，北京2009年1000億元土地儲(chǔ)備開發(fā)投資范圍內(nèi)的一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目90%以上采用了市區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)投資的政府主導(dǎo)模式,。據(jù)悉，目前北京尚有6000多公頃土地處于非政府主導(dǎo)的一級(jí)開發(fā)狀態(tài)中,，土地整理部門會(huì)督促其盡快“交活兒”,。但由于北京城八區(qū)與郊區(qū)縣的財(cái)政實(shí)力的懸殊，上述開發(fā)商預(yù)計(jì),，北京的部分郊區(qū)縣還會(huì)借助開發(fā)商力量來對(duì)土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā),，這個(gè)退出過程還需要3-5年時(shí)間才能徹底完成。另外由于一級(jí)開發(fā)進(jìn)度緩慢,，現(xiàn)在正在運(yùn)作的項(xiàng)目還需要一段時(shí)間完成,。

　　六、企業(yè)主導(dǎo)模式風(fēng)險(xiǎn)論證

　　(一)風(fēng)險(xiǎn)分析

　　1,、政府信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)

　　目前法律相比較,，政策具有不確定性的特點(diǎn)。目前土地一級(jí)開發(fā)并沒有統(tǒng)一的規(guī)范,，各地一級(jí)開發(fā)協(xié)議不盡一致,，可能發(fā)生由于一任領(lǐng)導(dǎo)的更迭，或許由于上級(jí)出臺(tái)與該政策相沖突的文件,，或許由于利益的驅(qū)使導(dǎo)致政府不誠信等,，都會(huì)導(dǎo)致作為土地一級(jí)開發(fā)合同依據(jù)的政策的變化，或者導(dǎo)致土地一級(jí)開發(fā)合同項(xiàng)下某些利益的喪失,。由此,，土地一級(jí)開發(fā)合同開發(fā)商的利益就得不到相應(yīng)的保障。

　　2,、項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)

　　土地一級(jí)開發(fā)往往會(huì)涉及到征地與拆遷安置等相關(guān)事項(xiàng),，征地環(huán)節(jié)一是面臨農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批的困難,，二是農(nóng)民征地補(bǔ)償成本帶有巨大不確定性,。而拆遷安置又是土地一級(jí)開發(fā)較大且不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn),，拆遷安置是否能順利實(shí)施，,，將是土地一級(jí)開發(fā)合同履行的又一大風(fēng)險(xiǎn),。

　　3、土地一級(jí)開發(fā)投融資風(fēng)險(xiǎn)

　　與土地二級(jí)開發(fā)相比較,，土地一級(jí)開發(fā)周期長(zhǎng),、資金需求量大。隨著《土地儲(chǔ)備管理辦法》的實(shí)施,，政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資空間大為改善,，但一般土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)融資依然困難。土地一級(jí)開發(fā)商墊資時(shí)間比較長(zhǎng),，征地,、拆遷安置需要大筆資金，在這種情況下,，開發(fā)商若沒有雄厚的資金保障或有較強(qiáng)的融資能力,，勢(shì)必面臨資金斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

　　4,、地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

　　介入土地一級(jí)開發(fā)的企業(yè)有兩種選擇,，一是與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)議投入、利潤(rùn)分成,。二是通過一級(jí)開發(fā)介入便于二級(jí)市場(chǎng)拿地,。當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)過多或者房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣時(shí)，土地出讓價(jià)格過低甚至流標(biāo),，可能會(huì)影響土地一級(jí)開發(fā)商收回投資;另,，致力于土地一級(jí)市場(chǎng)拿地的企業(yè)如遇到土地出讓競(jìng)爭(zhēng)激烈而自身資金實(shí)力不夠的情況，也將面臨無法實(shí)現(xiàn)通過土地二級(jí)市場(chǎng)拿地的風(fēng)險(xiǎn),。

　　(二)風(fēng)險(xiǎn)防范

　　由于土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)的特點(diǎn),，企業(yè)投資土地一級(jí)開發(fā)的法律、政策及商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的,，但可以通過一定的預(yù)見和手段降低,、控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　1,、設(shè)立項(xiàng)目公司

　　土地一級(jí)開發(fā)公司在實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的過程中,，涉及眾多的政府主管部門，面臨征地,、拆遷等諸多難點(diǎn),，具有投資周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大等特點(diǎn),，資金回報(bào)時(shí)間依賴于土地掛牌出讓的順利完成以及摘牌人的按期支付,，具有一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),。設(shè)立土地一級(jí)開發(fā)公司，以出資為限承擔(dān)有限責(zé)任,，可以避免由于該公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公司本部產(chǎn)生較大的負(fù)面影響,。同時(shí)該一級(jí)開發(fā)公司具有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，在成本核算,、掛牌價(jià)格確定上也有更大的操作空間,，經(jīng)營(yíng)較為靈活。

　　2,、尋求當(dāng)?shù)卣峁┫鄳?yīng)的法規(guī)文件保障

　　土地一級(jí)開發(fā)商與當(dāng)?shù)卣炗喭恋赝恋匾患?jí)開發(fā)合同的同時(shí),，爭(zhēng)取尋求上一級(jí)國土主管部門的備案確認(rèn)。協(xié)議,、法規(guī)文件中,，明確該土地一級(jí)開發(fā)的操作方式及該操作方式的合法性。并通過補(bǔ)充協(xié)議的方式,，約定特殊權(quán)利,，如約定土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目資金的回籠、利潤(rùn)的分配及在土地二級(jí)市場(chǎng)出讓時(shí)公司拿地的優(yōu)先權(quán)等,。有關(guān)優(yōu)惠政策,，應(yīng)明確該優(yōu)惠政策的種類及土地一級(jí)開發(fā)商享有該優(yōu)惠政策的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及具體的范圍等。

　　3,、設(shè)計(jì)合理投融資方案,，

　　土地一級(jí)開發(fā)商根據(jù)投資的需要以及相應(yīng)投資資金風(fēng)險(xiǎn)的分析，確定需要貸款的數(shù)量,。該貸款項(xiàng)目,，應(yīng)有政府出面協(xié)調(diào)并提供一定程度的政府擔(dān)保，借助政府擔(dān)保與政府,、銀行,、簽訂三方協(xié)議等。

　　在資金獲取困難的情況下,，寧愿降低利潤(rùn)也要由政府解決征地,、拆遷階段的資金，否則一旦陷入資金鏈斷裂,，項(xiàng)目將難以為繼,。