報告人：   河南省土地學會理事,、鄭州市國土資源協(xié)會儲備領導小組成員,、注冊土地估價師李二福

     通信地址：河南省鄭州市淮河路11號后樓406；郵編450006,；電話： 13903832336

關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟區(qū)  人地掛鉤政策   舉措建議

  根據(jù)《國務院關(guān)于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》（國發(fā)〔2011〕32號以下簡稱《意見》）,、河南省人民政府批轉(zhuǎn)省國土資源廳等部門《關(guān)于加快推進全省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作意見的通知》（ 豫政 〔2011〕77號下簡稱《通知》）等文件精神，及調(diào)研數(shù)據(jù),，就實施中原經(jīng)濟區(qū)“人地掛鉤”政策報告如下:

1.中原經(jīng)濟區(qū)四層次社會管理格局

       《通知》要求：主要是發(fā)揮好工青婦等群眾組織,、基層群眾性自治組織、社會組織,、企事業(yè)單位的協(xié)同作用,，形成黨委和政府與社會力量互聯(lián)、互補、互動的社會管理和公共服務網(wǎng)絡,。簡要說有四個層次：黨委領導,、政府負責、社會協(xié)同,、“三農(nóng)”產(chǎn)權(quán)主體參與的社會管理格局,。

1.1黨委領導、政府負責

  在省委的統(tǒng)一領導下,，省政府依照《意見》有關(guān)規(guī)定,，組織國土資源廳會同省財政廳、省農(nóng)業(yè)廳成立全省加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領導小組,，各地市人民政府委托國土資源部門要牽頭成立相應的領導小組,，負責本地區(qū)工作的組織實施。各地要從加強組織領導,、周密部署安排、強化集體土地流轉(zhuǎn),、監(jiān)管切實保障經(jīng)費,、加強土地登記代理機構(gòu)隊伍建設、宣傳動員群眾,，強化督促落實農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作,；依法監(jiān)管集體土地流轉(zhuǎn)，建立集體土地交易所,。相關(guān)地方政府要統(tǒng)籌安排,，將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)工作經(jīng)費足額納入財政預算，保障工作開展,。依照政府職能部門分工,，分三部走：先期地籍調(diào)查，算清土地帳,；而后,，人地掛鉤與戶籍制度改革銜接，算清人口帳,；最后,，建立集體土地交易市場(或所),在法律允許的用途管制范圍內(nèi)公開交易。

1.2社會協(xié)同

《建設綱要草案》確立：大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè),?！?/SPAN>大力發(fā)展電子商務、信息服務,、科技服務,、會展服務、服務外包、法律服務等生產(chǎn)性服務業(yè)”,?！吧罨姓芾眢w制改革。合理界定政府職責范圍,，繼續(xù)深化行政審批制度改革,，積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革和崗位管理制度改革”。《通知》14條要求：有條件的地方可以借助土地登記代理機構(gòu)的專業(yè)力量,提高確權(quán)登記發(fā)證工作的效率和規(guī)范化程度,。在繼續(xù)依靠工青婦等群眾組織,、基層群眾性自治組織等社會組織同時，依法籌辦“河南省土地登記代理人協(xié)會”迫在眉睫,。另外,，發(fā)揮土地規(guī)劃、評估,、整治,、代理、測繪等機構(gòu)及行業(yè)協(xié)會的技術(shù)服務及其行業(yè)協(xié)會自律作用,。

1.3公眾參與

通過政府組織,、委托并購買專業(yè)登記代理機構(gòu)，參與農(nóng)民,、農(nóng)村,、農(nóng)業(yè)“三農(nóng)”產(chǎn)權(quán)主體。完成地籍初始,、變更調(diào)查登記,，保障集體土地所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán),、集體建設用地使用權(quán)等三種不同類別的登記,，把《土地證書》頒發(fā)到產(chǎn)權(quán)人手中。建立政府的監(jiān)管下的集體土地流轉(zhuǎn)市場,，通過市場化盤活,、挖潛、整治農(nóng)業(yè)用地,，逐步建設社會主義新農(nóng)村居住區(qū),、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營區(qū)、集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)區(qū),，要讓農(nóng)民在人地掛鉤中成為農(nóng)村或城鎮(zhèn)“民轉(zhuǎn)居”住有新房新業(yè),、在家務農(nóng)者靠土地或勞動收益，外出務工不愿“民轉(zhuǎn)居”者靠土地入股分紅多重收益者,。

2.算清土地帳,，做到地籍調(diào)查,、規(guī)劃設計、城市試點“三優(yōu)先”

2.1集體土地地籍調(diào)查優(yōu)先

時間：依照省人民政府（豫政〔2011〕77號）文件規(guī)定：農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作要在2012年12月31日前全部完成,。宅基地使用權(quán)和集體建設用地使用權(quán)登記要于2012年上半年開始籌備,2012年9月30日前開始,2015年12月31日前基本完成,。

內(nèi)容：除集體土地所有權(quán)、集體建設用地,、農(nóng)民宅基地用地登記發(fā)證外,，特別是涉及人地掛鉤政策的：人口的遷移數(shù)量和方向、宅基地數(shù)量面積,、取得城市戶籍的人口,、用地的標準、用地的規(guī)模,、土地利用現(xiàn)狀等,。

任務：據(jù)調(diào)查，這次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證范圍要覆蓋到全省159個縣（市,、區(qū)）,、1882個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47346個行政村,、約24萬個村民小組的集體土地所有權(quán)以及2100余萬戶農(nóng)戶,、120余萬宗的集體土地建設用地者。

經(jīng)費：各省轄市,、縣(市、區(qū))政府要按照豫發(fā)〔2010〕1號文件的要求,將農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作經(jīng)費納入財政預算,確保工作順利開展,不得增加農(nóng)民負擔,。

2.2土地利用總體規(guī)劃設計（修編）龍頭優(yōu)先

《意見》45條要求：實施差別化土地管理政策,，對土地利用年度計劃和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點計劃指標適度予以傾斜，支持開展土地利用總體規(guī)劃定期評估和適時修訂試點,。在各縣以上黨委政府的統(tǒng)一指導下,，在地籍調(diào)查的前提下，聽取農(nóng)村基層組織意見的基礎上,，委托土地利用總體規(guī)劃設計機構(gòu),，謀劃新的《土地利用總體規(guī)劃》，突出與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,。

2.3試點城市優(yōu)先

選擇有條件的地級市,、省直管縣。依照豫政[2011]29號文件規(guī)定：在商丘市開展建立宅基地有償退出機制試點,，信陽,、南陽市建立農(nóng)村土地交易制度試點，鄭州,、洛陽等市開展土地審批制度改革試點等工作基礎上,。依照河南省國土資源廳關(guān)于申報《農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作》土地調(diào)查資格的公告,，確定集體土地地籍調(diào)查試點城市、籌備省土地登記代理人協(xié)會兩項工作迫在眉睫,。

3.算清人口帳,，人地掛鉤政策與戶籍改革銜接，選擇“民轉(zhuǎn)居”轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)建設用地計劃為 “突破口”

3.1新增城鎮(zhèn)建設用地150萬畝計劃,，依照“民轉(zhuǎn)居”原宅基地標準轉(zhuǎn)換而來

目前,，初步調(diào)查：我省有多達2000萬的農(nóng)村人口長期在城市就業(yè)，除去176萬（占總數(shù)8.8%）愿意還鄉(xiāng)外,，剩余1824萬愿意留在城鎮(zhèn),。按照規(guī)劃，未來10年城市化率提高15個百分點的話,，需要轉(zhuǎn)移1500萬人口,。按照3口人之家共計500萬戶、新戶宅基地200平方米標準,， “民轉(zhuǎn)居”入戶后,，由戶籍管理部門開出《戶口遷移證明》轉(zhuǎn)增為城鎮(zhèn)建設用地計劃150萬畝。

3.2實施建議：一是,，當農(nóng)民工在城鎮(zhèn)成家立業(yè),，自愿提出 “民轉(zhuǎn)居”《申請》后，享受保障房制度,。200平方米宅基地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地年計劃指標,，依照政府保障房制度，換取經(jīng)適,、廉租,、公租等保障性房！承包地交給原集體所有權(quán)耕種或建設,，為新產(chǎn)生的無地戶調(diào)劑使用,！二是，必須解決農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市人口之后的安居,、就業(yè),、發(fā)展、子女教育,、社會保障等問題,，三是，進退自由,。一旦“居轉(zhuǎn)民”,，告老返鄉(xiāng)，依照《河南省農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定的“一戶一宅“原則,，原籍必須保障回遷居住權(quán),，原來享受的保障房交政府收回調(diào)劑使用,。 

   4.建立集體土地流轉(zhuǎn)市場(或集體土地交易所),探索土地利用新機制和耕地保護新模式

     4．1建立集體土地流轉(zhuǎn)市場的政策依據(jù)、出發(fā)點與落腳點

政策依據(jù)：依據(jù)黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務,，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,，按照依法、自愿,、有償原則,，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租,、互換,、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式,，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。

出發(fā)點：中原經(jīng)濟區(qū)實施人地掛鉤戰(zhàn)略,，走不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食,、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展的路子不動搖。

落腳點：以《意見》明確規(guī)定的：兩嚴制度,、兩個“不犧牲”,， “三保一高”為落腳點。

4.2集體土地市場的基本功能

  提供交易場所,。為土地交易,、洽談、招商,、展銷等交易活動和招標,、拍賣會提供場地，為交易土地代理,、地價評估、法律咨詢等中介機構(gòu)提供營業(yè)場所,。

 辦理交易事務,。為政府有關(guān)部門派出的辦事機構(gòu)提供服務“窗口”，方便交易各方辦理政府管理的有關(guān)手續(xù),。依照《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》中明確規(guī)定的條款,，制作提供統(tǒng)一的標準文本合同，并在雙方簽訂合同時,，依法進行合同鑒證,，從根本上解決了合同糾紛頻發(fā)的問題。

    提供交易信息,。公布和提供土地供求信息,，收集,、儲存、發(fā)布土地交易行情,、交易結(jié)果,，提供有關(guān)土地政策法規(guī)、土地市場管理規(guī)則,、土地利用投資方向咨詢等,。

 代理土地交易。接受委托,，實施土地使用權(quán)招標,、拍賣，或受托代理土地使用權(quán)交易活動,。隨市場的完善而逐步擴展,，規(guī)范土地使用權(quán)交易，促進中介業(yè)務發(fā)展,，并推動政府的土地收購儲備工作,。

4.3集體土地流轉(zhuǎn)原則、形式,、機制,、辦法

  流轉(zhuǎn)原則：依法、自愿,、有償原則,，特別是尊重農(nóng)民的選擇，堅決維護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位,。對是否流轉(zhuǎn),、流轉(zhuǎn)給誰和怎樣流轉(zhuǎn)，充分尊重承包戶的選擇權(quán),，決不能用行政手段包辦代替,。

 流轉(zhuǎn)形式：6+2形式。即現(xiàn)行主要有轉(zhuǎn)包,、轉(zhuǎn)讓,、轉(zhuǎn)租、互換,、聯(lián)營,、入股等6種。加之,，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》允許的“指標交易+地票交易”2個：一是,，指標交易指建設用地掛鉤指標交易。所謂建設用地掛鉤指標,特指農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)建設用地等農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地后,可用于建設的用地指標,。二是，"地票"交易,，所謂“地票”,，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地,，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標。2010年5月30日,，在重慶農(nóng)村土地交易所成立儀式上,，同時舉行了農(nóng)村土地交易所的首場拍賣會，推出的兩張地票,，經(jīng)過10多家買家的激烈角逐,，均以高價出讓，總共賣出了8980萬元,。

   流轉(zhuǎn)機制：一是,，建立鼓勵支持土地流轉(zhuǎn)的補償制度和金融、財政支撐體系,，對于轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營大戶,、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社經(jīng)濟組織,，給予必要的資金扶持或補助,、獎勵。二是,，加快建立健全農(nóng)村社會保障體系,，包括農(nóng)村最低生活保障、社會保險,、大病救助,、子女教育、農(nóng)民工保護等,，逐步弱化土地的福利性和社會保險功能,，為土地轉(zhuǎn)出者解除后顧之憂。

   流轉(zhuǎn)辦法：建議借鑒《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)[2008]127號）結(jié)合我省省情制定,！

當否？僅供參考,！              

                    2012年1月26日