| 淺談開發(fā)區(qū)土地集約利用 |
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《城市觀點(diǎn)》
08年12月號
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一、土地集約利用的緊迫性與重要性
（一）緩解土地供需矛盾的必然選擇
在經(jīng)過城市規(guī)模連續(xù)多年的快速擴(kuò)展之后,，我們正面臨著前所未有的土地資源緊缺約束,，今年年初，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源法律知識宣傳教育培訓(xùn)活動上指出,，目前我國土地供需矛盾日益突出,，每年各省提出的建設(shè)用地需求大概只能滿足50%。
與此同時(shí),，土地的產(chǎn)出水平卻十分低下,，上海市的國家級開發(fā)區(qū)土地產(chǎn)值屬全國范圍內(nèi)較高的，每平方公里均值也只有36億元,，尚不到發(fā)達(dá)國家的最低土地產(chǎn)值水平,。各市級、區(qū)級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)值更低，整體上,，我國各城市的土地產(chǎn)出率與發(fā)達(dá)國家差距巨大,。據(jù)國土資源部通過對我國17個(gè)城市的最新抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,，目前我國工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)80年代的2%,。深圳市全市的工業(yè)用地產(chǎn)出率在全國屬于最高水平，2007年每平方公里產(chǎn)出值是3.45億元,，只相當(dāng)于上世紀(jì)末發(fā)達(dá)國家7%水平,。我國土地產(chǎn)能、利用率尚有極大發(fā)展空間,，擴(kuò)大產(chǎn)能,、提升利用率是緩解目前土地供需矛盾，保證18億畝耕地任務(wù)的必然選擇,。
（二）嚴(yán)格土地管理的重要環(huán)節(jié) 2006年開始我國加強(qiáng)土地資源管理,，變革工業(yè)用地供應(yīng)方式，土地管理與利用情況有了一定的改進(jìn),，但是應(yīng)該看到目前土地使用市場仍然有很大的改善空間,。一是工業(yè)園區(qū)的設(shè)立門檻太低，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的審批程序,。在不少城市,，各行各業(yè)都設(shè)立園區(qū)。上到中央部委,，下到縣市,，甚至連很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都設(shè)立園區(qū),。二是土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重,，很多地方都把工業(yè)園區(qū)的設(shè)立作為地方政府的政績，寧可土地拋荒,，也要大量征地,。 所以說，我們現(xiàn)在面臨問題表面上是土地供應(yīng)的瓶頸問題,，實(shí)際上是挖掘資源的潛力問題,。當(dāng)前唯一的出路就是走節(jié)約集約用地的新路。
（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的緊迫任務(wù) 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的因素可分為兩類：一類是勞動,、資本等經(jīng)濟(jì)要素投放量的增加,，一類是科技進(jìn)步、規(guī)模經(jīng)濟(jì),、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、科學(xué)管理等引起的生產(chǎn)率的提高。這些年來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，更多的是依靠生產(chǎn)要素大量投入,，產(chǎn)值增長很快但投入產(chǎn)出比不高,，是一種“粗放式”的增長方式。 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入以及目前國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的壓力,，我國的經(jīng)濟(jì)增長要從“粗放式增長”轉(zhuǎn)變到“集約式增長”的軌道上來,。作為給我國經(jīng)濟(jì)增長做出了重大保障的土地，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變勢在必行,。
（四）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,、體現(xiàn)“資源節(jié)約型城市”的內(nèi)在要求 按照現(xiàn)行發(fā)展速度估算，2020年上海經(jīng)濟(jì)總量將達(dá)到4000億美元,，根據(jù)目前的資源生產(chǎn)率,，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)至少需要9018平方公里土地，相當(dāng)于1.5個(gè)上海,，這意味著把整個(gè)上海面積用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不夠,。 實(shí)際上，6000多平方公里的上海只能拿出三分之一,，即約2000平方公里的土地用于保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。要實(shí)現(xiàn)4000億美元的宏偉目標(biāo)，現(xiàn)有的資源生產(chǎn)率還得提高5倍,。另一方面,，上海城市發(fā)展目標(biāo)旨在打造“易居城市”，城市綠化,、公園及居民生活配套設(shè)施的大量建設(shè)都需要土地,。土地作為工業(yè)生產(chǎn)和居民生活的載體，是重要的不可再生資源,，進(jìn)行土地節(jié)約集約利用已是達(dá)成城市發(fā)展目標(biāo)的華山一條路,。
二、推行集約土地利用的難點(diǎn)與障礙
（一）現(xiàn)有低效率利用土地合法性與集約用地緊迫性的矛盾 長期以來,，在招商引資中,，供地對土地利用強(qiáng)度沒有剛性的規(guī)定，導(dǎo)致不少在前幾年落戶的企業(yè)廠區(qū)土地的低效利用,。雖然這些土地不符合目前有關(guān)土地集約利用的規(guī)定,，但均有合法的審批手續(xù)，不能隨意收回土地使用權(quán)或者強(qiáng)制要求企業(yè)改建廠房,。一般企業(yè)在非本身生產(chǎn)經(jīng)營擴(kuò)張需要時(shí),，不會輕易退讓空閑地或主動給廠房加層改造。 因此,，針對這些浪費(fèi)用地或低效率產(chǎn)出的企業(yè)如何提升利用率或者置換出來,，是目前存在的一個(gè)難點(diǎn)，需要一定的方法與激勵(lì)機(jī)制。
（二）傳統(tǒng)投資理念與供地機(jī)制創(chuàng)新的矛盾 為改變土地利用率低,、產(chǎn)業(yè)升級緩慢的問題,，2006年起國土資源部開始大幅提高土地取得成本和變革工業(yè)用地供應(yīng)方式，規(guī)定自2007年6月30日后,，工業(yè)用地必須采用招標(biāo),、拍賣、掛牌方式出讓,。但是,，歷史上長期以來形成的工業(yè)用地低價(jià)協(xié)議出讓方式，使項(xiàng)目投資業(yè)主形成了“自有資金購地建廠,，土地抵押貸款用于購置設(shè)備和流動資金”的“籌資—購地—貸款—建廠—生產(chǎn)—還貸”的資金使用循環(huán)模式。 有不少中小項(xiàng)目的投資者寧可長期等待申請用地,，也不愿意去租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房,，或者在拍賣市場上取得土地，投資土地甚至要強(qiáng)于投資工業(yè)項(xiàng)目的意識,。這種含有投機(jī)成分的意識,，一時(shí)之間難有徹底的轉(zhuǎn)變，對工業(yè)用地公開出讓和標(biāo)準(zhǔn)廠房市場的培育會產(chǎn)生一定的負(fù)面影響,。
三,、提高土地集約程度的方法與途徑
（一）存量土地盤活提升集約度
1、騰籠換鳥 “騰籠換鳥”即對存量土地低效或淘汰企業(yè)用地采取經(jīng)濟(jì)行政措施予以騰 退,，遷移進(jìn)新的好項(xiàng)目,。歷史原因使得許多產(chǎn)能較低的企業(yè)占用大量便宜的土地,，造成土地利用率低下,。將現(xiàn)有效益較差、產(chǎn)能較低的企業(yè)遷出或者置換到較邊緣的區(qū)域,，中心位置,、優(yōu)良地段安排給綜合實(shí)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向符合園區(qū)規(guī)劃的潛力公司,，是提高用地效益的最直接有效措施,。 “騰籠換鳥”方法在實(shí)施中可以通過“開發(fā)區(qū)倒貼資金送走企業(yè)”、“動遷回購”,、“拍賣回購”,、“協(xié)議回購”、“違約回購”,、“到期回購”等多種辦法,，部分開發(fā)區(qū)如閔行經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在這方面已經(jīng)有了比較成功的嘗試。
2、移花接木 “移花接木”即在園區(qū)內(nèi)建立公共辦公,、倉庫平臺,，資源共享，原各自擁有的辦公,、倉庫移進(jìn)平臺,，騰出空間辦企業(yè)。 目前老開發(fā)區(qū)內(nèi)廠房多為自建工廠,，每家企業(yè)有自己的倉庫與行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施空間,，而且比例均比較大。假如開發(fā)區(qū)建立公共的辦公與倉儲平臺,，省去了企業(yè)日常的維護(hù)成本,，也能滿足企業(yè)的自身需求。一方面企業(yè)因?yàn)轵v出的土地得到一部分補(bǔ)償或者優(yōu)惠,，另一方面園區(qū)因此節(jié)省出了不少的土地,。
3、招商選資 “招商選資”即設(shè)置入駐門檻,，建立綜合評估體系,，在綜合考量產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、投資密度,、資源消耗,、土地利用率、產(chǎn)出率基礎(chǔ)上擇優(yōu)選商,。 由“招商引資”變“招商選資”,，根據(jù)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與現(xiàn)有企業(yè)集群效應(yīng)，歡迎或幫助產(chǎn)業(yè)層次較高企業(yè)入駐與發(fā)展,。隨著土地產(chǎn)出強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)要求的逐步提升,，未來只有效益較好產(chǎn)能較高的企業(yè)才能適應(yīng)日漸提高的土地成本與規(guī)劃要求。在招商階段就有選擇的確定較好外資進(jìn)駐,，是保障土地集約利用的源頭性措施,。
（二）土地出讓環(huán)節(jié)土地集約控制
1、提高出讓價(jià) 企業(yè)基于比較利益會務(wù)求以最小投入來換取最大產(chǎn)出,，也就是說如果土地 取得成本低,，企業(yè)便會設(shè)法多占用土地，借以替代成本相對高的其他要素,。其結(jié)果必然導(dǎo)致土地的粗放利用,。反之如果土地取得成本較高，企業(yè)便會選擇少占用土地,，而代之以成本相對低的其他要素,，這樣客觀上就會促使土地的集約利用,。
因此，面對日益趨緊的土地資源約束,，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,，用價(jià)格來平衡市場供求，以價(jià)格來增強(qiáng)企業(yè)珍惜土地集約利用的意識,，將是一個(gè)合乎市場的方法,。在土地出讓環(huán)節(jié)，改變以往那種地價(jià)一低再低的局面,，合理提高土地出讓價(jià)格,，是促使土地實(shí)現(xiàn)集約利用的有效手段。
2,、提高工業(yè)用地控制指標(biāo)
根據(jù)國土資源部下發(fā)的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)規(guī)程》6.1款,，土地利用評價(jià)指標(biāo)如下表所示。通過該表可以清晰的看到影響土地集約程度的各個(gè)因素,，包括反應(yīng)土地閑置率的土地開發(fā)程度,、反應(yīng)土地使用合理性的用地結(jié)構(gòu)狀況、反應(yīng)土地產(chǎn)能的工業(yè)用地投入產(chǎn)出效益等,。其中，容積率,、建筑密度,、投入強(qiáng)度等建設(shè)用地控制指標(biāo)，決定著具體建設(shè)項(xiàng)目用地總面積,，對土地利用的效率有著根本性的影響,。如果在土地出讓環(huán)節(jié)對這些指標(biāo)進(jìn)行更加嚴(yán)格的控制，將會大幅度的提高土地利用效率,。
例如,，可以適當(dāng)提升容積率標(biāo)準(zhǔn)，目前工業(yè)用地的容積率與非工業(yè)用地有很大的差距,，既使考慮工業(yè)建筑自身要求因素,，工業(yè)用地容積率指標(biāo)仍然有較大提升空間。工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度（實(shí)際中可能表現(xiàn)為某類行業(yè)的投資強(qiáng)度）,，也可以進(jìn)行更高標(biāo)準(zhǔn)的要求,，今年年初國土資源部做出的食品制造業(yè)在一類地區(qū)投資強(qiáng)度從不低于1680萬元/公頃調(diào)高到不低于1932萬元/公頃標(biāo)準(zhǔn)就是一個(gè)很好的措施。
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