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內(nèi)容摘要：治理的概念由西方引介而來,，其本身不但是一個(gè)學(xué)理概念且是嵌入在特定實(shí)踐和制度背景之下的,。通過對國外治理理論和治理文獻(xiàn)的重新思考和梳理，發(fā)現(xiàn)“治理”在政治學(xué)和行政學(xué)上有其各自的內(nèi)涵,，并構(gòu)成了一個(gè)新的理論分析框架,。基于此,，通過對治理,、政府治理概念緣起的研究，探究治理在政治學(xué)和行政學(xué)上的演變和發(fā)展,，從而將治理所形成的不同層次的分析框架展現(xiàn)出來,，最后就治理、政府治理來揭示中西方存在的不同治理基礎(chǔ),。
關(guān)鍵詞：政府治理,；公共管理；制度演變,；行政管理,；政治學(xué)
“治理”一詞如同“發(fā)展”一樣，運(yùn)用范圍很廣,，但卻很難給出一個(gè)確切的含義來對其加以解讀,，其原因是人們運(yùn)用這些詞語的時(shí)候已經(jīng)有了很多默認(rèn)和想象的含義，另一方面,，一個(gè)詞語所帶來的多重解釋也表明了其在學(xué)術(shù)研究上仍然具有的爭議性和生命力,。“治理”從其本意講可以理解為一個(gè)過程也可以是一個(gè)結(jié)果，同樣可以是達(dá)成這一結(jié)果的一系列手段,。治理一詞在我國的興起是引介于西方,，而其本身又是“一套十分復(fù)雜且充滿爭議的思想體系”_——學(xué)者將其統(tǒng)稱為治理理論。治理理論所涉及的核心主要為權(quán)力分散,、主體多元,、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動化等關(guān)鍵詞,，但單從這些方面理解治理的內(nèi)涵顯然不夠充分和全面,，治理一詞的出現(xiàn)不但是嵌人相應(yīng)的制度背景中的，而且從學(xué)理分析來看,，治理又有其自身的范式創(chuàng)新,。基于此,，本文通過對治理理論和相關(guān)文獻(xiàn)的再次思考和重新整理,，從西方學(xué)者們使用“治理”一詞的學(xué)理意義出發(fā)，并結(jié)合西方相應(yīng)的實(shí)踐背景,，重新解答以下問題：治理的涵義,？治理是否帶來政治學(xué)的新范式,？治理是否預(yù)示著政治行政的融合？中西方政府,、市場,、社會的路徑演化差異是否存在同樣的治理基礎(chǔ)？
一,、治理的概念及產(chǎn)生的背景解析
國外學(xué)者的研究中,，治理依然是一個(gè)不斷發(fā)展、更新的概念,，治理一詞的運(yùn)用非常廣泛,，運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué),、政治學(xué),、法學(xué)等領(lǐng)域，而治理本身也被學(xué)者描述為是跨學(xué)科研究的一座橋梁[l],。但是,，治理本身并不是一個(gè)定義完好且存在濫用的概念[s]。西方學(xué)者對治理(goverllallcegovernning),、政府治理(governmentalgovernanee),、政府管理(goverllmelltmallegemellt)、政府統(tǒng)治(governmellt)也多存在混用,。治理的出現(xiàn)有其相應(yīng)的制度背景,，可以說，治理是從學(xué)理解釋上對實(shí)踐中的問題提出了應(yīng)對的方法和前瞻性的思路,，所以,，深人分析治理出現(xiàn)的制度背景對理解治理的
概念十分重要。
(一)理論的變遷
就治理及其相關(guān)內(nèi)容的變遷而言,，西方理論的發(fā)展可以從三方面加以概括：一是對凱恩斯主義的質(zhì)疑,，從而重新思考政府與市場的邊界問題；二是制度主義的興起,，為更接近于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)模型提供了新的解釋,；三是傳統(tǒng)政治學(xué)范式的變革，將政府,、市場、社會納人到政治學(xué)分析中,，也就是一個(gè)將政治對市場,、社會的外生性影響內(nèi)生化的動態(tài)過程。理論的變遷所反映出來的同樣是實(shí)踐的需要,，政府與市場的邊界問題使得凱恩斯的政府干預(yù)不斷被弱化,，表現(xiàn)在政治行政上則需要政府在自身的定位和職能上做出重新的調(diào)整,，并從治理的角度重新看待政府所涉及的領(lǐng)域和問題，方式和實(shí)施的途徑,。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)充,，從制度層面來考察被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所外生化的政治問題和制度環(huán)境對經(jīng)濟(jì)的影響，其中對制度安排,、制度變遷,、制度激勵(lì)等問題的深人分析提出了新的治理模式和治理機(jī)制。傳統(tǒng)政治學(xué)所缺少的同樣是在面臨新的環(huán)境下,，不能將政治影響內(nèi)生化的問題,，構(gòu)建一個(gè)基于政府、市場,、社會的動態(tài)分析框架,，并以此重新看待政治學(xué)中的民主、公共物品,、公共選擇等問題是政治學(xué)的一個(gè)新的發(fā)展方向,。治理從其內(nèi)涵上就包含了這些理論內(nèi)核，從而為政治學(xué)整合新范式提供了可能,。
(二)政府所面對的社會變化
按照幾個(gè)世紀(jì)的使用常例,，一般來說，當(dāng)提到權(quán)威在某一特定領(lǐng)域的實(shí)踐時(shí),，治理這個(gè)術(shù)語就代表了那個(gè)同時(shí)代的一個(gè)觀念,，治理的實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)造一種環(huán)境(條件)，這一環(huán)境是為良好秩序和集體行動提供條件,。用最簡單的形式定義治理,，治理是政治、經(jīng)濟(jì),、行政權(quán)威管理社會事務(wù)的實(shí)踐,。Kooimall更精確地定義了社會政治的治理，“所有這些相互安排中,，公共和私人參與者的目標(biāo)都在于解決社會問題,，或者創(chuàng)造社會機(jī)會，并且關(guān)注讓這些行為發(fā)揮作用的制度安排,。”治理包括治理結(jié)構(gòu)和治理過程的設(shè)計(jì)和實(shí)施,，以及調(diào)整的統(tǒng)治方式的再設(shè)計(jì)與實(shí)施。在面對政府無效率的感知,，由于在全世界范圍內(nèi)興起的公共服務(wù)供給的競爭,，社會政治治理可以完成當(dāng)代的政策調(diào)整。這種轉(zhuǎn)變在這樣的背景下發(fā)生：人們逐漸認(rèn)識到財(cái)政政策的局限，全球化所驅(qū)動的經(jīng)濟(jì),、金融技術(shù)以及社會生態(tài)之間的相互依賴性,，使得人們也逐漸感知到政府行為的自主性和合理性存在局限[6]，所有這些都有助于形成一種環(huán)境,，這種環(huán)境如果不是推動,，也是承認(rèn)了凱恩斯福利國家還是遭到了前沿性的攻擊，盡管福利國家辯解說政府對社會領(lǐng)域的干預(yù)非但沒有增加而是減少了,。毫無疑問的是,，那些現(xiàn)在非常流行的先進(jìn)的自由主義民主政體中的社會經(jīng)濟(jì)、政治,、文化和自然環(huán)境,，比起它們過去存在的狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很多的改變。由于這些社會已經(jīng)變得更加具有多樣性(diversity),、動態(tài)性(dynamic)和復(fù)雜性(complexity),，所以政府的角色已經(jīng)改變了。特別是政府開始尋找如何回應(yīng)公眾對政府質(zhì)疑的方法,，人們所感知到的政府在傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu),、過程、工具上存在范圍上的失效,，政府也需要通過新的方式來回應(yīng)新世界秩序的挑戰(zhàn),。這種回應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，從傳統(tǒng)治理模式到政府一社會相互作用的新模式,，這種轉(zhuǎn)變將會激勵(lì)很多的爭論,，關(guān)于政府一社會交互作用的管理，政府的意義和目的,，以及政府的公共機(jī)構(gòu)怎樣來評判并且為它們的行為和績效負(fù)責(zé),。新社會政治環(huán)境的結(jié)果是政府成為了一個(gè)創(chuàng)造物，即政府不是對于小問題來說太大了,，就是對于大問題太小了,。考慮到在政府代理機(jī)構(gòu)和參與到政治過程中的公民社會越來越多地成為了利益相關(guān)者,，同時(shí),，面對要被決定的議題的復(fù)雜性同樣在上升，所以對治理能力的研究就非常重要了,。面對這些新的挑戰(zhàn),，政府現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)很難做到效率、效益,、合理性,，正是在這種驅(qū)使下,，政府不得不重新定義它的角色。隨著國家(通過為公民提供的服務(wù))漸漸地希望承擔(dān)起公共利益托管人的角色,，現(xiàn)代社會的治理變?yōu)橐粋€(gè)協(xié)調(diào)、掌舵,、施加影響并且去平衡相關(guān)利益體相互行為的一個(gè)過程,，這對于已經(jīng)達(dá)到的政策目標(biāo)有什么樣的影響？這意味著,，執(zhí)行公共政策必須考慮從一個(gè)連續(xù)的系統(tǒng)中去操作服務(wù)的提供,，而不是依然按照傳統(tǒng)的公共一私人二分的方法來進(jìn)行政策供給。同時(shí),，需要做到公眾信任,，培育協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，理解參與是人們行為和相互關(guān)系產(chǎn)生的前提,，并且成為提供一個(gè)社會公正的衡量尺度,。
(三)社會中傳統(tǒng)觀念的變遷
傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，一般的人群不被視為是民主的創(chuàng)造者而被視為顧客或委托人,，并且需要專家們提供服務(wù),。正如美國的專家政治治理模式來源已久，可以說是一種歷史的傳承,。影響其形成的原因很多,，其中最為重要的是歷史的傳遞，以及以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的實(shí)踐,，最終形成了現(xiàn)在的政治模式和政治格局[11],。社會存留下來的傳統(tǒng)觀念具有很強(qiáng)的路徑依賴效應(yīng)，而這種傳統(tǒng)很容易讓民主的基礎(chǔ)受到侵蝕,。當(dāng)我們將這一立場放人一個(gè)更加廣闊的社會視野就會清楚地看到,，當(dāng)人們不是民主的創(chuàng)造者而只被視為委托人的時(shí)候，民主的基礎(chǔ)便被操作在精英的手中,，從而通過意識形態(tài)和授權(quán)神化不斷地創(chuàng)造出其自身所需要的價(jià)值基準(zhǔn),。所以，在社會不斷發(fā)展的情況下,，應(yīng)該存在政治觀念上的重構(gòu),。作為相互影響的公民存在平等的立場，但是卻有不同的觀點(diǎn)和利益,，他們之間存在橫向的關(guān)聯(lián)而并不是簡單地只與國家存在縱向的聯(lián)系,，并完全依托國家來解決他們的問題、塑造公共價(jià)值或在公共生活中進(jìn)行談判[12],。社會傳統(tǒng)觀念變遷正是要重構(gòu)這一政治觀念,，從治理的角度理解這個(gè)轉(zhuǎn)變過程：從將公民視為投票者,、志愿者、委托人或顧客到將公民視為公共物品的問題解決者和共同創(chuàng)造者,。它包含了一種公共職業(yè)者的角色轉(zhuǎn)變,，比如，公務(wù)員,、非盈利管理人和事務(wù)所的持有人(從服務(wù)的提供人和與拍檔,、教育家共同解決問題)以及公民行為的組織人。比起層級和控制,，治理包括合作和授權(quán),，并且理論上常常適用社會資本和社會網(wǎng)絡(luò)等概念。其實(shí)暗示了一種對人的強(qiáng)調(diào),，包括工具的制造者和工具的使用包國憲,，者以及工具自身。
綜合以上的分析,，不難看出治理包含著一些關(guān)鍵的元素：分權(quán)與授權(quán),、合作與協(xié)商、多元與互動,、適應(yīng)與回應(yīng),。但是，單從這些理念中理解治理,，我們認(rèn)為是不夠充分的,，治理不但是由一些概念和元素構(gòu)成，其同樣是對以往范式的一種整合,，試圖在治理的框架下構(gòu)建一個(gè)更符合實(shí)際的,、動態(tài)的理論框架。從宏觀層面講,，治理構(gòu)建的是政府,、市場、社會相互聯(lián)系,、相互影響的橫向框架,，構(gòu)建以此橫向連接為條件的公共選擇機(jī)制；從微觀層面講,，治理搭建的是政府內(nèi)部政治一行政行為的橋梁,，是政府行政權(quán)力及行為如何運(yùn)行、如何分配,、如何組織的政治一行政過程,。對于宏觀和微觀層面，治理都是一個(gè)開放的系統(tǒng),，能夠?qū)⒆兞窟M(jìn)行內(nèi)生化的動態(tài)系統(tǒng),，進(jìn)而通過這一框架來形成對理論的發(fā)展和實(shí)踐問題的解釋,。下面將治理分為政治學(xué)和行政學(xué)兩個(gè)部分來分別進(jìn)行研究，分析治理對于政治學(xué)和行政學(xué)體系與范式的構(gòu)架所含有的更深內(nèi)涵,。
二,、治理的政治學(xué)解讀：公共選擇理論的復(fù)興？
(一)治理在政治社會學(xué)中的運(yùn)用
在此將治理放在政治社會學(xué)的視角下來看待其所具有的特殊意義,，是由于治理本身包含了一個(gè)政府,、市場、社會的分析框架,，并在這個(gè)框架下整合傳統(tǒng)公共選擇理論中的相應(yīng)概念。不僅如此,，在傳統(tǒng)公共選擇理論的基礎(chǔ)上,，由于治理所融人的政治過程的內(nèi)生性和主體的多樣性，使得整個(gè)分析框架更具有動態(tài)性并有利于將集體偏好考慮到框架內(nèi)部,。Matz指出：在政治學(xué)中治理意味著自治的調(diào)整和控制,，但是相互依賴的參與者或者通過外部的權(quán)威或是通過內(nèi)部機(jī)制完成自我管理和自我控制。從政策科學(xué)的角度,，提出了政策制定的類型學(xué),，以及制度化的規(guī)則系統(tǒng)。通常這些分類包含了四種規(guī)則系統(tǒng),，如果將治理放到一個(gè)狹義的范圍內(nèi)定義為政策制定的網(wǎng)絡(luò),，分析治理從橫向關(guān)系的連接，即怎樣達(dá)成集體選擇的結(jié)果,。治理不是指的一種結(jié)構(gòu)或是過程,，而是在這個(gè)結(jié)構(gòu)和過程中，如何連接兩者,，也就是“arellas”,，即橫向關(guān)系、層次的概念,，也就是在政治學(xué)的研究中,，不是研究單個(gè)個(gè)體對政策制定的影響，而是研究怎樣將治理的參與方連接起來的橫向機(jī)制,。從社會科學(xué)的觀點(diǎn),，政府在治理結(jié)構(gòu)中所起的權(quán)威作用是不太清晰的，而且也不能說政府就有能力來滿足這一角色的需要,。治理被定義為,，通過相互影響的參與者，政府對于參與者和資源的依賴是控制(Colltrol)轉(zhuǎn)向治理的核心,。Arthu：BenZ總結(jié)到在政治學(xué)的文獻(xiàn)中,，治理這個(gè)術(shù)語通常表現(xiàn)為沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)做出最后決策的集體行為,，并且治理同時(shí)意味著跨越國家的政策制定，并且與公共和私人參與者廣泛的合作,，以及私人部門的自我管理,。他指出了這樣的定義存在的片面性，即沒有考慮到治理的橫向機(jī)制實(shí)現(xiàn)問題,。事實(shí)上,，我們所談?wù)摰闹卫恚绻麉f(xié)調(diào)和控制發(fā)生在參與者之間的水平層面上,，那么就必須要研究水平結(jié)構(gòu)的存在和效用,，以及將它們連接在一起的機(jī)制。比起層級和控制,，治理包括合作和授權(quán),，并且理論上常常適用社會資本和社會網(wǎng)絡(luò)等概念。其實(shí)是暗示了一種對人的強(qiáng)調(diào),，包括工具的制造者和工具的使用者以及工具自身,。Boyte提出治理在政治學(xué)語境下，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從民主國家(demoeratiCState)到民主社會(demoeratiesoeiety)的轉(zhuǎn)變,，在民主社會范式下,，政府是一個(gè)重要的公民工具，提供,、領(lǐng)導(dǎo),、資源、工具和規(guī)則,。但是官員們不是公民世界的中心,，政府同樣不是在民主國家中居獨(dú)特的位置。事實(shí)上,，不能將公共物品和國家視為市場導(dǎo)向和工具導(dǎo)向的,，并意識到這種民主可能性要求有政治性的治理，并且重新思考民主政治長時(shí)間的實(shí)踐,。在這個(gè)層面上的治理是一個(gè)政治過程,，而不是一個(gè)以無黨派觀念去看待不同利益主體解決問題所存不同方法以及創(chuàng)造公共價(jià)值的對話過程。政治是以公民為重心的,，具有生產(chǎn)性,，以及多元特性的。
(二)治理所隱喻的政治學(xué)范式
治理在政治學(xué)語境下,，首先所展現(xiàn)的是從治理的角度出發(fā),，在分析層次上表現(xiàn)為一個(gè)政府、市場,、社會的分析框架,，正如Dreehsler所表述的,，治理是一個(gè)中立的概念，它關(guān)注特定政治個(gè)體的操作和管理的運(yùn)行機(jī)制,，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)國家(層次一),、市場(層次二)和社會(層次三)三方的互動。Kooiman在其專著也論述了治理的層次問題,，將其分為三個(gè)層次的治理first一,，seeond一和third一ordergovernanee，對于第一層次的治理是一種日常的問題導(dǎo)向型的治理,；第二層次的治理關(guān)注制度的維護(hù),，是在政府、市場,、社會的層面討論治理問題,；第三層次的治理即治理的治理，治理的規(guī)范化研究,，同時(shí)也包括如何評價(jià)治理的問題。也有學(xué)者提出第三層次的治理實(shí)質(zhì)上就是探討元治理(meta-goverllallce)的問題,。其次,，在這一分析框架下，總結(jié)治理不同縱向?qū)哟蔚哪Ｊ浇M合,，即治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題,，Kooimall在總結(jié)了治理的三種要素(治理輪廓、治理工具,、治理行為)的前提下,，指出了通過三種要素的融合，體現(xiàn)了治理是一個(gè)連續(xù)的有效的過程,，并總結(jié)了治理的三種模式：自治(Self-goverllallce),、共同治理(co--goverllallce)以及科層治理(hierarehiealgovernanee),。Alanw.Hall總結(jié)了三種主要的治理模式：一是傳統(tǒng)的官僚治理系統(tǒng)(traditionalhierarehiealgovernaneesystems),，在這種模式下政府主導(dǎo),、控制和關(guān)注市場發(fā)展以及引導(dǎo)公民行為是其關(guān)鍵詞,；二是市場導(dǎo)向的治理系統(tǒng)(market一ledgovernaneesystems)倡導(dǎo)市場作為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制,，解除管制,、私有化和管理主義是對這種模式的描述,；三是現(xiàn)在通常提出的一種分布治理系統(tǒng)(distributedgovernaneesystems),，主要通過非正式和自愿的分享權(quán)威和責(zé)任作為社會管理調(diào)解自身的主要方法,。分布治理模式試圖提供一種在政府管理社會,，引導(dǎo)市場和通過社會團(tuán)體表達(dá)社會利益之間的平衡咚1]。ArthurBellZ[16]將治理的模式總結(jié)為層級(hierarehy),、網(wǎng)絡(luò)(networks),、競爭(eompetition)和協(xié)商(negotiation)四種模式,，并將四種模式的要素加以組合提出了八種新的組合模式。如：層級協(xié)商模式,，其特點(diǎn)是在公共管理中引人協(xié)商,，在法律層面形成參與合作；層級競爭模式,，即在區(qū)域和地方之間形成統(tǒng)一的基準(zhǔn),；層級網(wǎng)絡(luò)模式，表現(xiàn)為政府,、市場,、社會的廣泛合作協(xié)商；層級一層級模式,，即形成多層級(muti一levelHierarehy)的管理模式,；網(wǎng)絡(luò)協(xié)商模式，如在聯(lián)邦政府層級上形成廣泛的行政協(xié)商網(wǎng)絡(luò),；網(wǎng)絡(luò)競爭模式,，表現(xiàn)為在政府、市場之間既存在競爭又保證相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)依存關(guān)系,；網(wǎng)絡(luò)套嵌模式(muti一levelNetwork),；競爭協(xié)商模式，如在聯(lián)邦政府合作的基礎(chǔ)上引人競爭機(jī)制,；競爭一競爭模式,，如在區(qū)域政治層面引人競爭；協(xié)商一協(xié)商模式,，即在跨區(qū)域上形成協(xié)商機(jī)制,。
從對集體行動的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和橫向聯(lián)合方式的重視不難得出，治理要研究的問題在政治社會學(xué)上就是要整合權(quán)力的分配方式及其實(shí)現(xiàn)方式,，在這一過程中治理是一個(gè)集體行為所達(dá)成的結(jié)果,。更為重要的是其中將治理過程連接起來的機(jī)制要怎樣實(shí)現(xiàn)，從而使得對問題的分析突破了靜態(tài)和比較靜態(tài)的分析方法,，更加具有動態(tài)分析的特點(diǎn),。從治理的層次和模式問題上，突出了治理在政治學(xué)的語境下整合了相關(guān)的概念,，并從政府,、市場、社會的層次構(gòu)建框架,，從宏觀到微觀都建立了治理實(shí)現(xiàn)的不同模式和相應(yīng)的連接機(jī)制,。治理在政治學(xué)的語境中由于前述的特點(diǎn)，我們認(rèn)為治理是對公共選擇理論的再次重組，并從動態(tài)性,、多樣性的角度,，使其所建立的框架可以從權(quán)力、集體偏好充實(shí)和發(fā)展公共選擇的理論內(nèi)核,。
三,、治理的行政學(xué)解讀：政治與行政的融合？
(一)治理與行政學(xué)范式變遷
公共管理的學(xué)者就“治理”及治理結(jié)構(gòu)對公共管理實(shí)踐存在的影響表現(xiàn)出極大的熱誠,，并進(jìn)行了大量的研究,。當(dāng)代許多著名公共行政學(xué)者要么把“治理”一詞當(dāng)作“公共行政”的對應(yīng)術(shù)語，要么試圖用“治理”代替公共行政這一傳統(tǒng)術(shù)語,。不論從哪個(gè)角度來看待治理對公共行政帶來的沖擊,，治理存在整合公共行政相應(yīng)概念的可能，并同時(shí)滿足著實(shí)踐中的需要,。作為公共行政的治理的第一個(gè)和最明確的含義是：它包括了參與公共活動的各種類型的組織和機(jī)構(gòu),。而隨之出現(xiàn)的定義與參與使行動網(wǎng)絡(luò)中的組織，擴(kuò)大了公共行政的領(lǐng)域,。另外還包括公共政策學(xué)派的管理專家提出的內(nèi)涵四：多元制度一組織環(huán)境存在的原因,，政策企業(yè)家將更具政治性、創(chuàng)造性以及更大的解制,。另一種關(guān)于治理在公共行政中的含義通常是隱含的,，治理意味著重要性、合法性,，以及一種為達(dá)成公共目的而做出的積極貢獻(xiàn),。對公共行政的治理來說,，治理的概念拓展為一種政治與行政的融合,。Kooiman厘析了在定義治理中的一些共同要素，如：強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的質(zhì)量和規(guī)則,，合作對于提高合法性,、效能以及對新過程和公共一私人管理的關(guān)注。Fredericksoll[繃提出治理的觀念通常包括了公共行政,，利益主體多元化,，網(wǎng)絡(luò)管理方法以及合法性。在最近的文獻(xiàn)中產(chǎn)生各種治理的概念是由于這樣的事實(shí)：治理的爭論源于國家地位的降低,。如果政府是決定并履行集體目標(biāo)的有效機(jī)制,，那么如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)是爭論的一個(gè)中心問題。Fredericksoll咚‘]回顧并評價(jià)了治理概念在公共行政上的發(fā)展,，“治理”一詞廣泛地運(yùn)用在公共與私人部門之間,，全國與地方之間，正式與非正式規(guī)則之間。所以,，當(dāng)學(xué)者將其作為對實(shí)現(xiàn)政策和組織目標(biāo)的重要手段來定義時(shí),，會有很多問題變得不清晰，比如：是否涉及到組織結(jié)構(gòu),，行政過程,，管理判斷，激勵(lì)和規(guī)則的系統(tǒng),，行政價(jià)值,，或者是這些要素的融合。政府在治理中是重要的一方,，但與以往相比卻不是主導(dǎo)的一方,，而是在一個(gè)協(xié)商和合作的語境下進(jìn)行公共事務(wù)的供給、服務(wù)以及監(jiān)督,?？梢哉f，治理的問題與公共行政的某些方面是融合,，也就是說,，運(yùn)用治理這一符號或隱喻，從相當(dāng)程度上改變著政府治理,、公共傳統(tǒng)理念和方法,。
(二)治理所隱喻的行政過程中的政治
政治與行政是分離還是融合一直是行政學(xué)爭議的焦點(diǎn)，而每一次新范式的出現(xiàn)同樣要對這一問題重新展開思考,。然而如果說政治行政存在某種分離的話也可能是一種人為的設(shè)想,，與其說政治行政存在分離，可能更加恰當(dāng)?shù)氖钦J(rèn)識到政治和行政如同一個(gè)連續(xù)“光譜”上的兩端,。如前所述,，治理存在將政治與行政融合的可能，并將行政學(xué)的范式統(tǒng)一到一個(gè)理論框架下,。在政治學(xué)中治理的研究是有層次的,，宏觀和微觀，對于行政學(xué)來說,，治理的微觀框架正是行政學(xué)得以整合各種行政范式的基礎(chǔ),。我們將在行政學(xué)語境下的治理視為：在不同的制度環(huán)境和制度安排下以及所發(fā)生的制度變遷過程中，政府根據(jù)市場和社會的變化需要,，不斷調(diào)整其權(quán)力分配方式,、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來適應(yīng)這一過程，治理從宏觀上構(gòu)建了權(quán)力分配方式的機(jī)制,，從微觀上調(diào)整政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),，使權(quán)力運(yùn)行方式得以實(shí)現(xiàn)，從而架起了政治與行政之間的橋梁。在此需要強(qiáng)調(diào)的是,，治理為什么存在整合行政學(xué)范式的可能,？微觀層面上，治理是使政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)制度變遷需要的一個(gè)過程,，制度變遷過程具有異質(zhì)性和多樣性的特點(diǎn),，所以治理的實(shí)現(xiàn)方式，即模式的變遷就一定具有多樣性,。因此,，在不同權(quán)力分配方式下，治理就可以有不同的模式：科層,、市場,、混合、網(wǎng)絡(luò)等,。從以上分析可以看出,，治理可以在行政學(xué)中形成一個(gè)將行政學(xué)范式整合起來的統(tǒng)一框架，并且這個(gè)框架是和政治過程息息相關(guān)的,，而不是將其割裂開來,，所以治理本身就隱喻了行政過程中的政治。
四,、治理與政府治理：中西方政府,、市場與社會演變路徑差異
在對治理進(jìn)行深人分析后，從治理和政府治理
這兩個(gè)概念的差異就足以透析中西方研究的差異,，并可以從治理與政府治理這樣的概念中,，對中西方政府、市場與社會演變路徑的差異做出分析,，進(jìn)而回答中西方政府社會是否存在同樣的治理基礎(chǔ)這一問題,。治理是一個(gè)具有其自身時(shí)代背景的概念，從治理的理論研究到現(xiàn)實(shí)實(shí)踐都受到異質(zhì)性的政治制度,、經(jīng)濟(jì)制度,、社會發(fā)展的影響,，這也就使得在對治理及政府治理的相關(guān)問題研究上必須要對制度環(huán)境進(jìn)行深人的分析,。從國外學(xué)者使用治理一詞的方式便可看出與國內(nèi)學(xué)者研究的方向以及方式上的差異，而這種差異的背后恰恰是制度變遷的差異所導(dǎo)致的,。國外學(xué)者僅使用治理(goverllallce)一詞,，政府治理(goverllmelltalgoverllallce)出現(xiàn)只是指很狹義的政府內(nèi)部的治理，即可理解為治理政府內(nèi)部的方式,。而國內(nèi)學(xué)者通常是在政府治理這一關(guān)鍵詞下研究治理問題的即一到,。國內(nèi)外的研究對應(yīng)性上是存在偏差的，即國外學(xué)者是將政府治理的概念放人治理語境下進(jìn)行研究，政府成為了與市場,、社會并行的主體,，所以“治理”本身的涵義便診釋了這一轉(zhuǎn)變過程。而國內(nèi)學(xué)者提到的政府治理則是一個(gè)與我國國情相適應(yīng)的概念,，政府治理普遍被認(rèn)為治理者是政府,，而對應(yīng)政府治理這一主體便有了相應(yīng)的客體(如社會公共事務(wù))牌一36]。從這樣一種關(guān)鍵詞的差異就可以看出國外學(xué)者與國內(nèi)學(xué)者在對“政府治理”問題認(rèn)識上存在的分歧,。
雖然在國外的研究中“治理”依然是一個(gè)不斷發(fā)展不斷需要學(xué)者去賦予它更準(zhǔn)確更深刻內(nèi)涵的概念,，但是從現(xiàn)有的研究層次上看，政府在治理中的作用往往從宏觀到微觀得到了相應(yīng)的界定,。依托于國外的民主政治體制,，在宏觀層面：研究政府、市場,、社會的橫向關(guān)系,；政治層面的公共選擇問題；并以此為基礎(chǔ)研究治理的模式,、結(jié)構(gòu)問題,。在微觀層面：研究政府本身，橫向結(jié)構(gòu),、縱向結(jié)構(gòu),，并以此為切人點(diǎn)研究治理的模式、結(jié)構(gòu),。國外學(xué)者的研究中,，治理可以成為一種范式整合概念，并形成了對傳統(tǒng)政治學(xué)的超越,，對行政學(xué)而言,，也可以將行政學(xué)的相應(yīng)范式用治理來加以表達(dá)。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府治理則普遍的認(rèn)為依然是以政府為主導(dǎo),，政府充當(dāng)治理中的主導(dǎo)角色,，通過“治理”的模式和方法來配置公共資源，通過“治理”的理念來協(xié)調(diào)公共組織,，最終達(dá)到治理(而不是統(tǒng)治或管理)社會事務(wù)的目的,。
用治理的框架來看待這一問題可能是更為清晰的，中西方存在不同的制度變遷路徑,，即政府,、市場、社會的宏觀治理方式存在差異,。西方一直是以市場為主導(dǎo)形成相應(yīng)的治理模式,，我國則在政府主導(dǎo)背景下開始制度變遷,。因此，中外所產(chǎn)生的政府,、市場的力量是不同的,，而由于政府、市場的博弈關(guān)系的差異導(dǎo)致社會的發(fā)展也不相同,，并形成了各自的發(fā)展路徑,。在這樣的格局下，西方可能形成政府,、市場,、社會較為制衡的博弈關(guān)系，所以治理本身的研究就反映了這一平等性,。而我國政府主導(dǎo)是制度變遷的起點(diǎn),，在形成的治理結(jié)構(gòu)中，依然是以政府為主導(dǎo),，依然是必須通過政府的力量來塑造市場和社會,，所以政府治理這一概念實(shí)質(zhì)上反映了這一過程。我們認(rèn)為,，中西方從治理的分析框架看并不存在相同的治理基礎(chǔ),，這是由相異的制度變遷過程所決定的。不過雖然治理是西方學(xué)者應(yīng)對其自身問題提出的理論框架,，對于我們依然是有借鑒意義的,，只是需要注意的是，在借鑒的過程中需要看到其具有的特殊性而抽象地進(jìn)行吸收,。治理的理論價(jià)值和其對政治學(xué),、行政學(xué)新的范式整合的貢獻(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其本身所蘊(yùn)含的那些概念含義,，怎樣能夠?qū)⒄芜^程在理論分析中內(nèi)生化,，如何能夠更加動態(tài)地理解制度變遷的過程，如何才能使得宏觀的權(quán)力分配和微觀的政府組織結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一,，這也許才是運(yùn)用治理理論所應(yīng)真正關(guān)注的問題所在,。
正是基于這樣的思路，我們認(rèn)為治理從宏觀層面來講是一個(gè)分析框架,，這個(gè)分析框架研究的是政府,、市場、社會的相互關(guān)系及其演化的路徑,，以及在此關(guān)系中的權(quán)力分配以及偏好選擇的理論問題,；在微觀層面上,，治理要研究的是與宏觀治理構(gòu)架相符合的微觀政府結(jié)構(gòu),，也就是需要怎樣的政府組織模式來與宏觀的治理框架相匹配的問題,，以及如何匹配的具體問題。對我國的具體問題而言,，由于我國制度背景與西方的差別,，要將西方的治理框架套用到我國顯然是不科學(xué)的，而在現(xiàn)階段中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下,，研究政府治理語境下的各種問題同樣是我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況所決定的,。所以，對待現(xiàn)階段的中國問題,，以政府為主要力量來治理社會的政治社會學(xué)視角是更為實(shí)際和更加富有解釋力的,。而對于中國的政府治理問題，不是用幾個(gè)簡單的治理概念就可以分析清楚的,，而是需要運(yùn)用治理的視角來構(gòu)建一個(gè)分析問題的理論框架,。中國政府治理的理論框架同樣應(yīng)該注重宏觀層面和微觀層面的區(qū)分，在宏觀層面研究我國政府治理的制度基礎(chǔ),，即分析我國政府治理的制度變遷路徑,，并以此來構(gòu)建一個(gè)基于政府、市場,、社會的政治社會學(xué)的分析框架,；在微觀層面研究政府治理的模式問題，即從其機(jī)制,、手段,、方法等方面來分析適于我國的政府治理的各種異質(zhì)性的模式；最后還應(yīng)該通過大量的案例研究來比較分析這些模式出現(xiàn)的深層次制度原因,，為理論研究提供實(shí)例的驗(yàn)證,，并以此對現(xiàn)階段我國的政府治理提出模式創(chuàng)新及促進(jìn)對策。
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