20世紀(jì)70年代以來(lái),，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家為了擺脫種種危機(jī)而掀起的以市場(chǎng)化、社會(huì)化為取向的行政改革浪潮,，席卷了各大洲,。這股浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，促成了公共管理學(xué)的崛起,。然而,，公共管理學(xué)作為一門(mén)發(fā)展中的學(xué)科,，目前尚處于始創(chuàng)階段,，研究中還存在著不少盲點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)和爭(zhēng)論。正如有的學(xué)者所指出的那樣：迄今為止,，"什么是'公共管理學(xué)'以及如何對(duì)它進(jìn)行研究,，是學(xué)術(shù)界還沒(méi)有解決和應(yīng)該解決的問(wèn)題,。"[1]本文僅就公共管理學(xué)的內(nèi)涵等進(jìn)行探討，以就教于學(xué)界同仁,。

     

    一

     

    要明確公共管理學(xué)的內(nèi)涵，首先應(yīng)當(dāng)弄清楚公共管理的概念,。對(duì)于公共管理概念,，國(guó)內(nèi)外學(xué)界有不同的看法,。

     

    從國(guó)外來(lái)看,，對(duì)公共管理的理解可說(shuō)是見(jiàn)仁見(jiàn)智。有人認(rèn)為公共管理就是應(yīng)用管理的,、政治的和法律的理論為全社會(huì)或社會(huì)的一部分履行規(guī)制和服務(wù)職能的過(guò)程。也有人認(rèn)為公共管理涉及公共組織的外部環(huán)境和它們更廣泛的使命和目標(biāo),。[2]美國(guó)行政學(xué)界著名學(xué)者,、公共行政思想史專家梅戈特則從公共行政和公共管理兩個(gè)概念的對(duì)比中來(lái)理解公共管理的內(nèi)涵,。[3]她認(rèn)為,，公共行政在歷史上與官僚機(jī)構(gòu)和官僚聯(lián)系密切，而公共管理則是個(gè)新術(shù)語(yǔ),。公共管理與政策活動(dòng)緊密聯(lián)系在一起,。那些致力于政策形成、政策執(zhí)行和政策評(píng)估的過(guò)程都可以理解為公共管理,。在美國(guó)公共行政思想發(fā)展過(guò)程中,，公共管理是繼公共行政傳統(tǒng)（19世紀(jì)末-20世紀(jì)50年代）、公共事務(wù)傳統(tǒng)（20世紀(jì)50年代-60年代前期）,、政策分析傳統(tǒng)（20世紀(jì)60年代中期-70年代）三個(gè)傳統(tǒng)之后的第四次浪潮,。它雖與公共行政沒(méi)有質(zhì)的差別，但還是有所不同,。僅就主體來(lái)看,，公共行政的主體是政府行政部門(mén)和公務(wù)員，而公共管理的主體則不僅包括政府的三個(gè)分支（即立法,、司法,、行政）部門(mén)以及聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非營(yíng)利部門(mén),。這就是說(shuō)，公共管理的主體要比公共行政的主體寬泛得多,，它涵蓋了所有為公共利益服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員,。

     

    在國(guó)內(nèi)，對(duì)公共管理也沒(méi)有形成一致的看法,。主要有這幾種情況：其一,，認(rèn)為公共管理有廣義和狹義之分。狹義上是指政府組織及其管理活動(dòng),；廣義上是指政府以及非政府公共組織機(jī)構(gòu)中具有行政管理性質(zhì)的社會(huì)組織及其工作,。從發(fā)展趨勢(shì)上看，非政府公共管理活動(dòng)越來(lái)越受到重視,。從局限于政府管理研究到研究非政府的公共管理,，是行政管理符合規(guī)律的發(fā)展。[4]其二,，認(rèn)為公共管理是公共組織尤其是政府組織的管理活動(dòng),。這里所說(shuō)的公共組織，是以管理社會(huì)公共事務(wù),、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織,。它既包括立法、司法,、行政等國(guó)家機(jī)關(guān),，也包括各種非政府公共組織。[5]其三,，認(rèn)為公共管理是指那些不以營(yíng)利為目的,、旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。[6]

     

    以上是國(guó)內(nèi)外對(duì)公共管理概念的幾種理解,。從中可以看出,，雖然表述各不相同，但有一點(diǎn)是相同的,，那就是與傳統(tǒng)的公共行政相比,，公共管理的主體大大地拓展了。傳統(tǒng)上,，公共行政的主體是狹義上的政府,，即公共行政組織。而在當(dāng)代,，越來(lái)越多的人認(rèn)為,，公共管理的主體是公共組織,，其范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括行政機(jī)關(guān),，而且包括立法,、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)以及各種非政府公共組織。

     

    從廣義上說(shuō),，立法,、司法和行政等機(jī)關(guān)屬于政府的范疇，它們都是公共組織,，當(dāng)然也是公共管理的主體,。在公共管理中,，它們各自扮演著不同的角色,。立法機(jī)關(guān)主要通過(guò)行使立法、決定,、監(jiān)督等權(quán)力對(duì)公共管理和公共利益產(chǎn)生影響,。司法機(jī)關(guān)按照司法程序維護(hù)社會(huì)公共秩序和公共利益。行政機(jī)關(guān)則通過(guò)行政立法,、行政執(zhí)法和其他行政管理活動(dòng)保障并增進(jìn)社會(huì)公共利益,。過(guò)去，人們?cè)谔接懝彩聞?wù)的管理時(shí),，常側(cè)重于研究行政機(jī)關(guān)的作用,，或把這三種國(guó)家機(jī)關(guān)分開(kāi)進(jìn)行研究，這不利于從總體上把握國(guó)家在公共事務(wù)管理中的作用?，F(xiàn)在,，公共管理理論應(yīng)當(dāng)重視對(duì)三者在公共管理中的作用和它們之間互動(dòng)關(guān)系的研究。

     

    至于說(shuō)非政府公共組織,，它也屬于公共管理的主體,。非政府公共組織在西方有多種稱謂，非營(yíng)利組織即是一種,。非營(yíng)利組織是除政府組織和營(yíng)利組織以外,，具有非營(yíng)利性、民間性,、自主性和合法性等特征的正式社會(huì)組織,，它包括社會(huì)服務(wù)、環(huán)境與動(dòng)物保護(hù),、基層群眾自治,、慈善機(jī)構(gòu)、商會(huì),、工會(huì),、專業(yè)協(xié)會(huì)等組織,。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著各國(guó)行政改革不斷推進(jìn),，發(fā)達(dá)國(guó)家和第三世界國(guó)家的非營(yíng)利組織蓬勃發(fā)展,，其在公共領(lǐng)域內(nèi)的作用日益突出，成為國(guó)際學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn),。美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆在經(jīng)過(guò)充分的實(shí)證分析后指出,，人類社會(huì)中大量的公共事務(wù)既不是依賴國(guó)家、也不是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決的,，人類社會(huì)中的自我組織和自治,，實(shí)際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排。[7]著名管理學(xué)家杜拉克在總結(jié)西方國(guó)家?guī)资甑母＠?jīng)驗(yàn)后也指出,，現(xiàn)在人們終于明白了,，"政府履行社會(huì)職責(zé)的能力是極為有限的，而非營(yíng)利部門(mén)可以發(fā)揮巨大的作用,。"[8]當(dāng)然,，他們的說(shuō)法不一定能反映各個(gè)國(guó)家的情況，但是,，至少?gòu)陌l(fā)展趨勢(shì)上來(lái)說(shuō),，非營(yíng)利組織的作用是不可低估的。一般來(lái)說(shuō),，宏觀方面的管理職能和法律規(guī)定是必須由政府履行的職能,。如國(guó)防、外交和行政執(zhí)法活動(dòng),，應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)完成,。微觀方面的管理活動(dòng)，政府可以承擔(dān)其中的一部分,，更多的可以交給社會(huì)其他公共組織去完成,。"愈是接近基層方面的公共事務(wù)，愈有可能讓相關(guān)的非政府部門(mén)來(lái)完成,。"[9]

     

    基于上述分析,，我們認(rèn)為，所謂公共管理,，就是為了維護(hù),、增進(jìn)和公平地分配公共利益，立法,、行政,、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)和非政府公共組織對(duì)公共事務(wù)依法進(jìn)行管理的活動(dòng)。顯然,，公共管理的對(duì)象是公共事務(wù),。公共事務(wù)的內(nèi)容相當(dāng)廣泛,，它涉及政治、經(jīng)濟(jì),、文化,、社會(huì)生活等多個(gè)領(lǐng)域。公共管理實(shí)際上就是各種公共組織從各個(gè)層面向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,，如建立法制基礎(chǔ),、維護(hù)社會(huì)公共秩序、保持非扭曲的政策環(huán)境,、投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施,、保護(hù)承受力差的階層、保護(hù)環(huán)境等,。公共管理的目的和本質(zhì)在于維護(hù),、增進(jìn)和公平地分配公共利益，不斷滿足社會(huì)的公共需要,。公共利益是一個(gè)社會(huì)共同體存在和發(fā)展的基礎(chǔ),，公共組織應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公共利益的代表和體現(xiàn)。勿庸諱言,，公共組織也有自身的特殊利益。這就要求公共組織在維護(hù),、增進(jìn)和分配公共利益時(shí),，應(yīng)處理好公共利益與自身利益之間的關(guān)系，將公共利益置于自身特殊利益之上,，體現(xiàn)公共組織的公共性,。為了保證社會(huì)公共利益能夠得到維護(hù)、增進(jìn)和公平的分配,，必須建立公共組織依法活動(dòng)的責(zé)任機(jī)制,。法制是公共組織行動(dòng)的準(zhǔn)繩，責(zé)任是公共組織活動(dòng)的動(dòng)力,。在當(dāng)代世界上,，法制和責(zé)任已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家政治體制民主化程度和公共管理完善程度的重要標(biāo)志。

     

    二

     

    明確了公共管理的概念,，就不難理解公共管理學(xué)的內(nèi)涵了,。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)是一門(mén)研究公共組織管理公共事務(wù)的過(guò)程及其規(guī)律的學(xué)科,，其目標(biāo)是為公共組織有效地處理公共事務(wù),、實(shí)現(xiàn)公共利益提供理論指導(dǎo)。

     

    為了進(jìn)一步把握公共管理學(xué)的內(nèi)涵,，我們有必要把它與公共行政學(xué)和政策科學(xué)作一個(gè)比較,。從內(nèi)容上看,，公共行政學(xué)主要研究國(guó)家行政系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行過(guò)程及其規(guī)律，其目的是為提高行政效率提供理論指導(dǎo),；政策科學(xué)主要探討各種政治主體（國(guó)家,、政黨等）為了達(dá)到一定目的制定和執(zhí)行政策的過(guò)程及其規(guī)律，其目的是提供相關(guān)政策知識(shí),，改善政策系統(tǒng),，提高政策質(zhì)量；而公共管理學(xué)則主要研究公共組織如何通過(guò)有序的活動(dòng)去管理公共事務(wù),，其側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)公共組織外部管理活動(dòng)的研究,。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，重視公共組織自身內(nèi)部管理是必要的,，但內(nèi)部管理只有最終體現(xiàn)在外部管理即社會(huì)公共事務(wù)管理的有效性上才有意義,，各種公共組織都應(yīng)把對(duì)外管理的質(zhì)量和效率作為衡量其績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)。從研究范圍上看,，公共管理學(xué)主要研究公共管理環(huán)境,、公共事務(wù)、公共權(quán)力,、公共利益,、公共組織、公共組織與社會(huì),、公共組織與市場(chǎng),、公共管理體制、公共政策與執(zhí)行,、公共人力資源管理與開(kāi)發(fā),、公共管理績(jī)效評(píng)估、公共管理責(zé)任,、公共管理倫理,、公共管理法制、公共管理變革等,?？梢?jiàn)，在公共管理學(xué)的研究中,，公共組織自身的建設(shè)和政策運(yùn)行機(jī)制僅是其中兩項(xiàng)基本內(nèi)容,，公共管理學(xué)研究的視野要比公共行政學(xué)和政策科學(xué)寬泛得多。

     

    當(dāng)然,，公共管理學(xué)與公共行政學(xué),、政策科學(xué)之間也有著密切的聯(lián)系。也可以這樣說(shuō),，公共管理學(xué)是以公共行政學(xué),、政策科學(xué)為基礎(chǔ),，同時(shí)又吸收了經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等其他學(xué)科的最新成果而發(fā)展起來(lái)的,。公共管理學(xué)綜合運(yùn)用這些理論研究各種公共事務(wù)的管理問(wèn)題,，正逐步形成新的知識(shí)體系。這也正是美國(guó)的梅戈特教授認(rèn)為公共管理在美國(guó)公共行政思想發(fā)展過(guò)程中是繼公共行政,、公共事務(wù),、公共政策之后第四次浪潮的原因。她說(shuō)："20世紀(jì)80年代以前,，公共行政,、公共事務(wù)、公共政策從一定程度上講是涇渭分明的,。自20世紀(jì)80年代之后,，這三個(gè)傳統(tǒng)確有趨同的態(tài)勢(shì)。這三個(gè)傳統(tǒng)并沒(méi)有統(tǒng)一的名稱,。照我看來(lái),，公共管理是繼前三個(gè)傳統(tǒng)之后的第四次浪潮。"[10]我國(guó)也有學(xué)者指出,，公共行政,、公共事務(wù)、公共政策是構(gòu)成公共管理學(xué)的三大支柱,。[11]

     

    公共管理學(xué)研究之所以興起和發(fā)展,，有著深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因。20世紀(jì)20-30年代,，西方國(guó)家爆發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)宣告了自由放任理論和政策的破產(chǎn)。繼之而起的是,，以擴(kuò)大有效需求,、實(shí)行國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活全面干預(yù)的凱恩斯主義逐漸成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)流派和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的理論基礎(chǔ)。在這一理論指導(dǎo)下的政策一度取得了巨大的成功,。然而,，20世紀(jì)70年代以后，西方國(guó)家出現(xiàn)了低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),、通貨膨脹,、財(cái)政赤字、高失業(yè)率為特征的"滯脹"現(xiàn)象,。同時(shí),，長(zhǎng)期以來(lái)形成的官僚制政府由于權(quán)能過(guò)度膨脹所導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事,、公共開(kāi)支不堪重負(fù),、行政效率低下的問(wèn)題也顯得特別突出,，政府由此陷入了財(cái)政危機(jī)和信用危機(jī)。這些問(wèn)題促使人們對(duì)政府全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的政策和凱恩斯主義進(jìn)行批判和反思,，以現(xiàn)代貨幣主義學(xué)派,、公共選擇學(xué)派、新制度學(xué)派等為代表的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮隨之興起,。這種思潮主張改革政府管理模式,，限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,，對(duì)西方國(guó)家的政策選擇產(chǎn)生了重大影響,。20世紀(jì)80年代以來(lái)西方的政府管理改革在相當(dāng)程度上是按照這一理論的思路進(jìn)行的。[12]

     

    面對(duì)政府的困境和世界范圍內(nèi)行政改革的潮流,，與經(jīng)濟(jì)學(xué)相比,，既有的公共行政學(xué)理論則顯得無(wú)能為力，既難以解釋政府管理中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,，又不能為政府改革提供有效的理論指導(dǎo),。到了20世紀(jì)80年代中后期，這種狀況才開(kāi)始有所改變,。在行政改革浪潮的推動(dòng)下,，西方學(xué)術(shù)界逐漸形成了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)。這一運(yùn)動(dòng)突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限,，它以公共事務(wù)的管理為中心,，把行政學(xué)、政治學(xué),、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué),、管理學(xué)、政策分析,、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到政府管理的研究中,，提出了處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè),、政府與社會(huì)關(guān)系的一整套新的思路,。在研究方法上，它更多地采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑去分析公共管理問(wèn)題,，打破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)主要以政治學(xué)研究途徑為主導(dǎo)的局面,。對(duì)此，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》評(píng)論道："以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法對(duì)公共行政學(xué)的傳統(tǒng)主流理論構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),，因?yàn)樗鼡碛幸环N通用的分析語(yǔ)言,，廣泛地采用了以消費(fèi)者為導(dǎo)向的方法來(lái)研究公共服務(wù)。如果說(shuō)公共行政學(xué)的傳統(tǒng)主流研究方法對(duì)20世紀(jì)早期美國(guó)行政學(xué)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，并占據(jù)了相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)地位的話,，那么,，現(xiàn)在或許可以說(shuō)，這一位置已被以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法所取代,。"[13]新公共管理運(yùn)動(dòng)反映了西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì),，推動(dòng)了公共管理學(xué)理論的產(chǎn)生和發(fā)展，并使之逐步成為當(dāng)代西方政府改革的一種指導(dǎo)性理論,。例如,，1992年，美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋布勒所著的《改革政府--企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)一經(jīng)面世,，剛上任不久的克林頓總統(tǒng)即給予高度評(píng)價(jià),。他說(shuō)："美國(guó)的每一個(gè)民選官員都應(yīng)誦讀這本書(shū)。此書(shū)給我們提出了（改革的）藍(lán)圖,。"之后,，美國(guó)政府種種改革措施都是對(duì)那些要求"改革美國(guó)政府"呼聲的回應(yīng)。[14]

     

    總的來(lái)說(shuō),，公共管理學(xué)理論是一種正處于發(fā)展中的理論,。在發(fā)展中它還面臨著諸多難題和挑戰(zhàn)，但它畢竟朝前邁出了第一步,，在當(dāng)代西方已經(jīng)成為公共管理尤其是政府管理研究的主流,。當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,，大量的公共管理問(wèn)題亟待研究和解決,，迫切需要科學(xué)的、系統(tǒng)化的公共管理理論加以指導(dǎo),。我國(guó)在公共管理理論的建設(shè)過(guò)程中,，可以借鑒國(guó)外公共管理理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中的合理之處。當(dāng)然,，這種借鑒一定要結(jié)合自己的國(guó)情,，建立具有本土特色的公共管理理論體系，否則也是不利于我國(guó)公共管理事業(yè)的飛速發(fā)展,。