五保戶(hù)是農(nóng)村中最缺乏自助能力的弱勢(shì)群體，對(duì)這部分人進(jìn)行及時(shí)救助,，保障他們的基本生活,，既是人民群眾的迫切需要,，也是黨和政府義不容辭的職責(zé)。黨中央,、國(guó)務(wù)院十分重視農(nóng)村五保戶(hù)的生活問(wèn)題,，早在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，就建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度,，長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力,、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人的老年人,、殘疾人和未成年人在衣,、食、住,、醫(yī),、葬（教）方面給予保障的政策。省委,、省政府對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作高度重視,，從2005以來(lái)，連續(xù)4年將此列為著重抓好的實(shí)事內(nèi)容,。2008年,，省政府將“農(nóng)村五保戶(hù)集中供養(yǎng)率達(dá)到65%，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2400元,，分散供養(yǎng)每人每年不低于1800元”,，列為改善民生的十件實(shí)事。隨著鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的改制,，建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作遇到了新的困難,。目前，全省農(nóng)村五保戶(hù)的生活究竟怎樣,，現(xiàn)有供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)能否保證五保戶(hù)的基本生活,，敬老院建設(shè)和管理的情況如何，如何有效建立五保老人的供養(yǎng)機(jī)制,。我們選擇了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均有代表性的蘇南無(wú)錫市及所轄江陰市,、濱湖區(qū)，蘇州市及所轄常熟,、太倉(cāng)市,，常州市及所轄武進(jìn)區(qū)；蘇中揚(yáng)州市及所轄寶應(yīng)縣,，泰州市及所轄興化市,；蘇北徐州市及所轄邳州、新沂市和睢寧縣,，連云港市及所轄東海,、灌云縣進(jìn)行深入的調(diào)查,，調(diào)查側(cè)重于發(fā)現(xiàn)普遍存在的問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析以尋求解決問(wèn)題的途徑,。
    農(nóng)村五保供養(yǎng)和敬老院建設(shè)管理的現(xiàn)狀
    我省目前共有五保對(duì)象222377人,，已全部納入保障范圍，農(nóng)村五保供養(yǎng)基本做到了應(yīng)保盡保,；已保人數(shù)中集中供養(yǎng)117427人,、分散供養(yǎng)104946人，集中供養(yǎng)率為53%,；集中供養(yǎng)年支出供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)32770萬(wàn)元,，全省集中供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為3328元，分散供養(yǎng)年支出供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)20186萬(wàn)元,，分散供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為2642元,；全省1609所農(nóng)村敬老院現(xiàn)有床位數(shù)154419張，其中2005年以來(lái)新建103279張,，全省現(xiàn)有敬老院工作人員9812人,。我們調(diào)研的7市12縣（區(qū)、市）及24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),，近些年來(lái)在農(nóng)村五保供養(yǎng)和敬老院建設(shè)方面做了不少工作,，全面落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，盡力籌措資金,，努力保障五保老人的生活,。目前農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)分別采取兩種方式籌集和兌現(xiàn)：一是按照《省政府辦公廳關(guān)于貫徹實(shí)施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的通知 》（蘇政辦發(fā)〔2006〕135號(hào)）規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)從上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的“三項(xiàng)資金”列支,，不足部分縣級(jí)財(cái)政支付,。資金發(fā)放時(shí)，縣（市）民政部門(mén)將審定的供養(yǎng)資金發(fā)放人數(shù)及金額送同級(jí)財(cái)政部門(mén),。集中供養(yǎng)的,，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)將資金撥入五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的五保供養(yǎng)資金專(zhuān)戶(hù)；分散供養(yǎng)的,，由縣（市）財(cái)政部門(mén)根據(jù)民政部門(mén)提供的名單,，將資金撥入所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點(diǎn)，存入五保對(duì)象個(gè)人存折,，實(shí)行社會(huì)化發(fā)放,。調(diào)研到的寶應(yīng)、興化,、邳州,、新沂、睢寧,、東海和灌云縣都是這樣,，這種方式五保戶(hù)的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)能保證，但供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)比較低,，有的達(dá)不到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一般生活水平,；二是蘇州、無(wú)錫等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的蘇南各地,，主要采取縣,、鄉(xiāng)按比例分擔(dān)，供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)有保證,，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的一般生活水平,，調(diào)研到的常熟、太倉(cāng),、江陰,、濱湖和武進(jìn)區(qū)就是采用這種籌集方式。
    有些地方把五保供養(yǎng)工作納入政府重要議事日程,，采取切實(shí)措施保障了五保老人的基本生活,。連云港市政府出臺(tái)文件規(guī)定：從2008年起，各縣,、區(qū)應(yīng)分別按不低于當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入的60%確定農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),；敬老院工作人員與在院院民比例不低于1：10，工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn),，繳納養(yǎng)老金,、醫(yī)療保險(xiǎn)金，經(jīng)費(fèi)按縣（區(qū)）,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)6：4分擔(dān),，納入財(cái)政預(yù)算；農(nóng)村五保對(duì)象患病實(shí)行零起付醫(yī)療救助,，并在最高救助標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)100%救助,。為了確保市政府的要求落到實(shí)處，5月25日連云港市政府辦公室又向全市下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》,，明確市政府將把農(nóng)村五保供養(yǎng)工作納入對(duì)各縣,、區(qū)政府的目標(biāo)考核，同時(shí)全市各級(jí)要采取現(xiàn)場(chǎng)辦公和督促指導(dǎo)等辦法對(duì)不能按時(shí)完成地區(qū)進(jìn)行督查,。常熟市各鎮(zhèn)全面落實(shí)五保供養(yǎng)政策,，五保供養(yǎng)水平逐年提高，全市667位五保老人中,，入院集中供養(yǎng)570人,，集中供養(yǎng)率達(dá)85.5%。全市集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為6450元,，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)4600元,。江陰市現(xiàn)有五保老人866人,，集中供養(yǎng)798人，集中供養(yǎng)率達(dá)92%,，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)6100元,，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)4550元，分別占該市2007年農(nóng)民純收入的64.8%和48%,。目前,，該市25所敬老院有床位2499張，工作人員308人,，工作人員工資均已列入鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算,，院長(zhǎng)人均收入3.94萬(wàn)元，服務(wù)人員人均收入1.6萬(wàn)元,。全市敬老院共寄養(yǎng)老人1000余人,，年收入近800萬(wàn)元，做到了經(jīng)濟(jì),、社會(huì)兩個(gè)效益的雙贏,。徐州市督促所轄各縣（市、區(qū)）根據(jù)省政府要求,，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活水平的提高,，不斷提高五保對(duì)象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。該市豐縣,、沛縣,、銅山縣、邳州市,、新沂市和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年1800元,，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到2400元；九里區(qū)把分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)全部提高到4000元,；豐縣,、沛縣、銅山縣,、邳州市,、新沂市、賈汪區(qū)都以政府名義出臺(tái)政策,，把敬老院工作經(jīng)費(fèi)和工作人員工資納入了財(cái)政預(yù)算,。特別是新沂市的農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)從2003年開(kāi)始就全部有市級(jí)財(cái)政承擔(dān)，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高,，該市2008年農(nóng)村供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和醫(yī)療經(jīng)費(fèi)預(yù)算超過(guò)1400萬(wàn)元,。
    不少地方重視農(nóng)村敬老院的建設(shè)和管理，敬老院不僅成為當(dāng)?shù)鼐蠢橡B(yǎng)老的場(chǎng)所，而且成為精神文明建設(shè)的主陣地,。邳州市從2005年開(kāi)始抓住“關(guān)愛(ài)工程”建設(shè)的契機(jī),，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村敬老院跨越式的發(fā)展。2005至2007年,，該市市鎮(zhèn)兩級(jí)共投入資金2848萬(wàn)元,，新建房屋3064間,，新增床位4086張,，建成了一批設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美的敬老院,。太倉(cāng)市從2007年開(kāi)始,，準(zhǔn)備用3年時(shí)間投資1.5億元，資金按照市,、鎮(zhèn)各一半的方式籌集,，在全市各鎮(zhèn)分別新建一所硬件檔次和管理標(biāo)準(zhǔn)都較高的敬老院，今年該市的沙溪,、瀏河和浮橋三鎮(zhèn)的敬老院均已開(kāi)工建設(shè),，占地30-50畝，投資1000-4000萬(wàn)元,。近些年來(lái),，無(wú)錫市實(shí)施多元化發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)在建設(shè)用地,、稅收,、收費(fèi)等方面給予政策優(yōu)惠，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與興辦養(yǎng)老服務(wù)事業(yè),。江陰市夕陽(yáng)紅老年康樂(lè)中心一期工程吸引外資1000萬(wàn)美元,，設(shè)置床位2000張。錫山區(qū)區(qū)級(jí)養(yǎng)老院采取政府與企業(yè)合作的方式,，總投資5500萬(wàn)元,，設(shè)置床位600張。截止2007年底,，無(wú)錫市共資助社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)20家,，通過(guò)政策的扶持，該市養(yǎng)老福利事業(yè)投資主體已從過(guò)去單一的政府投入,，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企事業(yè)單位、個(gè)人和外商等多元化投入,，養(yǎng)老對(duì)象由傳統(tǒng)“五保”等特殊群體向全體社會(huì)老人,。常熟市近5年來(lái)，在敬老院建設(shè)方面投入7000多萬(wàn)元，每個(gè)鎮(zhèn)都建成了硬件上檔次,、管理達(dá)規(guī)范的敬老院,，敬老院已成為當(dāng)?shù)乩夏耆损B(yǎng)老、休閑,、康復(fù),、活動(dòng)的中心；該市虞山鎮(zhèn)近幾年投入養(yǎng)老設(shè)施費(fèi)用4000多萬(wàn)元,，其中一次性投入2000萬(wàn)元建成的頤養(yǎng)山莊,，在全市乃至全省在向社會(huì)提供養(yǎng)老方面具有示范、學(xué)習(xí)和借鑒作用,。
    “關(guān)愛(ài)工程”實(shí)施三年成效顯著,，全面提升了我省的農(nóng)村五保供養(yǎng)水平。省政府對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作十分重視,， 2005年,、2006年、2007年連續(xù)三年省財(cái)政分別拿出1.33億元,、1.5億元,、1.55億元專(zhuān)項(xiàng)資金，用于農(nóng)村敬老院的新建,、改建和擴(kuò)建,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省“關(guān)愛(ài)工程”實(shí)施3年來(lái),，全省共投入建設(shè)資金近15億元,，新增床位103279張。省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的46個(gè)縣（市,、區(qū)）就投入敬老院建設(shè)資金9.6億元,，其中省財(cái)政投入4.38億元，地方財(cái)政配套5.22億元,，其中市級(jí)193萬(wàn)元,，縣級(jí)12073萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.9934億元,；共新建,、改建和擴(kuò)建了1223個(gè)（次）農(nóng)村敬老院，新增床位88800張,。隨著“關(guān)愛(ài)工程”的實(shí)施到位,，我省的集中供養(yǎng)率由2004年底的不到30%提高到2007年底的60%以上。
    三年“關(guān)愛(ài)工程”的成功實(shí)踐,，全面推進(jìn)了我省農(nóng)村五保供養(yǎng)工作建設(shè),，提升了我省農(nóng)村五保對(duì)象的保障水平，五保供養(yǎng)工作的管理服務(wù)水平躍上了一個(gè)更高的層次。主要體現(xiàn)在：一是全面提高了五保老人的生活質(zhì)量,。五保老人一日三餐,，集中料理，生活穩(wěn)定,；住的是樓房或磚混結(jié)構(gòu)平房,，室內(nèi)設(shè)施統(tǒng)一配置，寬敞,、明亮,、整潔、舒適,；敬老院普遍辦有“小診所”,，做到小病不出院，大病有人管,；老人們?cè)谝黄鹕睢蕵?lè),、學(xué)習(xí),，相互了解，相互交流,，提高了生活質(zhì)量,；真正實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)、老有所樂(lè),、老有所學(xué)和老有所為,。二是有效整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的閑置資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并,、中小學(xué)布局整合后,，存在一定數(shù)量的閑置，地方黨委,、政府將適宜的房產(chǎn)和院落改擴(kuò)建為農(nóng)村敬老院,。利用政府閑置房產(chǎn)改造成農(nóng)村敬老院，這既盤(pán)活了政府閑置資產(chǎn),，又節(jié)約了建設(shè)成本,。同時(shí)，有條件的地方新建,、擴(kuò)建了一大批較高檔次的敬老院,，使全省的農(nóng)村敬老院總數(shù)達(dá)1609所，床位數(shù)達(dá)到15.44萬(wàn)張,。三是提升了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的層次,。三年“關(guān)愛(ài)工程”的實(shí)施，各級(jí)黨委、政府的更加關(guān)心和重視農(nóng)村五保供養(yǎng)工作,，五保供養(yǎng)政策進(jìn)一步得到了落實(shí),。目前，我省的農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)基本納入了縣級(jí)財(cái)政預(yù)算,，對(duì)分散供養(yǎng)的五保戶(hù)設(shè)立個(gè)人銀行儲(chǔ)蓄存折,、對(duì)集中供養(yǎng)的五保戶(hù)建立敬老院銀行帳戶(hù)，按月或按季將五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)打入銀行存折或賬戶(hù),；全省尤其是貧困地區(qū)農(nóng)村敬老院的面貌煥然一新,，“關(guān)愛(ài)工程”建設(shè)敬老院都達(dá)到了 “住房單元化、環(huán)境花園化,、服務(wù)規(guī)范化,、管理制度化”的標(biāo)準(zhǔn)。
    存在的主要問(wèn)題
    調(diào)查過(guò)程中,，我們發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的改制,，經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍困難，而建立在傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的五保供養(yǎng)工作遇到了困難和問(wèn)題,，有的地方的問(wèn)題還較突出,，主要表現(xiàn)在：
    村級(jí)“三項(xiàng)資金”難以滿(mǎn)足五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的發(fā)放。根據(jù)省《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)村級(jí)三項(xiàng)資金管理的意見(jiàn)》五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)是村級(jí)“三項(xiàng)開(kāi)支”（五保供養(yǎng),、村干部工資,、村辦公及報(bào)刊費(fèi)）之一，其基本原則是“以收定支,、統(tǒng)籌安排,、量入為出、收支平衡”,。一方面,，由于五保供養(yǎng)沒(méi)有獨(dú)立的支出渠道，在確保村級(jí)基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下,，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)難免受到另兩項(xiàng)開(kāi)支的影響和制約,；另一方面，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的五保戶(hù)供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)都難以得到足額保障,，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入,， “三項(xiàng)資金”來(lái)源逐年減少，而支出卻呈增加之勢(shì),，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)更加困難,，尤其是每年新增五保戶(hù)的審批變得困難重重，五保工作實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保和按標(biāo)施保,，在現(xiàn)有情況下,、在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)只能是可望而不可及的“海市蜃樓”,。
    一些地方五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)較低，不能保證五保戶(hù)的基本生活,?！掇r(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，五保供養(yǎng)的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn),，不應(yīng)低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，我省在?shí)際執(zhí)行過(guò)程中，要求各地按照當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民人均純收入的40％－50％的比例確定當(dāng)年供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)并同步增長(zhǎng),，其中蘇北平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于50％,，蘇中不得低于45％，蘇南不低于40％,。調(diào)查的情況表明,，蘇南基本達(dá)到要求外，蘇中,、蘇北的部分縣（市,、區(qū)）的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)均較低，不能達(dá)到當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏浆F(xiàn)象,。如：睢寧縣2007年農(nóng)民人均純收入4849元,，而2008年集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為1500元，分散供養(yǎng)為1200元,；灌云縣2007年農(nóng)民人均純收入4447元，今年集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為2200元,，分散供養(yǎng)為1300元,；興化市2007年農(nóng)民人均純收入6176元，今年集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為1600元,，分散供養(yǎng)為1400元,；寶應(yīng)縣2007年農(nóng)民人均純收入6129元，今年集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為2250元,，分散供養(yǎng)為2000元,。這些標(biāo)準(zhǔn)都包括了老人“五保”的所有項(xiàng)目，尤其是醫(yī)療及喪葬費(fèi),，真正用于老人生活的只能是其中的大部分,，而且這還是理論上的數(shù)據(jù)，不少地方由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌集資金不足,，實(shí)際兌現(xiàn)到五保老人手中的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)還要少,。
    應(yīng)保未保現(xiàn)象在一些地方仍然存在,。應(yīng)保未保是指農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到五保供養(yǎng)條例的標(biāo)準(zhǔn),，但沒(méi)有納入五保供養(yǎng)范圍,，或者雖然被評(píng)為五保戶(hù)，但從來(lái)就沒(méi)有領(lǐng)到過(guò)五保供養(yǎng)金,。農(nóng)村稅費(fèi)改革開(kāi)始施行時(shí),，我省農(nóng)村五保應(yīng)保未保現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)具有普遍性,，2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》頒布后,，省廳狠抓了應(yīng)保盡保工作?？墒沁@次調(diào)研時(shí),，仍發(fā)現(xiàn)蘇北經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的少數(shù)縣不同程度存在應(yīng)保未保現(xiàn)象,。連云港市所轄縣（區(qū)）不同程度地普遍存在應(yīng)保未?，F(xiàn)象，該市雖然出臺(tái)了有關(guān)文件,，但是沒(méi)有完全落實(shí)到位,。睢寧縣的應(yīng)保未保現(xiàn)象非常嚴(yán)重,，調(diào)研時(shí)該縣符合條件的五保對(duì)象13501人,，實(shí)際只保障了7172人，應(yīng)保未保6329人,。此外,，宿遷市的部分縣（區(qū)）也存在應(yīng)保未保現(xiàn)象,。應(yīng)保未保的主要原因是地方財(cái)力有限,，集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，增加的開(kāi)支在短期內(nèi)難以有效落實(shí),，鄉(xiāng)村干部認(rèn)為保起來(lái)會(huì)增加負(fù)擔(dān),，沒(méi)有能力保。有的縣（市,、區(qū)）規(guī)定五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)一定幾年不變,，新增五保對(duì)象只能在自然減員中解決，導(dǎo)致許多符合條件的新增對(duì)象無(wú)法得到保障,。目前,，這部分應(yīng)保未保對(duì)象大多靠農(nóng)村低保、鄰里互助,、社會(huì)臨時(shí)救濟(jì),、自己干些農(nóng)活，勉強(qiáng)維持生活,。
    有的的地方敬老院配套設(shè)施不到位,，工作人員工資待遇低,，影響了集中供養(yǎng)率的提高。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,、村提留后,，蘇北和蘇中地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院經(jīng)費(fèi)來(lái)源困難，致使敬老院鞏固艱難,，危房增多而得不到及時(shí)維修,，院內(nèi)工作人員工資難以保障，供養(yǎng)老人的實(shí)際生活水平不高,。省“關(guān)愛(ài)工程”項(xiàng)目申報(bào)時(shí),，為了多爭(zhēng)取上級(jí)補(bǔ)助資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)好不容易籌措到資金建成了敬老院,，再要鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿錢(qián)購(gòu)買(mǎi)配套設(shè)施實(shí)在是太難了,。灌云、東海,、睢寧等地調(diào)研時(shí),，均看到新建成的敬老院由于配套設(shè)施不到位，成了“空關(guān)房”,。此外,，供養(yǎng)老人的敬老院維護(hù)經(jīng)費(fèi)由于沒(méi)有納入預(yù)算，日常維持只能靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D一點(diǎn),，縣區(qū)（市）民政局從救災(zāi)款中撥一點(diǎn),，院辦經(jīng)濟(jì)解決一點(diǎn)。我們調(diào)查到的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱地區(qū),，用于敬老院配套和管理經(jīng)費(fèi)越來(lái)越困難,，敬老院的經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況完全取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視程度，目前蘇北及蘇中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力普遍緊張,，敬老院建設(shè)的發(fā)展后勁面臨不足。敬老院包括院長(zhǎng)在內(nèi)的工作人員的工資普遍沒(méi)有列入縣級(jí)預(yù)算,，福利待遇較低,，很難吸引素質(zhì)高、事業(yè)強(qiáng)的人才,。管理隊(duì)伍的素質(zhì)不高,，敬老院的管理水平上不去，影響到五保老人的生活安排,。我們?cè)谏贁?shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)看到,，由于敬老院工作人員工資少且落實(shí)不了，不少人已不愿干,，個(gè)別敬老院已出現(xiàn)五保戶(hù)自己燒飯,。目前,，蘇北地區(qū)“關(guān)愛(ài)工程”建設(shè)新增床位許多還沒(méi)有發(fā)揮作用，導(dǎo)致少數(shù)縣五保集中供養(yǎng)率非常低,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到省要求的目標(biāo),。
    五保戶(hù)保醫(yī)、保葬仍成難題,，主要是經(jīng)費(fèi)得不到解決,。已經(jīng)享受五保供養(yǎng)的老人都是年齡較大，體弱多病的人,，這些人每年均需一定數(shù)額的醫(yī)療費(fèi),。我們做過(guò)調(diào)查，平均每個(gè)五保戶(hù)年醫(yī)藥費(fèi)開(kāi)支約800元,，為一個(gè)五保戶(hù)辦喪事,，1000元是底線(xiàn)（壽衣200、運(yùn)尸100,、服務(wù)200,、火化300，其它200）,。五保戶(hù)治病,、喪葬難，是一個(gè)普遍存在的大難題,，經(jīng)濟(jì)條件好一點(diǎn)的地方,，如常熟和太倉(cāng)市在落實(shí)供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，按每人每年再增加500元由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌用于五保戶(hù)治病和喪葬,。其它地方都未能足額及時(shí)到位,，興化等地則采取從五保戶(hù)供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中扣留200-300元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用,；而蘇北的困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)能按供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額籌集供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)都有困難,，老人治病、喪葬費(fèi)用落實(shí)就更難了,，五保戶(hù)生小病尚能勉強(qiáng)應(yīng)付,，一旦生大病則難著落了。醫(yī)療救助盡管已經(jīng)開(kāi)始,，但普遍表現(xiàn)為僧多粥少,，門(mén)坎較高，不能解決五保老人看病難的問(wèn)題,。
    我們的幾點(diǎn)建議
    我國(guó)現(xiàn)有60歲以上的老年人1.5億人,，2020年將增至2.4億人，2050年將增至4.36億人,。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平都比較低時(shí),，我們過(guò)早地跨入了老齡化社會(huì)的門(mén)檻,，在建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中，如果不能很好地解決這些發(fā)展中的問(wèn)題,，現(xiàn)在的獨(dú)生子女將不得不負(fù)擔(dān)沉重地度過(guò)自己的成年時(shí)代,。隨著小康社會(huì)的到來(lái)，人口的平均預(yù)期壽命會(huì)大大增加,，這樣老年人退休后的平均余命也會(huì)隨之延長(zhǎng),。江蘇60歲以上老人占總?cè)丝诘谋壤殉^(guò)15.9%，已是老年化省份,。“家家有老人,，人人都會(huì)老”。 五保供養(yǎng)作為農(nóng)村社會(huì)救助體系的重要內(nèi)容,，關(guān)系到最弱勢(shì)人群的基本生活權(quán)益,，做好五保老人供養(yǎng)工作，事關(guān)計(jì)劃生育基本國(guó)策的落實(shí),、社會(huì)主義精神文明建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定,。《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定,，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將老年事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,，逐步增加對(duì)老年事業(yè)的投入，并鼓勵(lì)社會(huì)各方面投入,，使老年事業(yè)與經(jīng)濟(jì),、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
    通過(guò)這次對(duì)全省農(nóng)村五保供養(yǎng)情況的調(diào)研,，我們發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村五保供養(yǎng)面臨的困難和問(wèn)題,，有其深刻的歷史與體制原因。上世紀(jì)50年代農(nóng)村合作社時(shí)期,，當(dāng)時(shí)農(nóng)村五保老人由村集體經(jīng)濟(jì)保障,，農(nóng)村五保老人在衣食方面一般沒(méi)有后顧之憂(yōu)。80年代農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)的同時(shí)，社會(huì)福利事業(yè)卻發(fā)展滯后,，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改制的實(shí)施，使農(nóng)村五保供養(yǎng)舊有問(wèn)題突出,，責(zé)任主體以及資金來(lái)源都有一定程度的錯(cuò)位與缺失,。為切實(shí)做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，保障農(nóng)村最弱勢(shì)五保老人的基本生活,，我們建議：
    各級(jí)財(cái)政要共同承擔(dān)五保供養(yǎng)和敬老院建設(shè)維護(hù)經(jīng)費(fèi),。一是省財(cái)政列支省級(jí)農(nóng)村五保供養(yǎng)補(bǔ)助資金,。按照《條例》要求，中央財(cái)政從2007年開(kāi)始列支五保供養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi),，建議省財(cái)政從2009年列支五保供養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金,，主要幫助經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)解決五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)籌集困難，其補(bǔ)助范圍等可以參照農(nóng)村低保的方式執(zhí)行,，從省到縣建立農(nóng)村五保資金專(zhuān)戶(hù),，做到專(zhuān)帳管理、專(zhuān)款專(zhuān)用,。二是各級(jí)財(cái)政要列支敬老院建設(shè)和維護(hù)經(jīng)費(fèi),。“關(guān)愛(ài)工程”實(shí)施3年來(lái)，省,、縣,、鄉(xiāng)三級(jí)共同出資進(jìn)行敬老院的新建、改建和擴(kuò)建,，成效明顯,。應(yīng)該看到，一方面,，我省的集中供養(yǎng)率還不算高,；另一方面，隨著老年化進(jìn)程的推進(jìn),，社會(huì)老人入院寄養(yǎng)的需求越來(lái)越大,，敬老院的建設(shè)還跟不上社會(huì)需求。此外,，近些年對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān),、學(xué)校、衛(wèi)生院等設(shè)施改建而成的敬老院在硬件方面并不完全過(guò)硬,，許多是上世紀(jì)90年代建設(shè)的,，不少地方投資建設(shè)敬老院質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，加上缺乏維修經(jīng)費(fèi),，目前不少地方的敬老院毀壞嚴(yán)重,。因此，從2009年在繼續(xù)推進(jìn)“關(guān)愛(ài)工程”建設(shè)的同時(shí),，省財(cái)政要拿出專(zhuān)項(xiàng)資金用于已建敬老院購(gòu)置配套生活設(shè)施,，確保新建敬老院及時(shí)發(fā)揮社會(huì)效益。同時(shí)各級(jí)財(cái)政還必須繼續(xù)承擔(dān)敬老院日常維護(hù)管理資金,，切實(shí)保障敬老院正常運(yùn)轉(zhuǎn),。
    科學(xué)制定和嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。為切實(shí)保障五保老人的基本生活，確保他們的生活水平不低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏?。我們要在在全省積極推進(jìn)建立農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制,，原則上按照當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民人均純收入的40％－50％的比例確定當(dāng)年供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)并同步增長(zhǎng)，其中蘇北平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于50％,，蘇中不得低于45％,，蘇南不低于40％。今年各地特別是蘇北經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)必須確保完成省政府規(guī)定的任務(wù),，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2400元,，分散供養(yǎng)每人每年不低于1800元。同時(shí)按照《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關(guān)于組織實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程的意見(jiàn)》（蘇發(fā)[2008]12號(hào)）的要求,，要制定三年后年供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到2500元的提標(biāo)方案,。
    切實(shí)加強(qiáng)敬老院管理和服務(wù)人員的隊(duì)伍建設(shè)。首先,，要合理確定敬老院管理和服務(wù)人員的數(shù)量,。五保老人是老人中的特殊群體，體力弱,，自我管理能力差,。管護(hù)人員少了，無(wú)法起到應(yīng)有效果,，多了則成本太高,。人員多少合適，建議在不低于1：10的大原則下進(jìn)行,，具體比例由各地確定,。其次，按分級(jí)管理的原則加強(qiáng)培訓(xùn),，提高業(yè)務(wù)素質(zhì),，通過(guò)多種渠道對(duì)管護(hù)隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)，使他們掌握護(hù)理學(xué),、老年心理學(xué),、老年?duì)I養(yǎng)學(xué)、行政管理學(xué)等基本知識(shí),。第三,，加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)。健全敬老院各種規(guī)章和崗位責(zé)任制,，相互進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的交流,。在當(dāng)前條件下，考慮五保老人的文化水平,，要采用各種生動(dòng)活潑的形式,，對(duì)老人進(jìn)行教育,、管理和護(hù)理。同時(shí),，要發(fā)揮五保老人的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)行自我管理,，并推動(dòng)管護(hù)人員提高業(yè)務(wù)素質(zhì),。 
    將農(nóng)村五保供養(yǎng)工作納入農(nóng)村社會(huì)保障體系。建立在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作,，隨著集體經(jīng)濟(jì)改制,、農(nóng)村稅費(fèi)改革深入實(shí)施，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金的主渠道必然是縣級(jí)以上財(cái)政,。我省已全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度,，農(nóng)村低保資金來(lái)源于縣級(jí)以上財(cái)政，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐農(nóng)村低保的操作和管理相對(duì)比較規(guī)范,。農(nóng)村五保供養(yǎng)是農(nóng)村保障體系的一個(gè)重要組成部分,，其操作方式完全可以參照農(nóng)村低保操作執(zhí)行，只是五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)要在低保標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)提高一定比例且全額發(fā)放,，這對(duì)準(zhǔn)確確定和及時(shí)調(diào)整農(nóng)村五保供養(yǎng)生活經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，確保五保戶(hù)的基本生活都有積極的作用。近些年來(lái),，我省的蘇南及蘇中在這方面做了有益的探索并積累了不少經(jīng)驗(yàn),。我們要總結(jié)這些地方的做法，逐步建立起以由省,、縣2級(jí)財(cái)政分擔(dān)的農(nóng)村五保供養(yǎng)新機(jī)制,。
    加強(qiáng)敬老院的管理，不斷提高服務(wù)水平?，F(xiàn)有敬老院一定要強(qiáng)化內(nèi)部管理,，加強(qiáng)制度建設(shè)，努力提高服務(wù)質(zhì)量,，切實(shí)樹(shù)立起敬老院作為精神文明建設(shè)窗口的良好形象,。一是加強(qiáng)制度化建設(shè)和規(guī)范化管理。敬老院實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,，設(shè)立院務(wù)管理委員會(huì),，工作有計(jì)劃、有安排,、有記錄,，規(guī)章制度健全，責(zé)任落實(shí)明晰,，實(shí)行院務(wù)公開(kāi),，接受五保人員和社會(huì)人員的監(jiān)督和檢查。二是落實(shí)以老人為本，走開(kāi)放式的辦院路子,。敬老院的管理要緊緊圍繞為老人服務(wù),，讓老人滿(mǎn)意的目標(biāo)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平,，要克服只要讓老人吃飯穿暖就行的想法,，要想方設(shè)法滿(mǎn)足老人的精神需要，要走開(kāi)放式的辦院路子,，要讓老人參與院務(wù)管理,，要讓敬老院多與社會(huì)交流，讓老人了解參與社會(huì),，讓社會(huì)資源走進(jìn)敬老院,，切實(shí)讓老人老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)和老有所為,。三是提高服務(wù)人員素質(zhì)和服務(wù)水平,。農(nóng)村敬老院要根據(jù)《老年人社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》, 加強(qiáng)內(nèi)部管理，配備合格的專(zhuān)兼職工作人員,，切實(shí)提高服務(wù)水平,。各地要提高敬老院管理和服務(wù)人員的福利待遇，切實(shí)解決他們的后顧之憂(yōu),，使敬老院管理和服務(wù)崗位有人競(jìng)爭(zhēng),，有競(jìng)爭(zhēng)才能選擇能力強(qiáng)素質(zhì)高的人，人是做好工作的基礎(chǔ),。此外,，對(duì)新錄用的服務(wù)人員進(jìn)行必要的崗前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，要有合格上崗證,，敬老院要逐步引入專(zhuān)業(yè)化的管理與服務(wù)人才,。四是敬老院要走市場(chǎng)運(yùn)作之路，利用現(xiàn)有資源,，拓寬寄養(yǎng)業(yè)務(wù),。隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們思想觀念的轉(zhuǎn)變,，有一批身邊無(wú)子女的老人,，需要社會(huì)來(lái)解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題，積極開(kāi)展敬老院的寄養(yǎng)業(yè)務(wù),，是個(gè)一舉多得的好事,。五是敬老院還要承擔(dān)起本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)中心的功能，尤其要做好對(duì)分散供養(yǎng)的五保戶(hù)關(guān)心和照顧,。對(duì)五保戶(hù)應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,、村委會(huì),、受托扶養(yǎng)人和五保對(duì)象四方簽訂五保供養(yǎng)協(xié)議，其中必須明確供養(yǎng)的手段,、內(nèi)容,、達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)以及扶養(yǎng)人的責(zé)任、義務(wù)和違約責(zé)任等,。敬老院應(yīng)定期派人走訪分散供養(yǎng)的五保老人,，除送發(fā)供養(yǎng)現(xiàn)金外，應(yīng)更側(cè)重了解糧,、油、燃料,、衣物等實(shí)物供養(yǎng)情況和扶養(yǎng)人對(duì)其生活起居的照料,。
    把農(nóng)村五保供養(yǎng)納入全社會(huì)敬老養(yǎng)老事業(yè)之中，加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。我省在戶(hù)籍制度上已打破城鄉(xiāng)界限,，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我省蘇南及蘇中的部分地區(qū),，農(nóng)村養(yǎng)老已和城鎮(zhèn)養(yǎng)老融為一體,，農(nóng)村敬老院已和城鎮(zhèn)福利院作用相同。立足當(dāng)前,，面向未來(lái),，我們要將農(nóng)村五保老人供養(yǎng)和城鎮(zhèn)孤老供養(yǎng)置于全社會(huì)敬老、養(yǎng)老和老齡事業(yè)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的全局中去,，將農(nóng)村五保供養(yǎng)納入發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中去通盤(pán)考慮,。發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，建立和完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系,，滿(mǎn)足老年人不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要,，解決老年人的老有所養(yǎng)、老有所醫(yī),、老有所教,、老有所學(xué)、老有所為,、老有所樂(lè),，讓老年人共享經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的成果。加速推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,，必須要走以政府興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為示范,，其他多種所有制形式的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主體，社區(qū)福利服務(wù)為依托,，居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式,。近年來(lái),，上海、浙江,、遼寧及我省蘇州,、無(wú)錫市的各級(jí)政府加大了對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入力度，制定了一系列促進(jìn)以養(yǎng)老為重點(diǎn)的社會(huì)福利社會(huì)化的政策措施,，初步形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老運(yùn)行機(jī)制,促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。為此我們建議：一是要認(rèn)真落實(shí)國(guó)家對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已有的優(yōu)惠政策，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地和房屋建設(shè)的有關(guān)費(fèi)用,、煤氣水電費(fèi),、電話(huà)安裝等方面給予了優(yōu)惠；二是進(jìn)一步加快國(guó)有社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革步伐,。國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要通過(guò)改革,、改組、改制,，采取股份制改造為主,、國(guó)有民營(yíng)、托管,、合資合作等多種形式,；三是充分利用現(xiàn)有的社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)國(guó)有療養(yǎng)院所,、培訓(xùn)機(jī)構(gòu),、國(guó)有企業(yè)利用閑置的賓館、招待所,、托兒所,、學(xué)校等興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)；四是積極鼓勵(lì)和支持民間資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),。按照“誰(shuí)投資,、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的原則,，鼓勵(lì)和支持不同所有制性質(zhì)的單位和個(gè)人投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),；五是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平,；六是培育和規(guī)范養(yǎng)老市場(chǎng),，積極發(fā)展中介服務(wù)。
    把農(nóng)村五保戶(hù)醫(yī)療作為農(nóng)村醫(yī)療保障體系重點(diǎn)給予扶持和救助,。五保老人的看病問(wèn)題是目前農(nóng)村五保供養(yǎng)中的大問(wèn)題,，問(wèn)題解決主要應(yīng)當(dāng)做到：一是各級(jí)政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，補(bǔ)助經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)五保戶(hù)專(zhuān)項(xiàng)治病的費(fèi)用,；二是凡開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的地方,，都要由政府出資統(tǒng)一為五保對(duì)象辦理加入合作醫(yī)療手續(xù),；三是全面建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度。各地要貫徹落實(shí)《民政部,、衛(wèi)生部,、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》（民發(fā)[2003]158號(hào)），全面啟動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療救助工作,，各地要把農(nóng)村五保戶(hù)作為救助的重點(diǎn)對(duì)象,，實(shí)行零起點(diǎn)給付，且對(duì)各類(lèi)醫(yī)療費(fèi)實(shí)施全額補(bǔ)助,。為了確保醫(yī)療救助經(jīng)費(fèi)的到位,，省財(cái)政要安排一定比例醫(yī)療救助資金補(bǔ)助部分困難地區(qū)，地方各級(jí)財(cái)政都要足額落實(shí)地方配套資金,。