對古德諾的“政治與行政二分”的再認(rèn)識 ---兼談對我國“政黨分開”的影響學(xué)術(shù)論討 2010-06-26 16:59:56 閱讀28 評論0 字號：大中小
 
對古德諾的“政治與行政二分”的再認(rèn)識 ---兼談對我國“政黨分開”的影響

劉志遠(yuǎn)

內(nèi)容摘要：古德諾對威爾遜的“政治與行政二分”作了系統(tǒng)的闡述,，但由于忽視了政治與行政的協(xié)調(diào),，引起各學(xué)派對“政治與行政二分”的批評，本文對古德諾的《政治與行政》重新認(rèn)識,，還原古德諾真正的“政治與行政二分”,，并將“政治與行政二分”與我國實(shí)際相結(jié)合，運(yùn)用模型,，試圖找出中國化的“政治與行政二分”原則,。

關(guān)鍵詞：“政治與行政二分”,黨政分開,中國化, 模型構(gòu)建,

 

一、“政治與行政二分”的思想淵源

最早提出對“行政與政治二分”的可以追溯到德國學(xué)者布隆赤里,，他認(rèn)為：“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)’方面的國家活動,，而另一方面，‘行政管理’則是‘國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面’的活動,。因此,，政治是政治家的特殊活動范圍,，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情,。‘政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成’，但行政管理并不因此就是政治,。”[1]

布隆赤里認(rèn)為政治與行政是政府里的兩種不同的功能,，它們之間有著嚴(yán)格的區(qū)分。威爾遜受布隆赤里的啟發(fā),，根據(jù)美國國內(nèi)政治發(fā)展現(xiàn)狀,，提出了政治與行政二分，并建立一門相對獨(dú)立于政治學(xué)之外的行政學(xué),。在《行政學(xué)研究》中,，威爾遜認(rèn)為行政與政治不同，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的,。行政管理的問題并不屬于政治問題,。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu),。” “行政是一切國家所共有的相似性很強(qiáng)的工作,，是行動中的政府,，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國家活動,，而行政是政府在個(gè)別,、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國家活動，是合法的,、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動,。”“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情,。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成,，但行政管理并不因此就是政治。[2]顯然,，威爾遜認(rèn)為行政與政治是有分別的,，行政不等于政治。“ 政治與行政二分”理論的提出使得行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來,。

二,、古德諾的政治與行政二分理論

對政治與行政二分原則進(jìn)行比較系統(tǒng)闡發(fā)的當(dāng)屬古德諾，古德諾對政治與行政的不同進(jìn)行了系統(tǒng)的區(qū)分,。他認(rèn)為,，所謂政治，是國家意志是表現(xiàn),，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定,。它是由立法機(jī)關(guān)掌握制訂法律和政策以表達(dá)國家意志的權(quán)力。所謂行政,，是國家意志的執(zhí)行,，也是民意的執(zhí)行和政策的執(zhí)行。政治是國家意志的表達(dá),，行政是國家意志的執(zhí)行,，這是對政治中立法、行政,、司法的三分的拋棄,，主張國家意志的表達(dá)與國家意志的執(zhí)行分開，即政治與行政二分,。古德諾提出了國家的功能分為政治與行政,，不論人們對國家的主要功能有什么爭論，但有一點(diǎn)是可以肯定的,，任何國家都有兩種功能,，一是存在于表達(dá)國家意志所需要的活動之中，二是存在于這一國家意志的執(zhí)行所需的活動之中,，即“國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能,，前者謂之政治,，后者謂之行政,。”[1]

在政治與行政的關(guān)系問題上,，古德諾認(rèn)為,，政治與行政是對立統(tǒng)一的。首先,，從功能上看,，政治與行政的關(guān)系是國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間的關(guān)系，或政策的制定與執(zhí)行之間的關(guān)系,；從結(jié)構(gòu)上看,，是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。政治與行政功能要發(fā)揮作用必須通過結(jié)構(gòu)上的作用外顯出來,。雖然不同的行政體制中,，這兩種功能區(qū)分度存在一定的差異，但區(qū)分是無法避免的,。“政府的民治程度越低,，國家意志的執(zhí)行功能與表達(dá)功能之間的區(qū)別也就越小。因?yàn)樗械木髦普純A向于把政府的各種權(quán)力集中在同一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)中,。同時(shí),，即使在君主制政府中，分工的需要又使在這兩種功能之間做出區(qū)分成為不可避免的,。”[2]但古德諾認(rèn)為政治與行政并不是完全分開的,，政治要對行政保持適度的控制，保持兩者的協(xié)調(diào),。“然而,，實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致……為了在國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得這種協(xié)調(diào)，就必須或者犧牲掉國家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,，或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,。要么執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，要么表達(dá)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常受執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制,。”[3]顯然，“民治的政府要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu),，因?yàn)楹笳呃硭?dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能夠代表人民,。”[4]所以，政治必須對行政保持控制,，其控制的合理界限是保證國家意志能夠執(zhí)行和保證政府的民治性和行政的高效,。

三、對政治與行政二分的批判和評價(jià)

（一）各派對政治與行政二分法的批判

相當(dāng)多的學(xué)者對政治和行政二分提出了質(zhì)疑和批評,，以西蒙為代表的行為主義學(xué)派從事實(shí)和價(jià)值劃分的角度來對其進(jìn)行批評,，他認(rèn)為,，從政府的實(shí)際運(yùn)作來看，政治與行政不可分,。因?yàn)樵谛姓邪承Q策行為的活動,，在政治與行政中包含著事實(shí)與價(jià)值兩種因素，在行政系統(tǒng)中,，行政人員在政策執(zhí)行中有一定的自由裁量權(quán),，使得行政具有很大的彈性，因此,，行政會涉及并進(jìn)入到政治領(lǐng)域,。“明諾布魯克宣言”被看作是新公共行政學(xué)誕生的標(biāo)志，宣稱行政與政策的制定截然分開幾乎不可能,。公共政策學(xué)派從政策制定的角度對政治與行政二分也展開了批評,，認(rèn)為政治與行政二分忽視了政府對公共政策的實(shí)際影響力，政策制定與執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分不現(xiàn)實(shí),。一方面政府在政策制定中占有很大的主動性,，政府運(yùn)作的過程也是政策與評估的過程；另一方面,，政策的制定必須經(jīng)過一系列的信息搜集,、咨詢、監(jiān)督和信息反饋等行政環(huán)節(jié),。因此,，諾頓·朗認(rèn)為官僚處在政府并且是在主要政策之中，這表明在日常生活中官僚很可能成為我們政策形成的主要來源,。[5]新公共管理學(xué)派對政治與行政二分作了進(jìn)一步的批判,，認(rèn)為公共部門行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下,，與公眾,、政治領(lǐng)袖及公務(wù)員之間，有著密切的關(guān)系,。以上所有的流派對政治與行政二分的批判無外乎是在政府實(shí)際的運(yùn)作過程中,，行政不僅擁有較大的自由裁量權(quán)，而且日益參與到政策制定的過程中去,，但所有對政治與行政二分的批評并沒有把其批倒,，反過來確使得“政治與行政二分”得到了一定的發(fā)展。

古德諾在《政治與行政》一書中敘述,，政治與行政之間的分離和協(xié)調(diào)是整本書的思想核心,，政治與行政二分的目的是實(shí)現(xiàn)民主與效率，是為消除政黨分肥制帶來的人浮于事、貪污腐化,，另外文官制度的改革也為政治與行政二分提供了可能性,。我們不能片面的只認(rèn)為政治與行政二分，而忽視政治與行政之間的協(xié)調(diào),，割裂其聯(lián)系的批評,，批評就無效力。

（二）對政治與行政二分法的評價(jià)

政治與行政二分的提出是為了解決西方國家政黨分肥制帶來的弊端以及頻繁的政權(quán)更迭造成的政策和管理的不連續(xù),，浪費(fèi)社會資源使得社會動蕩,，行政效率底下等的一系列的問題。但是,，只談?wù)闻c行政二分,，而不看其產(chǎn)生的背景，批判就沒有意義,。眾所周知,，政治與行政二分產(chǎn)生于西方社會，是按照西方模式誕生出來的,，具有很強(qiáng)的工具性和目的性,，是被迫之中的選擇，應(yīng)當(dāng)肯定其對當(dāng)時(shí)和后來具有的深遠(yuǎn)影響,。古德諾揚(yáng)棄了傳統(tǒng)的三權(quán)分立的思想,，對威爾遜的政治與行政二分作了系統(tǒng)的闡述和發(fā)揮，將國家職能分為政治功能和行政功能,，這滲透了西方社會傳統(tǒng)和工業(yè)時(shí)代的價(jià)值訴求---民主與效率,。政治表現(xiàn)民主，行政講求效率,，這一價(jià)值理念仍然是當(dāng)今大多數(shù)國家追求的目標(biāo),。正是由于政治與行政各有領(lǐng)域，在多黨政治制度下有利于社會的穩(wěn)定,，政策的連續(xù),；公務(wù)員制度的建立使得行政人員具備了很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)操作能力，這也要求任何執(zhí)政的政黨不得不提高自己的執(zhí)政素養(yǎng),。政治與行政的二分也為公共行政學(xué)的產(chǎn)生提供了理論基礎(chǔ),，使行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來并成為一門相對獨(dú)立的學(xué)科，為韋伯的官僚制理論的產(chǎn)生提供了理論支撐,。

但是政治與行政二分是以競爭性政黨制為前提的,，只有在特定的政治條件下，談?wù)撜闻c行政二分才有意義,。當(dāng)然不能只孤立的看待政治與行政二分，而忽視政治與行政二分中關(guān)于政治與行政的協(xié)調(diào)，會造成一定的消極影響,。因此,，理論應(yīng)用于實(shí)踐之中有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，這要求我們結(jié)合本國國情,，使得政治與行政二分本國化,，切勿盲目照搬。

四,、我國的“黨政分開”與“政治與行政二分”

（一）我國的“黨政分開”與“政治與行政二分”

從我國憲法來看,，人民代表大會制度是我國的政體，并是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān),，由其產(chǎn)生“一府兩院”,，其基本特征體現(xiàn)了政治與行政的分離。從憲法中“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,，人民通過“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”行使國家權(quán)力,，“ 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”，各級人民代表大會決定相應(yīng)級別的重大決策事宜,、包括選舉國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人這些基本規(guī)定看,，在管理職能落實(shí)到實(shí)際操作的運(yùn)行機(jī)制中，依照“依法治國”理念的指導(dǎo),，這與韋伯強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)以法理權(quán)威為基礎(chǔ),，一切遵照非人格化辦事是同一個(gè)意思，體現(xiàn)了政治與行政的功能分離,。李習(xí)彬認(rèn)為：“政治與行政二分”描述了社會總體治理中存在著兩個(gè)系統(tǒng): 一個(gè)是由公民直接或通過其代表進(jìn)行民主決策并向政府授權(quán)的政治系統(tǒng),，一個(gè)是執(zhí)行上述民主決策的上級指揮下級、自上而下授權(quán)的行政系統(tǒng),；公民既是政治系統(tǒng)向政府授權(quán)的始端 (權(quán)力之源) ,，同時(shí)又是行政管理與服務(wù)的最終對象(行政系統(tǒng)的末端)，兩個(gè)系統(tǒng)首尾相接,，形成閉合的權(quán)力系統(tǒng),；以“政治與行政二分”的整體框架為基礎(chǔ)，執(zhí)政黨和國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)都由明確劃分,、獨(dú)立運(yùn)作的兩個(gè)系統(tǒng)——政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)組成,，都實(shí)行民主集中制——政治系統(tǒng)以民主制為基礎(chǔ)，行政系統(tǒng)以集中制為基礎(chǔ),，這種雙重“政治與行政二分”,、雙重民主集中制架構(gòu)，是社會主義國家有可能建設(shè)成比西方資本主義國家更高政治文明的體制基礎(chǔ),。[6]

政治與行政二分即強(qiáng)調(diào)功能性的分離,，又強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性的分離，功能的發(fā)揮必須依靠結(jié)構(gòu)的作用外顯，而我國黨政分開更強(qiáng)調(diào)的是政治與行政的功能性的分離,，是一個(gè)政治職能的分化,。我國的黨政問題實(shí)際上就是黨與政府的關(guān)系問題。我國實(shí)行的是一黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制,，而非西方的競爭性多黨制,，這一政治上的特征決定了我國政治與其他領(lǐng)域的關(guān)系，也說明了政治在無形之中控制著行政,，從而使政策能夠順利貫徹下去,，在一定程度上保持了中央對地方的控制。在我國談?wù)闻c行政二分并不是要拋棄黨的領(lǐng)導(dǎo),，相反,，我們要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下進(jìn)行政治與行政二分，保持行政的相對獨(dú)立,。行政機(jī)關(guān)的這種相對獨(dú)立自主性一方面要求我們要處理好行政機(jī)關(guān)與其環(huán)境特別是執(zhí)政黨的關(guān)系,，另一方面也要處理好行政機(jī)關(guān)與立法及司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。通過行政機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立自主,，有利于改變其從屬與依附地位,，充分發(fā)揮其潛能。[7]

 

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[1] 伍德羅·威爾遜. 行政學(xué)之研究[J].國外政治學(xué),1987(6).

 

[2] 伍德羅· 威爾遜: 《行政研究》 , 載美國《政治科學(xué)季刊》1887 年6 月號,。