2008-01-23

    黨的十七大報告中關于“加快行政管理體制改革,，建設服務型政府”的論述，既為機構編制部門今后的工作指明了方向,，又給機構編制工作提出了新目標,、新任務、新要求,。新的機遇,，新的挑戰(zhàn)，新的號角,，在編制系統(tǒng)營造出銳意改革,、規(guī)范管理、強化監(jiān)督,、大膽創(chuàng)新的濃濃氛圍,。作為一級地方機構編制部門，面對“如何在工作的實踐中探索機構編制工作的新途徑,、新方法,，做到學習領會十七大精神與貫徹落實中央關于機構編制工作的‘三個文件’緊密結合，加快行政管理體制改革,，建設服務型政府”這道全新課題,，筆者結合實際，僅就理順機構職能,，激活編制管理,，大力推進服務型政府建設談點膚淺認識。

    一,、歷次改革引發(fā)的思索

    2001年至2004年,，湖北省深入開展了以黨政機構改革,、事業(yè)單位改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革為內容的管理體制改革。改革以大力精簡機構,、規(guī)范職能設置,、縮減編制人員、控制財政供養(yǎng)系數為重點,，對行政機關、直屬事業(yè)單位重新進行“三定”,，對事業(yè)單位全面實施以“全員聘用合同制管理”為內容的內部管理體制改革,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行建制調整,、規(guī)范內設機構設置，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”整體轉制,，實行“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的全新管理機制,。使機構大幅精簡、編制大幅壓縮,、人員大幅減少,，職能全面理順。

    以宜都市改革前后情況為例,，通過對比進行分析,，該市現設黨政機構28個，比改革前的40個減少12個,，精簡30%,；設市委、市政府直屬事業(yè)單位13個,，比原來的20個減少了7個,，精簡比例為35%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制從原有的6鄉(xiāng)6 鎮(zhèn)1個辦事處,，撤并為4鄉(xiāng)5鎮(zhèn)1個辦事處,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位由58個減少到10個，精簡82.7%,。全市黨政群機關行政編制由原來的1138個精簡為936個,，精簡18%。其中,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關行政編制由原來的435個精簡為333個,，精簡23%；市直黨政群機關行政編制由原來的703個精簡為534個,，精簡24%,。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數由改革前的144個減少為90個，減少54個,，精簡37.5%,；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制由360個減少到170個,，精簡52.7%。全市部門所屬事業(yè)單位由514家減少到現在的254家,，精簡51%,；事業(yè)單位工作人員精簡20%。按照省委,、省政府財政供養(yǎng)系數控制考核指標要求,，該市財政供養(yǎng)人員從2002的7681人，減少到2007年的5210人,，凈減少2461人,，減少率達32%；財政供養(yǎng)系數從2002年的2.02%,，降低到2007年的1.32%,，降低0.7%。

    盡管改革后該市機構,、編制,、人員大幅減少，但經濟社會發(fā)展不僅沒有受到任何影響,，反而是飛速發(fā)展,，全面進步。2002年,，該市財政收入為2.2億元,，2006年，這一數字改寫為8億元,，今年,，這一數字又被刷新為10億元，5年來,，財政供養(yǎng)人員減少了32%,，但5年中，財政收入卻翻了近5倍,。近幾年中,，該市連續(xù)兩屆被評為省級“文明城市”，連續(xù)三屆獲得“全省縣域經濟發(fā)展先進縣市”,，2005年,，該市縣域經濟發(fā)展綜合評價在全省排名第二位，2006年,，躍居第一,；2007年，在全國最具投資潛力中小城市100強評選中,，該市名列其中,，位居第17位,。

    宜都市改革前后的鮮明對比引發(fā)了我們對機構編制管理工作的全新思考，減機構,、減編制,、減人員并沒有帶來減思想、減質量,、減效益的負效應,，反而成為了促管理、促激情,、促效率的原動力,，成為了提高機關效能、提高執(zhí)政能力,、促進經濟社會全面發(fā)展的助推器。由此可見,，進一步加大行政管理體制改革力度,，探索推進事業(yè)單位分類改革，建立健全與經濟社會發(fā)展相適應的管理體制,，十分必要,，十分可行。

   二,、當前機構編制管理中存在的問題

    長期以來,，各地機構編制部門在中央、?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）的領導下，在機構編制的管理上不斷探索,、創(chuàng)新,，形成了“三個必須” （即所有機構編制事宜必須由市委編辦一家承辦，必須由市編委主任一支筆審批,，必須由機構編制部門一家行文）,、“三核一代” （即編制核編、人事核標,、財政核資,、銀行代發(fā)制度）、“三個一律”（即事業(yè)單位新進人員一律公開招考,、一律人事代理,、一律編內聘用）、“三個落實”（即“一把手”責任制落實,、違紀責任追究落實,、編制身份公示制度落實）等系列管理機制,，為機構編制科學、規(guī)范管理積累了寶貴經驗,。特別是該省深入開展的編制政務公開,，對推行“陽光編制”，打造“透明政府”起到了積極作用,，對機構編制這項“打基礎,，管長遠”的工作產生了深遠影響。但當前機構編制管理中存在的問題仍然不容忽視,，機構權責不一致,、增設機構壓力大、局部超編化解難,、人員管理不規(guī)范等仍成為制約地方機構編制部門依法管編的“瓶頸”,。

    機構權責不一致主要表現在地方黨委、政府賦予機構履行職能的權力和機構履行職能應該承擔的責任不一致,；增設機構壓力大主要表現在各部門強調自身利益,，以上級文件為依據，要求與上級部門成立對應機構,，以方便工作,，爭取資金；局部超編化解難主要表現在各地雖然各類在職人員不超編制總量,，但黨政機關和直屬事業(yè)單位在職人員長期超出編制限額卻普遍存在,，且短時間內難以化解；人員管理不規(guī)范主要表現在超職數配備干部,、超編制調動干部,，行政機關設有事業(yè)編制，借用事業(yè)單位人員到行政管理崗位工作,，造成人員混編混崗,，單位繞開編制部門，在編制員額范圍外聘請臨時用工人員等,。

    粗略分析產生上述問題的原因,，主要有：

    1、體制不夠健全,。主要是未能建立一套科學的考核評價體系,。地方各級黨政部門的職能是地方黨委、政府依法依規(guī)賦予的,，但地方各級黨政部門的職責卻是地方黨委,、政府根據上級要求和地方實際工作需要制定的，對地方各級黨政部門的目標考核是由地方黨委,、政府具體操作的,，這樣就從客觀上造成了權責不一致,，造成了部門、單位是按職能要求而履職,，還是為監(jiān)督考核而履職的困惑,。另外職能劃分過細，造成交叉重疊,，也是導致出現問題的原因,，如時下常說的“青蛙現象”就是典型例證。青蛙跳到水里歸水利局管,，蹦到田里歸農業(yè)局管,，躍進山里歸林業(yè)局管，得了病歸畜牧局管,，流向市場歸工商局管,，端上餐桌歸衛(wèi)生局管……表面上看，對青蛙的管理從職能上劃分得很細,，很清楚,，環(huán)環(huán)相扣，毫無紕漏,。但誰都可以去管的結果往往是誰都可以不管，形成的是“見利益就上,，見麻煩就讓”的部門利益化現象,。同時，由于有的地方或者是具體事務上,，仍然存在政企不分,、政資不分、政事不分,、政府與市場中介組織不分等情況,，使得政府的職責超越了規(guī)定的職能，出現了許多類似“企業(yè)經營,，政府埋單”的現象,。

    2、上級干預較大,。這主要來自上級部門,，有的上級部門繞開同級編制部門，干預地方部門機構設置,、編制核定,、人員配備，以部門文件要求下級部門成立對應機構,，以方便工作,。特別是有項目資金的部門,，以地方編制部門批準成立機構、核定編制的文件為核撥項目經費的依據,，給地方編制部門帶來較大壓力,。

    3、編制不夠平衡,。主要是行政編制三種分類規(guī)則不夠統(tǒng)一,。地方行政編制是由省編制部門按標準統(tǒng)一核定、分配,、管理的,，是剛性規(guī)定，鐵的紀律,，任何地方不得突破,，不得違規(guī)。同時,。省對地方行政編制按縣（市）直行政編制,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制、專項政法編制三種類型分別進行管理,，并明確規(guī)定,，三種編制之間不得相互混用。目前,，中央,、省對地方行政編制總額設定了統(tǒng)一標準，但由于政法系統(tǒng)對專項政法編制的核定有相應的標準,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革時劃定了標準,，群團機關從上到下也有標準，惟獨地方黨政機關沒有標準,。所以,，造成了各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政法系統(tǒng),、群團機關編制相對較寬裕,，而縣（市）直黨政機關編制則相對偏緊的不平衡現象。

    4,、人員結構失衡,。造成人員管理不規(guī)范的原因，除了少數地方不嚴格執(zhí)行法規(guī)外,，重要的還是由于人員結構嚴重失衡造成的,。從目前公務員不同年齡段的分布來看，41至45歲、51至55歲這兩個年齡段高密度“扎堆”,，“老齡化”趨勢日益突出,。如宜都市某一行政機關，干部平均年齡49歲,，其中,，領導干部平均年齡43.5歲，非領導職務平均年齡52歲,，科員平均年齡50.5歲,。機關最年輕的干部是一名副局長，42歲,，該機關已有10多年未新進一名年輕干部,。這一現象不論在該市還是其他地方都較為普遍。這就客觀上造成了年輕的,，絕大多數是領導,，具體辦事的，多數是老同志的不正?，F象,。人員結構嚴重失衡暴露出現行公務員隊伍中非常突出的“人才斷層”問題。從事業(yè)發(fā)展的角度,，單位急需引進年輕人員,，從編制管理的角度，沒有“出口”就不能有“進口”,，是讓隊伍后繼“乏”人,，還是讓單位超編制運行，著實讓編制部門“兩難”,。

    三,、對今后機構編制管理工作的幾點思考

    （一）理順體制機制,，規(guī)范職能運行,。

    十七大報告對行政管理體制改革的具體論述，方向明確,，內容具體,，操作性強。作為地方機構編制部門,，應該在規(guī)范行政行為,、精簡和規(guī)范機構、理順職能關系等方面大有作為,。筆者以為可以從建立科學的考核評價體系入手進行探索,。一是根據社會發(fā)展實際調整部門職能。目前，地方各部門,、各單位的職能大都是2001年機構改革時核定的,，應該根據近年來的變化情況進行相應調整，理順部門職能關系,。二是以調整后的職能為依據,，建立部門履職情況考核評價標準和細則，建立與職能對等的責任追究辦法,，規(guī)范部門行政行為,。三是要加大監(jiān)督檢查力度。機構編制部門要認真履行監(jiān)督管理職能,，對違反“三個文件”精神,，出現越位、缺位行為等的情況,，及時向黨委,、政府匯報，依法依規(guī)進行制止和糾正,。

    （二）加強總量控制,，嚴控機構增長。

    地方機構管理應堅持總量控制的原則,，即地方當年機構總數原則上不得突破上一年度的機構總數,。在總量控制原則下，地方編制部門應按照“成立一個,，需先撤銷一個”的辦法研究機構事宜,。

    一方面編制部門要進行調研，深入要求增加機構的部門,，詳細了解情況,，科學地進行分析，擬定可行的分析報告,。一從職能上調研,，看所要增設的機構從職能上與現有機構是否存在交叉、重疊,，或是否與現有機構存在相鄰,、相近之處，看所要增設的機構與本地實際相結合,，有否有存在的必要,，設立的價值和意義有多大；二從編制,、人員上調研,，看所要增設的機構其職能履行是否需要單獨設定崗位,，安排專人來完成，需要多少的崗位人員才能完成,。通過調研,，來初步確定是單獨設立機構，或是設立機構,，明確職能,，掛靠在其他機構，或是不用設立機構,；是單獨核定編制,，招錄人員，還是編制,、人員內部調劑,。調研情況及意見形成報告，提交本級編委會研究,。

    另一方面,，上級機構編制部門要加強對同級其他部門干預地方機構設置、編制核定,、人員配備現象的監(jiān)督,，堵住機構編制管理上的漏洞。同時,，地方機構編制部門發(fā)現上級部門未經同級編制部門批準而要求地方部門設置機構,、核定編制、配備人員的,，要及時向上級編制部門舉報,。另外，上級編制部門在批準要求下級其他部門設置相應機構時,，也要尊重各地的實際情況,，除特別機構外，不必劃定統(tǒng)一標準,，不必強調硬性要求,，從而切實做到機構因需而設,，設有所需,；編制因用而配,，配有所用,。

    （三）依法管理編制,，盤活編制存量。

    嚴格控制編制,，對理順行政體制,，推動效能建設,，推進改革創(chuàng)新、服務發(fā)展大局關系重大,。對此,，中央、省確立了“控制總量,、限制增量,、盤活存量、服務發(fā)展”的原則,，宜昌市在這一原則下,，提出了嚴守“三不超”（即行政機構和領導職數不超限額；行政編制和政法專項編制不超限額,；本級財政供養(yǎng)人員控制數不超規(guī)劃目標）,，力促“三協調”（主要是指通過加強和改進機構編制管理，提高人員編制的使用效率,，支持協調處理好三個關系：一是協調處理總量控制與結構性矛盾的關系,；二是協調處理好定編定崗到人、實名制管理與搞活用人機制,、加速人員流動的關系,；三是協調處理控制財政供養(yǎng)人員與公共服務和公共管理需要增加人手的關系）的具體要求，如何控制好編制,，又如何用好這一執(zhí)政資源呢,？筆者認為可從宏觀上圍繞以下方面著手：

    1、增強法律意識,，依法管理編制,。“三個文件”是編制管理的法規(guī)，“三個文件”對地方機構設置,、編制管理,、職責權限等作出了明確規(guī)定，如:“行政機關使用行政編制,，事業(yè)單位使用事業(yè)編制,，不得混用、擠占,、挪用或者自行設定其他類別編制”,，“擅自增加編制或者改變編制使用范圍”、“超出編制限額調配財政供養(yǎng)人員”,、“擅自超職數,、超規(guī)格配備領導成員”的，應限期改正,，情節(jié)嚴重的,，要依法對相關責任人予以追究等,。為此，一切的編制管理應在法的范圍內進行,，不得突破法的界限,。

    2、加強職能調研,，調配編制資源,。2001年機構改革以來，隨著社會發(fā)展,，許多部門職能已發(fā)生了一定變化,，有的部門職能增加了，有的部門職能減少了,，有的部門職能增強了,，有的部門職能削弱了，有的職能應劃歸事業(yè)單位承擔,，有的職能應交由社會組織完成等,，這就從客觀上要求與職能相對應的編制配置需要適當調整。為此,，編制部門應在對“三定”以來全市各機構職能變化情況進行深入調研的基礎上,，對編制進行重新調整，以實現編制配置與職能需要的科學對接,，使部分部門“閑置”的存量編制資源能夠調整到切實需要的部門去充分發(fā)揮效用,。

    3、改革非領導人員管理辦法,，探索編制管理新途徑,。一是要逐步放寬對領導干部的任職年齡的上限。目前,，各地在領導干部的任用上,，一般設定了年齡上限，這樣就使得 “實改非”人員數量偏多,。如若這一制度不加改變,，這一數量將進一步加大，將使本已稀缺的編制資源顯得更加緊張,，將造成更為嚴重的人員超編和人手不足雙重矛盾,，將對公務員結構狀況帶來更大的沖擊。二應探索更為科學的非領導職務人員管理辦法,。“實改非”都是從領導干部崗位上退下來的,，一是不好安排具體工作，二是仍然占用機關編制,，三是同時占用非領導職數,，這樣在一定程度上影響了干部隊伍的積極性，使得長期在中層崗位工作的優(yōu)秀公務員得不到正常晉升,。因此,，對“實改非”人員，一方面可安排具體工作,，如兼任科室負責人等,，緩解機關人手不足矛盾；另一方面,，可調離機關,，到二級單位任職（或工作）或由地方黨委、政府統(tǒng)一安排,，參與項目協調,、招商引資、矛盾調處,、史志編撰等工作,，以騰出編制和職數。

    （四）突出人才質量,，發(fā)揮編制效用,。

    跳出編制看編制，就會發(fā)現,，編制不僅有一個監(jiān)督管理的問題,，還有一個就是編制效用的發(fā)揮問題，而編制效用的有效發(fā)揮,，基點是人才質量,。人才工作雖然是組織、人事部門的職責,，但公務員隊伍的總量由編制部門控制,，而且人才質量也直接影響到編制效用的發(fā)揮，因此,，編制部門應該加強思考,。從數量上而言，公務員結構失衡的現狀迫切需要擴大進口,，以從外延上解決眼前迫切的“人才斷層”和長遠的“后繼‘乏’人”問題,；從質量上而言，在編公務員適應崗位的潛質和能力有待進一步挖掘和提高,，以使每一個都能頂一個崗,，更多的公務員能頂多個崗，這樣就可以大大提高編制資源的使用效率,，進而從內涵上有效緩解編制資源不足的矛盾,。

    1,、科學規(guī)劃，分步實施,，大力引進緊缺型,、實用型、技術型人才,。

    目前,，公務員招考、選調生安排計劃都是由省級部門根據本級黨政機關行政編制空缺情況,，按比例審批的,，人數偏少，且選調生居多,，這根本難以解決目前各地對人才需求,。為此，編制部門應從編制員額空缺情況和地方人才需求的實際,，督促組織,、人事部門對當前公務員隊伍的現狀進行深度調研和分析，編制人才引進“五年規(guī)劃”,、“十年規(guī)劃”,，使現有每一個空缺編制引進的人才都是最緊缺、最急需,、最實用的復合型,、技術型人才。

    2,、創(chuàng)新思路,，多方突破，積極探索黨政機關工作人員“錄用”新辦法,。按照《公務員法》的規(guī)定,，對特殊職位、特殊專業(yè)急需人才,，可探索采用“聘用制”,、“政府雇員制”等的方式；可充分利用由地方自行掌握的事業(yè)編制資源,，按照黨政機關急需人才的標準,，面向社會公開招錄，對高素質,、高技能、高學歷人才也可直接引進，引進后,，可采取選調到機關掛職鍛煉的方式,，定向培養(yǎng)，條件成熟時,，予以提拔任用,；可積極向上爭取“三支一扶”畢業(yè)生，在緩解現實人員緊缺現狀的同時,，為未來編制員額出現較多空缺時補充優(yōu)秀人才提供條件,；可利用現有空缺政法編制資源,，招收優(yōu)秀人才,，進行培養(yǎng)鍛煉后選調到行政機關工作，特別是對那些參考多年仍未通過全國司法考試的優(yōu)秀青年人才,，此舉可為其提供更加廣闊的發(fā)展空間……總之,，要盡量多途徑,、多層次、多方面的招錄人才,，在矛盾最為突出的十年期間，有效解決好公務員隊伍的斷層問題,。

    3,、加強培訓，對內挖潛,，促進公務員隊伍整體向高素質方向發(fā)展

    在知識化,、信息化迅速發(fā)展的今天，從加強效能建設,，提高執(zhí)政水平,，推進改革創(chuàng)新，促進社會發(fā)展,，建設服務型政府的高度,，都迫切需要公務員不斷學習提高。為此,，應督促組織,、人事部門建立系統(tǒng)的公務員培訓制度、計劃,。如建立健全培訓考試考核制度,，把公務員培訓納入對單位的目標考核范疇；加強公務員職業(yè)道德培訓,，努力使公務員隊伍成為廉潔,、高效、務實的行政團隊,；加強科技,、管理、經濟,、法律等方面知識的學習培訓,，不斷提高干事創(chuàng)業(yè)的基本技能和專業(yè)化水平，改善現有公務員隊伍的知識結構和專業(yè)結構,，大力培養(yǎng)專門人才和“復合型”人才,；鼓勵年輕公務員向高學歷、高層次人才方面發(fā)展,，大力培養(yǎng)一批高端人才和尖端人才,；加強公務員隊伍學習交流，培養(yǎng)干部的全局意識和綜合素質等,，使公務員隊伍整體向高素質方向發(fā)展,。（作者：林大華 侯春煜/分別系湖北省宜都市委編辦主任、宜都市事業(yè)單位登記管理局局長）