(一)開發(fā)區(qū)的功能定位和管理模式。

　　1．開發(fā)區(qū)定位與管理體制,。開發(fā)區(qū)的管理體制是與開發(fā)區(qū)的功能定位和區(qū)劃相互關(guān)聯(lián)的,。從開發(fā)區(qū)的區(qū)劃布局來看，我國的開發(fā)區(qū)有三種基本形式：一是在人口稀少的地區(qū)開辟一個新區(qū),，只有很少居民,，開發(fā)區(qū)的功能主要是吸引產(chǎn)業(yè)投資，經(jīng)濟(jì)開發(fā),。這種模式通常是老城市的延伸和擴(kuò)展。如蘇州,、天津,。二是在老城區(qū)劃出一塊地方設(shè)立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)管理部門不僅具有新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能,，還有管理原有老城區(qū)的功能,。這種模式主要是以開發(fā)區(qū)直接帶動所在區(qū)的城市化，或為開發(fā)區(qū)留下足夠的發(fā)展空間,。如上海浦東,、青島的黃島開發(fā)區(qū)和陜西楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)示范區(qū)。三是在老城區(qū)設(shè)立無邊界的開發(fā)區(qū),，開發(fā)區(qū)和老城區(qū)合為一體,。如北京的中關(guān)村海淀試驗園區(qū)、杭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的主區(qū)塊等,。這種模式通常是為了利用原有基礎(chǔ)設(shè)施,，特別是依托大專院校和科研院所的科技力量興辦高科技企業(yè)和科技成果轉(zhuǎn)化，形成一個區(qū)域孵化器,。

　　除了產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)開發(fā)的功能以外,，我國相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)還承擔(dān)著體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的試點(diǎn)功能。我們正處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的時期,，要逐步轉(zhuǎn)換政府職能,，建立適合市場經(jīng)濟(jì)的管理制度和協(xié)調(diào)機(jī)制，需要在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn),，再在大范圍內(nèi)推廣,。我國的深圳特區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能,，精簡機(jī)構(gòu)，用人機(jī)制方面進(jìn)行了試點(diǎn),，起到了很好的示范作用,。北京中關(guān)村科技園區(qū)制定了中關(guān)村科技園區(qū)條例，在企業(yè)分配制度,，知識產(chǎn)權(quán)分配制度等方面進(jìn)行了創(chuàng)新,，在規(guī)范化制度創(chuàng)新方面帶了頭。

　　目前,，國內(nèi)開發(fā)區(qū)的管理體制可以歸納為三種基本類型,。一是準(zhǔn)政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機(jī)構(gòu),，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理,，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，主要適用于人口較少的相對獨(dú)立的中小型新開區(qū),。管委會本身就是政府職能改革的產(chǎn)物：開發(fā)區(qū)管理職能與行政區(qū)管理職能相分離,；政府職能轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)精簡,，辦事程序簡化,，效率高；實(shí)行用人機(jī)制改革,，普遍采取競爭上崗等等,。大部分開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種管理體制。但這是一種過渡形式,，當(dāng)開發(fā)區(qū)發(fā)展到一定規(guī)模,，城市功能健全以后，這種管理模式就不適應(yīng)了,。

　　二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制,。其特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理合一，或者是兩塊牌子一班人馬,，這種模式主要適用于整個城區(qū)作為開發(fā)區(qū),，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。如青島黃島開發(fā)區(qū)等都是這種模式,。政府管理部門的體制保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能,，其特點(diǎn)是便于協(xié)調(diào)，但是處理不好,，包袱較重,，財力不足。

　　三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。其特點(diǎn)是通過設(shè)立一個企業(yè)來規(guī)劃,、開發(fā),、管理一個開發(fā)區(qū)，開發(fā)公司實(shí)際上承擔(dān)了一定的政府職能,，進(jìn)行公共事業(yè)開發(fā),。這種體制首創(chuàng)于蛇口，也稱之為“蛇口模式”,。上海的漕河涇,、閔行、虹橋開發(fā)區(qū),，以及洋浦開發(fā)區(qū)和浙江省的寧波大榭開發(fā)區(qū)也采取這種模式,。在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或行政派出機(jī)構(gòu),，而是投資開發(fā)商,，但又要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，由于開發(fā)主體無法從區(qū)域稅收中獲得必要的投資補(bǔ)償,，其對基礎(chǔ)設(shè)施的巨額投資或者轉(zhuǎn)嫁到地價上,，致使地價過高；或者因不能及時回收資金,，債務(wù)過重,，而陷入財務(wù)困境。

　　2．開發(fā)區(qū)管理模式,。從管理層次來看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有三種類型,。一是開發(fā)區(qū)管委會一級管理,。大部分功能單一的中小開發(fā)區(qū)采取這種管理結(jié)構(gòu)。有時是管委會加開發(fā)公司模式,，或管理與開發(fā)功能合一,。二是決策和經(jīng)營兩級管理。主要適用于一區(qū)多園的開發(fā)區(qū),。開發(fā)區(qū)有一個負(fù)責(zé)總體政策和規(guī)劃的決策管理機(jī)構(gòu),，下面每個園區(qū)還有具體的管理和經(jīng)營機(jī)構(gòu)。如北京中關(guān)村科技園區(qū)是由一區(qū)五園組成的,。因此設(shè)立了中關(guān)村園區(qū)大管委會和各區(qū)管委會兩級管理機(jī)構(gòu),。中關(guān)村大管委會主要負(fù)責(zé)總體發(fā)展戰(zhàn)略、政策,、條例和規(guī)劃的制定,，各區(qū)的管委會則負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)具體發(fā)展規(guī)劃、管理和服務(wù)。三是三級管理,。如深圳高技術(shù)開發(fā)區(qū)采取決策,、管理和經(jīng)營服務(wù)三個層次。這種模式主要適用于分散的一區(qū)多園情況下,，增加了領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)威性,，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃。

　　開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)收入功能可以分為兩類,。一類是有財稅收入功能的,。即開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為一級管理和服務(wù)部門，可獲得開發(fā)區(qū)企業(yè)的稅收分成,，用來進(jìn)行開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展,。目前，我國大部分開發(fā)區(qū)采取這種形式,。另一類是沒有財稅收入功能的,。開發(fā)區(qū)管委會并不從企業(yè)的稅收中提取留成，這種開發(fā)區(qū)大都是在老城區(qū),，稅收收入歸所在地政府,，開發(fā)區(qū)管委會沒有行政權(quán)力，主要負(fù)責(zé)制定政策等,。如北京中關(guān)村科技園區(qū)管委會,。

　　開發(fā)區(qū)的開發(fā)模式有兩種類型。一種是政企分離的開發(fā)模式,。開發(fā)區(qū)管委會只負(fù)責(zé)行政管理事務(wù),，而開發(fā)事務(wù)由獨(dú)立的開發(fā)公司承擔(dān)。如蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)行完全的政企分開,，開發(fā)區(qū)管委會作為管理主體,，主要提供公共服務(wù)，不直接參與經(jīng)營,。開發(fā)主體由中新合資開發(fā)公司承擔(dān),。開發(fā)區(qū)管委會將獲準(zhǔn)開發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)公司，開發(fā)公司開發(fā)后進(jìn)行招商轉(zhuǎn)讓,。這一體制在機(jī)構(gòu)精干,、權(quán)責(zé)明確和進(jìn)行大規(guī)模成片開發(fā)等方面的優(yōu)勢比較明顯。另一種是政企合一的開發(fā)模式,。這一體制的特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)管委會兼具管理者與開發(fā)商的雙重功能,，開發(fā)區(qū)管委會與開發(fā)公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這種模式具有辦事效率較高,，在開發(fā)初期管理者的能動作用較大,，不少開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種開發(fā)模式,。但是，由于這種模式導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹,、內(nèi)部職責(zé)不清,、政企不分的弊端，一些開發(fā)區(qū)逐步實(shí)行政企分離,，將開發(fā)功能獨(dú)立出來,。

　　從我國開發(fā)區(qū)管理體制的沿革和發(fā)展趨勢來看，開發(fā)區(qū)的管理體制和模式是隨著開發(fā)區(qū)的功能定位和發(fā)展而變化的,，幾種管理模式是相互聯(lián)系的,。通常，在開發(fā)區(qū)建設(shè)初期,，由于規(guī)模較小,，人口較少，城市功能不完善,，為了集中精力開發(fā)建設(shè),，大部分開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是上一級政府的派出機(jī)構(gòu)，按準(zhǔn)政府的方式,，實(shí)行放權(quán)經(jīng)營,。當(dāng)開發(fā)區(qū)發(fā)展到一定規(guī)模，居民越來越多,，城市功能越來越強(qiáng),，準(zhǔn)政府的體制就不能適應(yīng)地區(qū)發(fā)展和管理的需要，又回歸到行政區(qū)管理模式,。但是,，這并不是回歸到傳統(tǒng)意義的政府構(gòu)架，此時的政府已不是原來意義上的政府,，而是一個精干,、高效的政府。如上海浦東開發(fā)區(qū)建立初期采取準(zhǔn)政府管委會的管理體制,，2000年實(shí)行行政區(qū)管理體制,。