隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快,，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地被國(guó)家征用的數(shù)量逐年增多，由此引發(fā)的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛也與日俱增，日顯突出,。在當(dāng)前農(nóng)村,，對(duì)地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償不存爭(zhēng)議，而在土地補(bǔ)償費(fèi),、安置補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題上,，出現(xiàn)了部分村民，尤其是農(nóng)村出嫁女,、招婿,、喪偶、離異,、大中專(zhuān)學(xué)生,、外出打工以及“兩勞”人員等因權(quán)利被限制或剝奪，便接二連三地集體起訴或上訪(fǎng),。

    2002年以來(lái),，我市法院對(duì)該類(lèi)案件依據(jù)最高人民法院研究室答復(fù)廣東省高級(jí)人民法院法研[2001]51號(hào)《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》辦理，解決了多起糾紛,，保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益,，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但自2003年2月全國(guó)法院立案工作會(huì)議之后,，我市中院根據(jù)會(huì)議精神,，對(duì)該類(lèi)糾紛不予受理，接著先后就有多起案件當(dāng)事人手持法研[2001]51號(hào)答復(fù),，以法院曾經(jīng)審理過(guò)此類(lèi)案件為由來(lái)法院上訪(fǎng),、纏訪(fǎng)，當(dāng)事人所在村委會(huì)也以最高人民法院立案庭“不予受理”的講話(huà)材料為據(jù),，重申“村委會(huì)屬群眾自治組織,，該類(lèi)糾紛法院不應(yīng)受理”。雙方各執(zhí)一詞,，法院無(wú)所適從,，面臨尷尬局面。那么,，此類(lèi)糾紛人民法院到底該不該受理,？應(yīng)怎樣認(rèn)定征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)的主體資格？怎樣進(jìn)行合理分配等,？本文試就有關(guān)問(wèn)題作以初探,，以?huà)伌u引玉。

    一,、關(guān)于受理問(wèn)題

    1994年12月20日,，最高人民法院對(duì)江西省高級(jí)人民法院所作的《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函》中認(rèn)為“當(dāng)事人為土地征用費(fèi)的處理發(fā)生爭(zhēng)議,，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決,。”但隨著改革開(kāi)放的不斷擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入,，國(guó)家實(shí)行了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，并允許土地作為一種特殊商品在市場(chǎng)中流動(dòng),，于是就有了農(nóng)村集體土地的征用與補(bǔ)償，也就有了對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的分配,，最高人民法院研究室認(rèn)為,，來(lái)源于農(nóng)村集體所有的土地等自然資源的收益屬于全體村民，如果法律沒(méi)有特別規(guī)定則應(yīng)屬于全體村民共有,?；谶@種觀(guān)點(diǎn)，最高人民法院法研[2001]51號(hào)答復(fù)認(rèn)為,，農(nóng)村集體,、經(jīng)濟(jì)組織收益分配爭(zhēng)議是平等主體之間的糾紛，屬民事?tīng)?zhēng)議,，所以因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛人民法院應(yīng)當(dāng)受理,。而在2003年2月召開(kāi)的全國(guó)法院立案工作會(huì)議上，最高法院立案庭認(rèn)為,，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)生的爭(zhēng)議,，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍,，人民法院不予受理,，應(yīng)由行政部門(mén)協(xié)調(diào)解決。針對(duì)最高法院研究室,、立案庭相佐的觀(guān)點(diǎn),，最高法院機(jī)關(guān)截止目前尚無(wú)權(quán)威性解釋?zhuān)率挂蜣r(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配引起的糾紛難以下判。

    筆者認(rèn)為,，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān),，司法是社會(huì)公平、正義的最后一道屏障,。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,，對(duì)因農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)引起的糾紛不予受理缺乏法律依據(jù)，因?yàn)榇祟?lèi)案件的當(dāng)事人不論是屬于平等主體也好,，還是不屬于平等主體也好,，產(chǎn)生了糾紛就必須通過(guò)一定的程序（包括訴訟程序）解決。

    這個(gè)程序應(yīng)包括兩個(gè)程序,，第一個(gè)程序是先由市,、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府協(xié)調(diào)解決,，這是因?yàn)閺倪壿嬌现v，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理權(quán)屬于人民政府,，也是其義不容辭的法定職責(zé),。這里的土地權(quán)屬爭(zhēng)議應(yīng)理解為，包括因征用集體土地使用權(quán)而產(chǎn)生的征地補(bǔ)償費(fèi)分配爭(zhēng)議,，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償費(fèi)與征用土地使用權(quán)之間具有不可分割的隸屬關(guān)系,，人民政府的處理權(quán)應(yīng)含蓋征地補(bǔ)償費(fèi)分配引起的爭(zhēng)議。從法律規(guī)定來(lái)看,，國(guó)務(wù)院土地管理法《實(shí)施條例》第26條明確規(guī)定：“市,、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。”這里不能狹隘地理解為只對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督,，而應(yīng)當(dāng)理解為安置補(bǔ)助費(fèi)等征地補(bǔ)償費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督,。村民委員會(huì)組織法第4條規(guī)定：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo),、支持和幫助,。所以，當(dāng)村民與村委會(huì)因征地補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議,，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當(dāng)解決,，責(zé)無(wú)旁貸。這個(gè)程序稱(chēng)為前置程序,。    

    第二個(gè)程序是訴訟程序,，即最后的司法救助程序。前置程序應(yīng)是必經(jīng)程序,，訴訟程序未必是必經(jīng)程序,。只有在經(jīng)過(guò)前置程序處理后，當(dāng)事人不服時(shí)才可能進(jìn)入訴訟程序,。即便進(jìn)入了訴訟程序,，也應(yīng)按民事案件處理，而不應(yīng)按行政案件處理,，因?yàn)榇逦瘯?huì)是自治組織,，不是一級(jí)政權(quán)組織，其所作出的決定也不是行政決定,，所以因征地補(bǔ)償費(fèi)引起的爭(zhēng)議也自然不是行政爭(zhēng)議,，只能屬于民事?tīng)?zhēng)議。且目前我國(guó)農(nóng)村只有極少數(shù)村（組）有集體經(jīng)濟(jì)組織,，絕大部分村（組）沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織,，在農(nóng)戶(hù)之上只有村委會(huì)。對(duì)此,，全國(guó)人大常委會(huì),、國(guó)務(wù)院和最高法院應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法,、法規(guī)和司法解釋工作，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)土地管理法第16條進(jìn)行補(bǔ)充,，即將“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議”修改為“土地所有權(quán),、使用權(quán)以及由此引起的利益爭(zhēng)議”，后接“由當(dāng)事人協(xié)商解決,；協(xié)商不成的,，由人民政府處理。”國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)土地管理法實(shí)施條例第26條三款進(jìn)行補(bǔ)充,，即將“土地補(bǔ)償費(fèi)”的使用情況納入政府監(jiān)督內(nèi)容之列,，原條款應(yīng)變?yōu)?#8220;市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi),、安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。”最高法院機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)因土地補(bǔ)償費(fèi),、安置補(bǔ)助費(fèi)引起的糾紛是否受理作出明確司法解釋,。以增強(qiáng)基層有關(guān)部門(mén)執(zhí)法的可操作性。

    二,、征地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)和分配依據(jù)

    （一）性質(zhì)  征地補(bǔ)償費(fèi)是基于集體土地被國(guó)家征用后而產(chǎn)生的收益,。在土地征用關(guān)系中，征用方必定是國(guó)家,，只有國(guó)家才具有這種權(quán)力,。除了國(guó)家之外，其他任何單位和個(gè)人都不得以任何理由征用土地,。就其性質(zhì)來(lái)說(shuō),，都是國(guó)家只有為了發(fā)展公共事業(yè)，需要使用集體所有的土地時(shí),，才采取征用的辦法,。所謂“公共利益”，大體包括兩個(gè)方面,，一是直接的國(guó)家建設(shè)需要或者公共利益的需要,。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè),、市政建設(shè),、交通運(yùn)輸、水利事業(yè),、公共衛(wèi)生事業(yè),、教育文化事業(yè)、體育事業(yè),、社會(huì)福利設(shè)施,、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地,、國(guó)有企業(yè)用地等等，都是以公共利益為直接目的的事業(yè),。二是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要,。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),、有利于人民生活水平的提高,、有利于綜合國(guó)力的增強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè),、三資企業(yè),，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要,。由于集體土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料,，其賴(lài)以生存的土地被征用后，生產(chǎn)和生活不可避免地要受到影響,，經(jīng)濟(jì)上可能受到損失,，因此，絕不允許侵害被征地單位和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益,。國(guó)家因建設(shè)征用土地,，必須對(duì)被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)和生活負(fù)責(zé)，按照國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定,，給予補(bǔ)償,，妥善地進(jìn)行安置，或支持他們開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),，興辦企業(yè),。

    （二）分配依據(jù)  我國(guó)土地管理法《實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有,。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用,，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的,，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的,，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位,；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置的人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用,。市,、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。”由于被征用的土地均為集體所有的土地,，而非農(nóng)民個(gè)人所有的土地,，國(guó)家在征用集體土地時(shí),，除被征土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以外，其他征地補(bǔ)償費(fèi)用按規(guī)定發(fā)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)具體情況決定征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體使用,，不能分配給個(gè)人。但是,，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織已自行解散，不復(fù)存在,，有的變成了農(nóng)民自愿入股的股份制經(jīng)濟(jì)組織,；有的已轉(zhuǎn)讓給了農(nóng)民個(gè)人，成為私營(yíng)經(jīng)濟(jì),，農(nóng)民安置問(wèn)題懸空?，F(xiàn)在若仍以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體利益顯然不現(xiàn)實(shí)，而真正起作用的只能是村民委員會(huì)或村民小組,。因此,，在實(shí)踐中政府部門(mén)通常是將征地費(fèi)用支付給村委會(huì)或村民小組，由其管理和使用,。為了使農(nóng)民個(gè)人既得利益及時(shí)實(shí)現(xiàn)，村（組）往往是在保證干部工資和集體花費(fèi)外,，均按人頭分配給農(nóng)戶(hù),，由農(nóng)戶(hù)自行安排，自謀出路,。這雖然與土地管理法（指“不予分配”的規(guī)定）相違背,，但村委會(huì)和村民小組是群眾自治組織，分配也是農(nóng)民的集體意志,，農(nóng)民也樂(lè)意接受,，只要不損害國(guó)家、集體利益,，法律不服從農(nóng)民意愿似乎別無(wú)更好的辦法,，只能認(rèn)可現(xiàn)實(shí)。由此顯得征地補(bǔ)償方面的法律,、法規(guī)有些滯后,，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院應(yīng)依照我國(guó)憲法第四次修正案中關(guān)于“征地補(bǔ)償”的原則，對(duì)現(xiàn)行土地管理法及其實(shí)施條例中征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)屬,、分配和歸屬問(wèn)題作進(jìn)一步的修改和完善,，使其更加符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿。

    三,、我國(guó)農(nóng)村集體土地的權(quán)屬問(wèn)題

    明確土地權(quán)屬問(wèn)題是正確認(rèn)定和處理農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的前提和基礎(chǔ),。所謂土地權(quán)屬,，是指土地的所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的歸屬,，即指土地所有權(quán),、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利。我國(guó)的土地權(quán)屬分為土地所有權(quán),、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利,。土地所有權(quán)分為國(guó)有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán),。土地使用權(quán)也分為國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán),。他項(xiàng)權(quán)利包括地上權(quán)、地下權(quán),、耕作權(quán)等一系列同土地有關(guān)的權(quán)利,。本文著重講村農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)。

    （一）集體土地所有權(quán)

    土地所有權(quán)是土地所有者所擁有的,、受到國(guó)家法律保護(hù)的排他性專(zhuān)有權(quán)利,，可以細(xì)分為占有權(quán)、使用權(quán),、收益權(quán),、處分權(quán)等權(quán)能。我國(guó)集體土地所有權(quán)是通過(guò)社員入社形成的,。解放初,，我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)民土地私有制。為了消除因單個(gè)生產(chǎn)帶來(lái)的許多不便,，農(nóng)民自由結(jié)合,，形成互助組。以后,，又以土地投入,，形成集體勞動(dòng)生產(chǎn)和分配、可以退社的初級(jí)社,，再后形成不能退社的高級(jí)社和人民公社,，直至實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。自從高級(jí)社在廣大農(nóng)村產(chǎn)生以后,，就標(biāo)志著集體土地所有權(quán)的形成,。村農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，客體是屬于村農(nóng)民集體所有土地的范圍,，內(nèi)容是農(nóng)民集體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù),。農(nóng)民集體必須具備三個(gè)條件：一是必須有一定的組織形式、組織機(jī)構(gòu)，如集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)和村民小組,。二是應(yīng)當(dāng)具有民事主體資格,，即被法律承認(rèn)的，能夠依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織,。三是集體成員應(yīng)為長(zhǎng)期生活于該集體內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶(hù)口村民,。 村、組農(nóng)民集體所有的土地,，依照法律分別屬于村,、組農(nóng)民集體的各該農(nóng)民集體所有（村、組之間在土地所有權(quán)上是平等的,、相互獨(dú)立的,，沒(méi)有隸屬關(guān)系，都是可以單獨(dú)承擔(dān)義務(wù)和享受權(quán)利的民事主體）,。村農(nóng)民集體土地所有權(quán),，由村民委員會(huì)代表全村農(nóng)民行使所有權(quán)；村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有權(quán),，由該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的全體農(nóng)民通過(guò)農(nóng)民大會(huì)來(lái)行使,。

    （二）集體土地使用權(quán)

    土地使用權(quán)是民事主體在法律允許的范圍內(nèi)對(duì)國(guó)有土地或者農(nóng)民集體土地占有、使用,、收益的權(quán)利,。農(nóng)民對(duì)于本村農(nóng)民集體土地享有使用權(quán)，主要是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),。我國(guó)在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前,，集體土地由農(nóng)民集體統(tǒng)一勞作、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),，農(nóng)民靠掙工分獲得收益。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,，集體土地廣泛實(shí)行了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離,，集體將原由農(nóng)民集體統(tǒng)一勞作、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地,，按人按份發(fā)包給農(nóng)民個(gè)人經(jīng)營(yíng)使用,，農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上交村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等承包費(fèi),。余留的其他集體土地也可以向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人發(fā)包,，也可以用于興辦企業(yè)、興建公用設(shè)施,，也可以土地使用權(quán)作為出資條件與全民所有制單位,、城鎮(zhèn)集體所有制單位舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)或與外國(guó)企業(yè)和個(gè)人合資舉辦中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)。使土地使用權(quán)形式進(jìn)一步擴(kuò)展。

    為了鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行投資,，國(guó)家曾于1984年將土地承包期限延長(zhǎng)為15年以上,；1995年4月，再次將土地承包期限延長(zhǎng)到30年,，并提倡在土地承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地,、減人不減地”，對(duì)于確因人口增加較多,，集體和家庭均無(wú)力解決就業(yè)問(wèn)題而生活困難的農(nóng)戶(hù),，盡量通過(guò)“動(dòng)帳不動(dòng)地”或按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則,，適當(dāng)調(diào)整土地,，以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,。由此可見(jiàn),，國(guó)家在極力穩(wěn)定土地權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民向土地投資收益的積極性,，使其對(duì)土地的依賴(lài)性不斷增強(qiáng),，也形成了較為穩(wěn)固的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系,。

    四,、如何確定征地補(bǔ)償費(fèi)收益權(quán)的主體資格和分配思路

    征地補(bǔ)償費(fèi)的民事屬性要求依照民事規(guī)則確定其受益主體。由于法律,、法規(guī)和政策不明確,，操作性不強(qiáng)，村民委員會(huì)及村民小組干部或受“男娶進(jìn),、女嫁出”和“嫁出去的姑娘潑出去的水”等封建習(xí)俗的影響,，或從自己的利益出發(fā)，在確定征地補(bǔ)償費(fèi)受益主體資格中,，借村民自治違背憲法,、婚姻法和婦女權(quán)益保障法等有關(guān)法律法規(guī)，濫用“自治權(quán)”,，隨意剝奪出嫁女,、入贅婿等農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)受益權(quán)，引起紛爭(zhēng),。各地法院在處理該類(lèi)糾紛中,，對(duì)如何確定征地補(bǔ)償費(fèi)用的收益主體問(wèn)題，在實(shí)踐中,，有以下四種說(shuō)法：①戶(hù)口說(shuō),。認(rèn)為只要戶(hù)口在該村，就享有該村征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配權(quán)。②村民說(shuō),。主張只要依法取得了該村的村民資格,，就應(yīng)當(dāng)享有征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配權(quán)。③生活來(lái)源說(shuō),。認(rèn)為只要是以土地耕作收益作為個(gè)人主要生活來(lái)源,，就享有征地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán)。④地權(quán)說(shuō),。主張只要是集體土地權(quán)屬成員之一,，就應(yīng)享有征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)。

    筆者認(rèn)為第四種說(shuō)法能夠真正地體現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)用的實(shí)質(zhì),。這是因?yàn)椋?#8220;戶(hù)口說(shuō)”僅僅強(qiáng)調(diào)的是落戶(hù),，而戶(hù)口的落戶(hù)情況又十分復(fù)雜，有戶(hù)口的未必都有地權(quán),，如子女頂替,、本人返鄉(xiāng)、戶(hù)口回遷的,；為了子女進(jìn)城讀書(shū)等原因而將戶(hù)口掛靠在城市郊區(qū)集體的等,，都不能反映地權(quán)，因而“戶(hù)口說(shuō)”并不科學(xué),。“村民說(shuō)”也不能說(shuō)明就一定有地權(quán),。傳統(tǒng)意義上的村民實(shí)際是指居住某村，以農(nóng)業(yè)生活為主的農(nóng)民,，即村民等于農(nóng)民,，這是社會(huì)學(xué)上“村民”的概念。而法律上所說(shuō)的村民,，是指具有農(nóng)村戶(hù)口的農(nóng)民,，即指凡具有本村農(nóng)業(yè)戶(hù)口的農(nóng)民，仍以戶(hù)口為確定依據(jù),，也不能反映地權(quán),。“生活來(lái)源說(shuō)”主要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民身份，也未必說(shuō)明在該村就一定享有地權(quán),，因而也不完整。“地權(quán)說(shuō)”如前文所述,，含蓋了土地的所有權(quán),、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)（指耕作權(quán)）。農(nóng)民如果是集體經(jīng)濟(jì)組織或村民團(tuán)體里的一分子,，他（她）就和其他集體成員一起,，成為集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)主體的一部分，只要他（她）的農(nóng)民身份沒(méi)有改變,，戶(hù)口在本村,，依附于村集體土地，他（她）必然享有集體土地的地權(quán),，具體表現(xiàn)行式為在農(nóng)村享有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地,，也必然享有征地補(bǔ)償費(fèi)的受益權(quán)。因此,，“地權(quán)說(shuō)”既集中了“戶(hù)口說(shuō)”,、“村民說(shuō)”和“生活來(lái)源說(shuō)”的可取之處，又反映了征地補(bǔ)償費(fèi)的本質(zhì),，有利于對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù),，是科學(xué)的觀(guān)點(diǎn)。

    那么,，如何確定征地補(bǔ)償費(fèi)收益權(quán)的主體資格和分配思路呢,？筆者認(rèn)為，是否享有地權(quán)是確定征地補(bǔ)償費(fèi)受益主體的關(guān)鍵,。由于我國(guó)農(nóng)村土地承包責(zé)任制30年不變,，所以一旦取得了地權(quán)，只要身份一直是農(nóng)民,，就應(yīng)該享有持續(xù)的地權(quán),，這應(yīng)該成為一條基本的原則。除對(duì)本村（組）無(wú)爭(zhēng)議的受益主體按份分配外,，對(duì)有爭(zhēng)議的受益主體,，應(yīng)分以下兩種情況：

    （一）有地權(quán)的受益主體

    1、嫁城女及所生子女,。與城鎮(zhèn)職工,、居民結(jié)婚的農(nóng)村婦女（嫁城姑娘），由于政策規(guī)定不能到男方落戶(hù)的,，且居住地也未遷離,、享有地權(quán)的，應(yīng)當(dāng)與普通村民等額分配,。其所生子女是農(nóng)村戶(hù)口的,，屬有地權(quán)主體，應(yīng)與其母等額分配,。

    2,、嫁農(nóng)女（城市郊區(qū)嫁往農(nóng)村的婦女）。對(duì)于出嫁后戶(hù)口未遷往婆家,，或者經(jīng)申請(qǐng)?jiān)谀锛依^續(xù)落戶(hù)的,，其在娘家的地權(quán)不能剝奪,，應(yīng)與村民等額分配；出嫁后戶(hù)口已遷走,，但在婆家村（組）尚未取得地權(quán)的,，娘家村（組）應(yīng)按“減人不減地”的原則保留其地權(quán)，并給予等額分配,，直到在婆家村（組）取得地權(quán)時(shí)為止,。若娘家村（組）以人多地少為由，僅同意落戶(hù)而拒絕出嫁女參加集體收益分配的,，應(yīng)積極與出嫁女婆家村（組）協(xié)商,，妥善解決出嫁女地權(quán)問(wèn)題，在地權(quán)問(wèn)題未妥善解決之前,，不能停止其收益分配,，防止出嫁女收益落空。因?yàn)槲覈?guó)城市化建設(shè)的目的在于縮小城鄉(xiāng)差別,，出嫁女要求戶(hù)口落在城鎮(zhèn),，既符合保護(hù)婦女權(quán)益的立法精神，有利于實(shí)現(xiàn)男女平等,，也符合城市化建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì),。村（組）若不為出嫁女妥善解決地權(quán)問(wèn)題，則屬歧視婦女,、濫用村民自治,，違背憲法和法律精神，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督和糾正,。

    3,、入贅婿。分三種情況：①獨(dú)女戶(hù)入贅婿及雙女戶(hù),、多女戶(hù)中只有一女入贅的入贅費(fèi),，只要符合婚姻法等有關(guān)法律規(guī)定的，必須給予地權(quán),，與村民等額分配,。②雙女戶(hù)或多女戶(hù)的兩女及其以上入贅的，地權(quán)只給予最先入贅的贅婿或諸婿中積極承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù),、遵紀(jì)守法的一名贅婿,，征地補(bǔ)償費(fèi)也只能分配一份。③攜子女入贅的入贅婿：不得歧視,，應(yīng)給予地權(quán),，與村民等額分配。

    4,、離婚或喪偶的婦女,。婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活的，原居住地村（組）應(yīng)保證其原有的地權(quán),，并與村民等額分配土地收益,；若不在原居住地生活、其新居住地地權(quán)尚未落實(shí)的,，原居住地所在村（組）應(yīng)保留其地權(quán),，并與村民等額分配收益，不得強(qiáng)迫或阻攔遷往新居住地,，不得停止任何應(yīng)得的收益分配,。要求回娘家落戶(hù)的，娘家村（組）應(yīng)予準(zhǔn)許,。因?yàn)槟信降仁俏覈?guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本原則,，法律賦予婦女，包括廣大農(nóng)村婦女的權(quán)利,，任何組織和個(gè)人都不得非法剝奪,。《婦女權(quán)益保障法》第30條2款明確規(guī)定：“婦女結(jié)婚,、離婚后,，其責(zé)任田、口糧田和宅基地等應(yīng)當(dāng)受到保障”,。2001年5月8日,，中共中央、國(guó)務(wù)院兩辦針對(duì)一些地方農(nóng)村對(duì)侵害婦女土地承包權(quán)益的問(wèn)題發(fā)出通知,，也明確要求“婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活的,，原居住地應(yīng)保證其有一份承包地。離婚或喪偶后不在原居住地生活,、其新居住地還沒(méi)有為其解決承包土地的,，原居住地所在村應(yīng)保留其土地承包權(quán)。”因此,，所在村（組）不得歧視和取消其征地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán),。

    5、農(nóng)村五保戶(hù)收養(yǎng)的子女,。依據(jù)《收養(yǎng)法》辦理了相關(guān)手續(xù),，已在當(dāng)?shù)卮褰M落戶(hù)，即使目前暫無(wú)地權(quán),，也應(yīng)與村民等額分配,。因?yàn)榧热灰言诖澹ńM）落戶(hù)，分配地權(quán)便成為早晚的事,，屬“檔案地權(quán)”,，所以應(yīng)與分配,。

    6、由農(nóng)業(yè)戶(hù)口入學(xué)的大,、中,、專(zhuān)在校學(xué)生以及畢業(yè)后仍未就業(yè)的，雖然因考學(xué)將戶(hù)口從農(nóng)村遷到了某市某校,，但屬暫時(shí)掛靠,，從經(jīng)濟(jì)來(lái)源看，家鄉(xiāng)地權(quán)仍是他們唯一的依賴(lài)條件,，是轉(zhuǎn)移戶(hù)口不轉(zhuǎn)移依賴(lài)條件（地權(quán)）的特殊主體,，所以，必須當(dāng)有地權(quán)看待,，與村民等額分配,。

    7、進(jìn)城務(wù)工人員,。進(jìn)城務(wù)工不是對(duì)地權(quán)的放棄,，而是為了掙錢(qián)彌補(bǔ)生產(chǎn)和生活所需，屬于勤勞致富的流動(dòng)人口,，不能取消地權(quán)和村民待遇,，停止收益分配，必須與村民等額分配,，但進(jìn)城后考取了公務(wù)員,、正式被招工錄用或成為非公有制經(jīng)濟(jì)組織的法人代表，并具有穩(wěn)定可觀(guān)的經(jīng)濟(jì)收入及住宅條件的,，無(wú)需依賴(lài)土地的,，不予分配。

    8,、被拐賣(mài)多年,、已被解救或自已逃離回鄉(xiāng)的婦女。由于是犯罪的受害者,，應(yīng)予同情,，其地權(quán)不能隨意剝奪，只要其原來(lái)被拐賣(mài)時(shí)享有地權(quán),，被拐賣(mài)時(shí)間較短的（3年以?xún)?nèi)為宜）,，應(yīng)與村民等額分配。分配征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí),，其仍下落不明或未被解救的,，村（組）應(yīng)妥善保管其應(yīng)得份額。但本人已在被拐賣(mài)地穩(wěn)定生活,、不愿返回原籍的,，應(yīng)在充分尊重其真實(shí)意愿的基礎(chǔ)上,，可酌情適當(dāng)分配。

    9,、“兩勞”（勞動(dòng)教養(yǎng)和勞動(dòng)改造）人員,。因其原籍仍在農(nóng)村，無(wú)論被勞教時(shí)間或刑期有多長(zhǎng),，其地權(quán)均不能剝奪，因?yàn)橥恋厥瞧湮磥?lái)生存的唯一依賴(lài)條件,，所以在分配征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí),，應(yīng)與村民等額分配。

    10,、復(fù)轉(zhuǎn)軍人,。農(nóng)村復(fù)轉(zhuǎn)軍人因起初應(yīng)征入伍時(shí)戶(hù)口原地保留，地權(quán)也不能剝奪,，在服役期間,，不停止受益分配；在部隊(duì)一旦提干,，有了固定工資的,，停止受益；其復(fù)原回鄉(xiāng)的,，應(yīng)與村民等額分配,；轉(zhuǎn)業(yè)后，國(guó)家安排在黨政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位工作,、生活著落穩(wěn)定的,，不予分配；安排在經(jīng)營(yíng)狀況極差的企業(yè)單位,，本人面臨下崗,、生活難以維計(jì)的，因其在服役期間擔(dān)負(fù)著保家衛(wèi)國(guó)的光榮使命,，所以村（組）仍應(yīng)減半或酌情分配,。

    （二）無(wú)地權(quán)的受益主體

    對(duì)于因政策性規(guī)定暫無(wú)地權(quán)的農(nóng)民身份的公民，應(yīng)依照有關(guān)法律和生存權(quán)優(yōu)于地權(quán)的原則,，給予適當(dāng)照顧,。分以下3種情況：

    1、戶(hù)口隨離婚或喪偶之母回遷或再婚的未成年子女,。在其取得地權(quán)以前所在村（組）應(yīng)酌情分配,。由于離婚或喪偶婦女在農(nóng)村已屬不幸的弱勢(shì)主體，其子女也往往成為弱勢(shì)子女,。若所在村（組）仍以無(wú)地權(quán)為由不予分配征地補(bǔ)償費(fèi)等收益,，一來(lái)顯失公平,，二來(lái)會(huì)使他們的生活雪上加霜，人容易誘發(fā)新的不穩(wěn)定因素,。所以,，從保護(hù)未成年人的合法權(quán)益出發(fā)，村（組）應(yīng)給予他們適當(dāng)?shù)年P(guān)懷和照顧,，以體現(xiàn)集體的溫暖,，促進(jìn)他們健康成長(zhǎng)。

    2,、隨父入贅的未成年子女,。在原居住地有地權(quán)無(wú)集體分配收益，新居住地?zé)o地權(quán)但生活達(dá)3年以上的,，新居住地村（組）應(yīng)酌情照顧分配,，以保障未成年人的經(jīng)濟(jì)利益。

    3,、超生子女,。雖然村民違反了國(guó)家計(jì)劃生育政策，但已接受處罰,，并已執(zhí)行到位,、戶(hù)口已登記的，應(yīng)當(dāng)給予地權(quán),，與村民等額分配,；處罰未到位、戶(hù)口未登記的,，不能給予地權(quán),，也不能受益，以維護(hù)計(jì)劃生育國(guó)策的嚴(yán)肅性,。

    至于外村農(nóng)民承包本村土地從事種植,、養(yǎng)殖等生產(chǎn)的，不同于本村村民,，所以不能成為本村征地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體,。

    這里需要注意的是，征地補(bǔ)償費(fèi)受益主體的具本情況比較復(fù)雜,，以上只是粗略線(xiàn)條,，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)從落實(shí)“立黨為公、執(zhí)法為民”的思想出發(fā),，制定相應(yīng)的法律或條例,，以規(guī)范分配，為人民法院處理該類(lèi)案件提供法律依據(jù)，保護(hù)公民合法權(quán)益,，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,。