山東省開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制現(xiàn)狀調(diào)研報告來源:山東省外經(jīng)貿(mào)廳 首發(fā)子站:開發(fā)區(qū)管理處 首發(fā)欄目:發(fā)展研究 日期:2008-04-19 今日/總瀏覽: 1/1464目前,，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為全省經(jīng)濟社會發(fā)展的主要力量,，其集約、高效,、創(chuàng)新的本質(zhì)特征逐漸顯現(xiàn),。統(tǒng)計表明,，我省各類開發(fā)區(qū)在全省0.8%的土地上，實現(xiàn)了52%的利用外資,，45%的進出口,，24.6%的工業(yè)增加值，13.8%的稅收,，解決就業(yè)人員245萬人,。取得上述成績，主要得益于各級黨委,、政府的高度重視,，開發(fā)區(qū)“小政府、大社會”的管理體制和“精簡,、統(tǒng)一,、效能”的運行機制。但是,，最近許多開發(fā)區(qū)反映,，管理體制、運行機制正在弱化,，有可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的最大瓶頸,。為此，我們向145家省級開發(fā)區(qū)（原批準開發(fā)區(qū)63家,，新核準設立的開發(fā)區(qū)82家）發(fā)出了調(diào)查問卷,，對管理體制、運行機制情況進行了摸底,。同時,，對40多家開發(fā)區(qū)進行了實地調(diào)研和考察，濟南,、威海,、煙臺、濟寧等市外經(jīng)貿(mào)局對本轄區(qū)內(nèi)的開發(fā)區(qū)也提報了基本情況,?？偟目矗_發(fā)區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境并不樂觀,，應當引起高度重視,。
問題之一，管理體制不順 《山東省省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》（魯政發(fā)[1998]7號,，以下簡稱《辦法》）和《關于進一步搞好園區(qū)建設加快經(jīng)濟發(fā)展的意見》（魯政發(fā)[2003]78號,，以下簡稱《意見》）規(guī)定，開發(fā)區(qū)按照“小政府、大社會”和“精簡,、統(tǒng)一,、效能”的原則設立管委會。管委會作為同級政府的派出機構,，行使同級政府的經(jīng)濟管理權限和相關的行政管理職能,，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理。管委會可自行設置內(nèi)部機構,，不搞上下對口,，地方政府職能部門原則上不在開發(fā)區(qū)內(nèi)設置工作機構。開發(fā)區(qū)中層干部由管委會實行聘任制,。從調(diào)查調(diào)研情況分析,，開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制與省政府的規(guī)定出現(xiàn)了很大的偏差。原批準設立的63家省級開發(fā)區(qū)中,，15家開發(fā)區(qū)管委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行了政區(qū)合一,，體制和機制基本沿襲了政府的管理辦法。其余48家實行獨立管委會的開發(fā)區(qū)中,，21家沒有自行設置內(nèi)部機構的權力,，工作機構由上級單位或部門委派，管委會內(nèi)部機構設置基本與所在地政府雷同,，開發(fā)區(qū)承擔了許多不必要的社會職能,，管理成本提高，其開發(fā)功能,、經(jīng)濟功能和創(chuàng)新功能淹沒在繁雜的行政和社會事務中,。新核準設立的82家開發(fā)區(qū)中，9家沒有設立開發(fā)機構,，21家僅設立臨時開發(fā)辦公室,，從不同部門抽調(diào)3-5人，難以承擔開發(fā)區(qū)的建設任務,。從145家省級開發(fā)區(qū)的調(diào)查問卷中反映,，68家開發(fā)區(qū)管理人員屬于事業(yè)編制，103家沒有內(nèi)部中層干部任免權,，中層干部由當?shù)亟M織或人事部門選派,，111家沒有自主用人調(diào)配權，需要的管理人員由當?shù)厝耸虏块T調(diào)配,。 問題之二,，職能權限不到位 《辦法》和《意見》規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會負責區(qū)內(nèi)環(huán)境保護,、科學技術,、進出口業(yè)務等管理工作,；按照規(guī)定權限負責投資項目的申報和審批,；負責組織實施區(qū)內(nèi)各項基礎設施和公用設施的建設和管理,；根據(jù)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，依法進行區(qū)內(nèi)土地的規(guī)劃,、開發(fā)和土地利用管理工作,。2003年開發(fā)區(qū)清理整頓以前，大多數(shù)所在地政府及其職能部門將這些權限賦予開發(fā)區(qū)管委會,，隨著清理整頓工作的進一步深入,，部分行業(yè)實行垂直管理，開發(fā)區(qū)本身又沒有明確的法律地位,，致使許多管理權限不到位,。在145家省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)調(diào)查中，128家開發(fā)區(qū)沒有企業(yè)工商注冊登記職能,，133家開發(fā)區(qū)不能辦理項目環(huán)境評價手續(xù),，115家開發(fā)區(qū)不能辦理土地征用和規(guī)劃手續(xù)。開發(fā)區(qū)普遍反映,，一是原來擁有的部分管理權限上收到市,、縣有關部門。如項目建設規(guī)劃證書發(fā)放權,，2003年以前,，大多數(shù)原批開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資項目，都由管委會發(fā)放項目建設選址意見書,、建設用地規(guī)劃許可證,、建設工程規(guī)劃許可證，而目前在開發(fā)區(qū)內(nèi)的建設項目“一書兩證”,，80%以上的開發(fā)區(qū)需要到當?shù)亟ㄔO局或規(guī)劃局辦理,。如大中專畢業(yè)生接收權，2003年以前大中專畢業(yè)生進區(qū)工作,，許多開發(fā)區(qū)可以自行確定,，而現(xiàn)在絕大多數(shù)須報所在地人事局審批。類似這樣的權力上收問題還有企業(yè)工商注冊登記,、外商投資企業(yè)年檢,、兩類企業(yè)認證等管理權限。二是應下放給開發(fā)區(qū)而至今未到位的權限,。如有限責任公司審批權,、注冊地址在開發(fā)區(qū)的外商投資企業(yè)審批權、機電產(chǎn)品進口審批權,、建設工程招標管理權,、房屋產(chǎn)屬證書發(fā)放權,、區(qū)域環(huán)境評價等，90%以上的省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)需要報所在地有關部門審批或轉(zhuǎn)報,。三是到位不徹底的管理權限,。突出存在的問題是中間環(huán)節(jié)多，審批效率低,，如固定資產(chǎn)投資計劃審批權,、糧食、棉花,、植物油,、礦砂等原材料進口許可證發(fā)放權、總投資5000萬美元以上外商投資企業(yè)審批權等,，仍需要經(jīng)過有關部門審查后轉(zhuǎn)報省里,，特別是設在縣市區(qū)的省級開發(fā)區(qū)，需要經(jīng)過縣,、市兩級政府部門審查,。許多開發(fā)區(qū)設立的“一條龍”服務大廳，不少已成為政府部門收文窗口,，無形中增加了一個管理層次,，快捷優(yōu)勢已經(jīng)喪失，辦事效率甚至比區(qū)外還低,。 問題之三,，發(fā)展后勁明顯不足 《意見》規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會負責區(qū)內(nèi)的財政,、稅收等管理工作,；搞活園區(qū)管理人員收入分配機制，逐步實行企業(yè)化工資分配制度,，由開發(fā)區(qū)管委會根據(jù)崗位,、工作量、服務質(zhì)量等自行制定工資標準,；建立管委會主任獎勵基金制度,，每年可在財政預算中安排一定經(jīng)費作為獎勵資金，由管委會對做出突出貢獻的管理人員進行獎勵,。但在145家省級開發(fā)區(qū)調(diào)查中,，財政體制管理方面，92家開發(fā)區(qū)沒有設立財政體系或職能上收,，盡管許多已經(jīng)進入“收獲”時期,，但是區(qū)內(nèi)財政收入全額上繳，基礎設施和公共設施建設投資,、管理人員工資,、辦公經(jīng)費等完全由所在地政府安排,。在其余設立財政體系的53家開發(fā)區(qū)中，只有39家開發(fā)區(qū)成立了資產(chǎn)運營機構,，采取企業(yè)化,、市場化運作模式，利用區(qū)內(nèi)資源,，通過自籌資金進行區(qū)內(nèi)基礎設施和公共設施建設,。管理人員收入分配方面，所有開發(fā)區(qū)都沒有自行制定工資標準的職能,，管理人員的工資按照當?shù)厝耸虏块T核定的標準發(fā)放，只有極少數(shù)開發(fā)區(qū)建立了管委會主任資金獎勵制度,。這種分配機制,，短時期內(nèi)可能對開發(fā)區(qū)的管理工作沒有很大的影響，但長期下去,，肯定對工作效率,、服務質(zhì)量等帶來負面效應，尤其是對新核準設立的處于創(chuàng)業(yè)初期的開發(fā)區(qū),，“5+2（一周）”,、“白+黑（一天）”的工作時間和不成比例的勞動報酬，可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的阻力,。 盡管開發(fā)區(qū)在管理體制,、運行機制、政策落實方面存在以上種種困難和問題,，但是各地建設發(fā)展開發(fā)區(qū)的信心沒有動搖,，決心沒有改變。建議各級政府和職能部門應當保護這種積極性,，把開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟國際化的示范區(qū),、深化改革的試驗區(qū)、先進制造業(yè)和高新技術的集中區(qū),、城市化建設的樣板區(qū),，不斷加大工作推動力度。根據(jù)以上存在的問題,，提出如下措施和建議,。 （一）加強領導班子建設,，給予開發(fā)區(qū)高效運作,、快速發(fā)展的能力。開發(fā)區(qū)建設發(fā)展需要一支高素質(zhì)的人才隊伍,，開發(fā)區(qū)行政管理人員只有具備文化層次高,、外語水平高,、技術知識豐富和懂經(jīng)營、熟悉國際經(jīng)貿(mào)業(yè)務的綜合素質(zhì),，才能擔負起開發(fā)區(qū)對外招商引資,、延長產(chǎn)業(yè)鏈條、促進健康發(fā)展的重任,。管委會領導班子成員作為開發(fā)區(qū)的組織領導和政策的決策,、執(zhí)行者，更要具備這些能力,。建議省有關部門對全省開發(fā)區(qū)班子建設,、機構設置、人員編制,、干部管理進行調(diào)研,，提出加強開發(fā)區(qū)領導班子和機構建設的具體意見。參照江蘇省的做法,，制定考核標準,，對經(jīng)濟發(fā)展快、拉動作用強,、集約利用資源高,、循環(huán)經(jīng)濟效果好的省級開發(fā)區(qū)，提高管委會主要領導的行政待遇,，增強管委會的組織協(xié)調(diào)能力,。同時，在控制編制和機構總量的前提下,，賦予開發(fā)區(qū)管委會設立內(nèi)部機構的自主權和中層及以下管理干部的任免,、使用權，開發(fā)區(qū)自行提拔任用的中層干部和向社會招聘的管理人員報當?shù)亟M織或人事部門備案,。 ?。ǘ┵x予相應的管理權限，給予開發(fā)區(qū)依法行政,、規(guī)范管理的權力,。省市政府各部門要切實把開發(fā)區(qū)作為特殊的經(jīng)濟區(qū)域，實行特殊的管理模式,，賦予特殊的管理權限,，給予重點扶持。在不違背國家法律法規(guī)的前提下,，按照事權統(tǒng)一的原則,，賦予開發(fā)區(qū)同級政府的經(jīng)濟管理權限和相應的行政管理職能，代表同級政府在區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟和行政管理職能,。省外經(jīng)貿(mào)廳制定標準,，設立科學發(fā)展示范園區(qū),。建議省政府辦公廳協(xié)調(diào)有關部門，對科學發(fā)展示范園區(qū)需要上報的文件直接報省直有關部門審批或轉(zhuǎn)報,，減少中間環(huán)節(jié),，提高行政效率。同時,，建議由省政府辦公廳牽頭,，會同有關部門督察《關于進一步搞好園區(qū)建設加快經(jīng)濟發(fā)展的意見》（魯政發(fā)[2003]78號）的貫徹落實情況，解決開發(fā)區(qū)職能權限不到位的問題,。加快《山東省經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理條例》立法進度,，盡早頒布實施，明確開發(fā)區(qū)的法律地位,，賦予經(jīng)濟執(zhí)法權,。 （三）加大政策,、資金扶持力度，給予開發(fā)區(qū)高標準建設,、高質(zhì)量發(fā)展的動力,。一是對科學示范園區(qū)進行政策扶持?？茖W發(fā)展示范園區(qū)都具備了自我擴張的能力,，在發(fā)展過程中不僅不需要政府財政的資助，而且還能給當?shù)刈龀鲐暙I,，達到了設立開發(fā)區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的目的,。為使開發(fā)區(qū)發(fā)揮更大更強的作用，建議由省外經(jīng)貿(mào)廳牽頭,，會同省財政廳,、人事廳等部門，按照《關于進一步搞好園區(qū)建設加快經(jīng)濟發(fā)展的意見》（魯政發(fā)[2003]78號）的規(guī)定,，對科學發(fā)展示范園區(qū)財政,、稅收、勞動報酬,、融資辦法等職能落實方面的情況進行督察,，配合當?shù)卣褢數(shù)轿坏穆毮苜x予開發(fā)區(qū)，建立一級財政體系和管委會主任獎勵基金制度,，管委會自行制定工資標準,，調(diào)動管理人員積極性。建立融資機制,，拓寬融資渠道,，吸引社會資本和其他各種金融資本進入開發(fā)區(qū),，增強開發(fā)區(qū)發(fā)展后勁。二是繼續(xù)加大西部開發(fā)區(qū)基礎設施建設支持力度,。西部開發(fā)區(qū)尤其是新核準設立的開發(fā)區(qū),，還處在建設初期的創(chuàng)業(yè)階段，自我膨脹自我發(fā)展的能力還比較脆弱,，政府在開發(fā)區(qū)基礎設施建設方面應當給予幫助和支持,。2006年，省財政安排4000萬元,，對西部開發(fā)區(qū)進行基礎設施建設資金貸款貼息,，放大貸款金額23.6億元，取得了明顯效果,。建議省政府將這有效辦法再延長5年,。各開發(fā)區(qū)所在市、縣也參照省里的做法,，提出扶持開發(fā)區(qū)基礎設施建設的意見,。三是建立開發(fā)區(qū)土地開發(fā)整理專項資金?！蛾P于進一步搞好園區(qū)建設加快經(jīng)濟發(fā)展的意見》（魯政發(fā)[2003]78號）的規(guī)定,，開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地有償使用收入，除按規(guī)定上繳中央和省部分外,，全部用于開發(fā)區(qū)基礎設施建設和土地開發(fā)整理,。目前，開發(fā)區(qū)是建設用地使用量最多,、土地集約利用水平最好的區(qū)域之一,，建議按照國家對建設用地開發(fā)使用管理的新規(guī)定，省政府對開發(fā)區(qū)土地有償使用收入上繳省里的部分,，建立專項資金,，用于開發(fā)區(qū)土地開發(fā)整理、基礎設施建設和招商引資,，由省國土資源廳牽頭,，會同省財政廳、外經(jīng)貿(mào)廳提出具體操作辦法,。各開發(fā)區(qū)所在地政府對地方留成部分,，也相應制定實施措施和具體辦法。 ——山東省外經(jīng)貿(mào)廳—— |
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