近年來(lái),，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)受到政府以及學(xué)者越來(lái)越多的重視,，尤其是關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體的選擇得到了較多研究。由于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,，因此在確定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體時(shí),，就要充分考慮區(qū)域差異，選擇適合當(dāng)?shù)氐姆桨?。筆者以北京市為例,，分析北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的現(xiàn)狀,，探討土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體確定中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議,。

    土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是指通過(guò)征地,、拆遷和大市政建設(shè)，使建設(shè)用地達(dá)到宗地內(nèi)平整,、市政配套營(yíng)線(xiàn)鋪設(shè)到宗地紅線(xiàn)的狀態(tài),，完備的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)該符合城市規(guī)劃的要求，應(yīng)對(duì)土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入,，其結(jié)果應(yīng)達(dá)到可以熟地出讓的要求,。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的模式就是指政府和企業(yè)在一級(jí)開(kāi)發(fā)中各處于什么位置，發(fā)揮怎樣的作用,，即主體是誰(shuí)的問(wèn)題,。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的模式的選擇關(guān)鍵就是主體的確定。

    一,、北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式現(xiàn)狀

    按照《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法》的規(guī)定,，土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則,，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過(guò)招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān),。但現(xiàn)實(shí)情況并非都如規(guī)定的那樣，要么是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)親自來(lái)做,，要么通過(guò)招標(biāo)選擇企業(yè)來(lái)做,，而是由于歷史的原因形成了多種開(kāi)發(fā)主體并存的局面。

    1．  儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體并實(shí)施,。

    在2002年《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法》出臺(tái)以前,，許多土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作都有市、區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)做,，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中,，作為開(kāi)發(fā)主體的政府能夠有效地控制開(kāi)發(fā)進(jìn)度、開(kāi)發(fā)成本和開(kāi)發(fā)過(guò)程,，完成控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃等城市規(guī)劃要求,，能夠較好地保證經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，同時(shí)避免城市基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來(lái)的增值收益大部分流入開(kāi)發(fā)商的口袋．實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控,，保證土地供需平衡的目標(biāo),。

    2．儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體，委托國(guó)有企業(yè)實(shí)施,。

    由于開(kāi)發(fā)數(shù)量大,，每個(gè)項(xiàng)目都由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)做顯然是不可能的,。因此有的地區(qū)采取了儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做主體,，委托國(guó)有企業(yè)來(lái)進(jìn)行實(shí)際開(kāi)發(fā)的辦法,。這種方式可以充分發(fā)揮政府和企業(yè)雙方的優(yōu)勢(shì)，在專(zhuān)業(yè)化程度高靈活性強(qiáng)的基礎(chǔ)上最大程度地保證了政府對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的控制,，但由于這種委托的方式與后來(lái)出臺(tái)的《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法》有沖突,，因此暫停了這種運(yùn)作方式。

    3．通過(guò)招標(biāo)確定開(kāi)發(fā)主體,。

    這種方式目前正在試點(diǎn),，是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)，選擇相應(yīng)的開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)作為主體實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā),，由開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金,、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn),、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施,。通過(guò)招標(biāo)方式確定開(kāi)發(fā)企業(yè)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與中標(biāo)開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)委托協(xié)議,，并對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程實(shí)施監(jiān)管,，待開(kāi)發(fā)工作完成后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。這種方式具有融資可靠,，節(jié)省人力,、政府風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任小等特點(diǎn)，它可以有效地解決政府土地開(kāi)發(fā)資金不足的問(wèn)題,，減少政府土地開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn),。

    4．政府授權(quán)企業(yè)。

    這種模式主要針對(duì)歷史遺留或直接入市的項(xiàng)目,，屬于專(zhuān)門(mén)用于解決歷史遺留問(wèn)題的一種針對(duì)性方法,。例如在處理“8．31”遺留項(xiàng)目的過(guò)程中，對(duì)符合《關(guān)于對(duì)不符合繼續(xù)協(xié)議出讓條件的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓等有關(guān)問(wèn)題的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)458號(hào)文)規(guī)定條件的項(xiàng)目,，便可授權(quán)原開(kāi)發(fā)商作為一級(jí)開(kāi)發(fā)主體,，待土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作完成后再進(jìn)入土地市場(chǎng)通過(guò)招拍掛方式公開(kāi)出讓?zhuān)贿€有就是像某些直接入市的項(xiàng)目，地塊本身是某個(gè)工廠的廠區(qū),，不存在征地和居民拆遷,，就授權(quán)原土地方作為主體對(duì)工廠進(jìn)行搬遷和拆除。目前隨著土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的深入開(kāi)展,，政府直接授權(quán)企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的方式已經(jīng)主要局限于一些特定項(xiàng)目,，不具備普遍性。

    二,、北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體確定中存在的問(wèn)題

    不同開(kāi)發(fā)主體的特點(diǎn)非常突出,，題也十分明顯。歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

    1．  資金問(wèn)題

    土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)資金密集型的作,。前期的征地,、拆遷及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量的資金支持,。根據(jù)規(guī)定，進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu),，自有資金比例需達(dá)到35％才能夠了以立項(xiàng)核準(zhǔn),，并且只有當(dāng)開(kāi)發(fā)作完成，土地入市交易后才可以收回投資,。按規(guī)定中標(biāo)企業(yè)的利潤(rùn)率應(yīng)不高于預(yù)計(jì)成本的8％．目前銀行貸款為1—3年利率為7.56,，而一般土地一縱開(kāi)發(fā)時(shí)至少要兩年以上，如果通過(guò)銀行貸款方式進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)肯定不合算,?？嘁员本┦型ㄖ輩^(qū)某地塊為例該地塊土地面積為187735.624平方米，政府招標(biāo)底價(jià)為4.72億,，包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本和利潤(rùn)．其中土地一級(jí)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)本為4.37億,。按照8％的一級(jí)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)計(jì)算的話(huà)，開(kāi)發(fā)商兩年內(nèi)進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)為3496廳元,。如果該款項(xiàng)全部通過(guò)銀行貸款完戰(zhàn),，那么每年的貸款利息就達(dá)3304萬(wàn)元，兩年的地塊利息就達(dá)6608萬(wàn)元．以此來(lái)看,，開(kāi)發(fā)商完全通過(guò)貸款進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)很可能虧本,，這對(duì)實(shí)施主體的資金數(shù)景和低成本的融資能力提出了非常高的要求。

    2．  可控性問(wèn)題 

    土地一級(jí)開(kāi)發(fā)要具備較高的可挖性,。這是因?yàn)橥恋氐拈_(kāi)發(fā)成本和開(kāi)發(fā)進(jìn)發(fā)會(huì)直接影響到土地的價(jià)格供應(yīng)量,，進(jìn)而又會(huì)對(duì)房地產(chǎn)的價(jià)格產(chǎn)生定的影響。土地價(jià)格和土地供應(yīng)數(shù)量都是影響房?jī)r(jià)的重要因素,，尤其當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快的形勢(shì)下,，提高政府對(duì)土地的價(jià)格和供應(yīng)暈的控制就顯得尤為重要。有的開(kāi)發(fā)企業(yè)由于股東之間對(duì)該項(xiàng)日的意見(jiàn)不統(tǒng)一,，或者是因?yàn)楣蓹?quán)的變更,，延誤了工期；有的是因?yàn)楣鞠萑胴?cái)務(wù)糾紛,，忙于打官司,，耽誤了項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)；還有的是看到了士地的巨大增值潛力,，故意拖延上市時(shí)間．以期謀求更大的利益,；還有的開(kāi)發(fā)商過(guò)分追求利潤(rùn)最大化，最大限度的降低征地補(bǔ)償費(fèi)拆遷安置的條件,，造成嚴(yán)重的拆遷糾紛,，因此政府對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的控制應(yīng)該得到充分地重視。

3．  公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題

    參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)在土地市場(chǎng)上取得該地塊的優(yōu)勢(shì)明顯高于他企業(yè)。驅(qū)動(dòng)企業(yè)使出渾身解數(shù)競(jìng)相追捧利潤(rùn)只有8％的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的原因,，在于企業(yè)通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā),，對(duì)地塊的盈虧平衡點(diǎn)等狀況了解得更清楚，比其他企業(yè)更有信息優(yōu)勢(shì),，他們對(duì)地塊的特性、開(kāi)發(fā)前景,、難易程度有今面的了解,，這必然給其他的開(kāi)發(fā)商一種畏懼的心理；其次,，他們會(huì)人為設(shè)置一些障礙,，比如留些市政的口子來(lái)制造麻煩或者想法設(shè)法提高一級(jí)開(kāi)發(fā)成本，這樣除了可以增加利潤(rùn)外,，地價(jià)相應(yīng)被抬高,，造成地塊乏人問(wèn)津，于是就容易在土地市場(chǎng)進(jìn)行“招,、拍,，掛”出讓土地時(shí)順利競(jìng)得上地，從而接著進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā),，造成新的“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”,。在業(yè)內(nèi)．通過(guò)介入上地一級(jí)開(kāi)發(fā)而成功競(jìng)得土地的方式被為“曲線(xiàn)拿地”。這種現(xiàn)象影響了正常的
土地市場(chǎng)秩序,，有悖于公平,、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)原則,。

    4．  綜合效益問(wèn)題

    土地一級(jí)開(kāi)發(fā)不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益,，而且要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和生態(tài)效益。現(xiàn)實(shí)中每個(gè)項(xiàng)目的差異性都非常大,?？赡苣硞€(gè)項(xiàng)目的拆遷量小，而且規(guī)劃用途是商業(yè),，加上地理位置較好,，那么它的經(jīng)濟(jì)效益就非常高，企業(yè)參與該項(xiàng)目的熱情也就高,。如果該項(xiàng)目拆遷量大,，地理位置一般，規(guī)劃用途又是基礎(chǔ)設(shè)施或者綠地,，即使項(xiàng)目對(duì)城市發(fā)展有很好的促進(jìn)或者對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境有很好的保護(hù),，也很可能會(huì)無(wú)人津。因此土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體不能唯利是圖，一定要有社會(huì)責(zé)任感,，必須把自我本位與社會(huì)本位有機(jī)結(jié)合起來(lái),，不僅要追求經(jīng)濟(jì)效，而且要注意社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益,，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一定要注重對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的貢獻(xiàn),。政府對(duì)從事土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體進(jìn)行考核，不應(yīng)只是對(duì)主體本身的考核,，還應(yīng)包括建設(shè)項(xiàng)目的影響力,、吸引力和帶動(dòng)作用．不應(yīng)是只對(duì)直接效益的考核，還應(yīng)包括間接效益,，不應(yīng)只對(duì)經(jīng)濟(jì)效益考核,，還應(yīng)包括社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益。

    三,、結(jié)論及建議

    我們?cè)趯?duì)北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)狀況進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn),，由于歷史原因，存在著一些由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做主體,，國(guó)有企業(yè)去實(shí)施的項(xiàng)目,。這種方式雖然能夠較好地解決上面的問(wèn)題，但是不具備可操作性,。首先這種政府做主體委托企業(yè)實(shí)施的方式已經(jīng)被后來(lái)出臺(tái)的《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法》所否定,，再者許多國(guó)有企業(yè)都是二級(jí)開(kāi)發(fā)商，同樣存在著通過(guò)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)“曲線(xiàn)拿地”的現(xiàn)象,。如何既能發(fā)揮此種方式的優(yōu)勢(shì),，又能規(guī)避其自身的不足?成立專(zhuān)業(yè)國(guó)有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)公司為我們提供了解決的思路。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)雖然要市場(chǎng)化．但也不足完全交給市場(chǎng),，由于土地資源的特殊性,，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)一定要由政府來(lái)主導(dǎo)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主流必須是國(guó)有企業(yè),。

    國(guó)有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)公司是專(zhuān)業(yè)從事土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的企業(yè),，它較好地解決了當(dāng)前土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的幾個(gè)突出的問(wèn)題。在資金方面,，可以向銀行貸款,，也可以通過(guò)資本市場(chǎng)融資，作為國(guó)有企業(yè)還可以使用財(cái)政撥款,，這是單純的開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的,，因此在資金方面國(guó)有企業(yè)有明顯的優(yōu)勢(shì)；在控制性方面,，公司由政府出資舉辦,，受政府管理,，在政府領(lǐng)導(dǎo)下從事土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，公司的主要目的不是盈利而是順利完成政府交辦的戰(zhàn)略性任務(wù),，因此更容易與政府達(dá)成一致,，如此一來(lái)政府可以更好發(fā)揮土地一級(jí)開(kāi)發(fā)在宏觀調(diào)控中的作用，將土地～級(jí)開(kāi)發(fā)的價(jià)值突顯出來(lái)：在專(zhuān)業(yè)化方面,，企業(yè)只從事土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作,，不允許到土地二級(jí)市場(chǎng)去“摘牌”，因此既保證了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的專(zhuān)業(yè)和高效,，又避免了“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”現(xiàn)象的發(fā)生,；在綜合效益方面，公司的主要目的不是盈利,。因此在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)不會(huì)“挑肥抓瘦”或者“嫌貧愛(ài)富”,，無(wú)論是居住,、商業(yè)還是純公共配套,，都會(huì)…視同仁地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，同時(shí)由于是代表政府,，在征地拆遷的過(guò)程中會(huì)識(shí)大體,，顧大局，綜合考慮各方的利益,，真正實(shí)現(xiàn)“綠色開(kāi)發(fā)”,、“和諧開(kāi)發(fā)”。