海人口分布變化與人口布局導向戰(zhàn)略研究

發(fā)布日期：2003-04-07 16:35:35上海市城市規(guī)劃管理局副局長 高級工程師湯志平

一,、上海市（市區(qū)及郊區(qū)）人口分布的現狀及變化

1、中心區(qū),、近郊區(qū)和遠郊區(qū)①人口的分布及密度現狀

——人口密度自中心區(qū)向遠郊區(qū)呈遞減且級差明顯

根據對市域內中心區(qū),、近郊區(qū)和遠郊區(qū)這三個地域層次第五次人口普查常住（半年以上）人口資料分析,，中心區(qū)人口密度是近郊區(qū)的7.6倍,，是遠郊區(qū)的26.4倍。從人口密度可以看出,，中心區(qū),、近郊區(qū)和遠郊區(qū)的人口密度呈遞減狀態(tài),，且中心區(qū)的人口密度遠高于近郊區(qū)和遠郊區(qū)。

2,、中心區(qū),、近郊區(qū)和遠郊區(qū)人口的區(qū)內及區(qū)間變化

（1）中心區(qū)人口變化

·中心區(qū)戶籍人口不斷下降，外來流動人口成為人口增加的主要因素

上海中心區(qū)的戶籍總人口由1995年的636.6萬人減少到2000年的628.24萬人,。而"五普"資料顯示出中心區(qū)的常住人口規(guī)模高于戶籍統計人口,，達到693.03萬人。這表明中心區(qū)的戶籍人口在不斷向外疏解,，戶籍人口數量下降,，外來流動人口增加成為中心區(qū)人口增加的主要因素。

·中心區(qū)的核心區(qū)人口數量迅速下降

處于城市核心位置且區(qū)域面積較小的黃浦（含原南市）,、盧灣,、靜安區(qū)的戶籍人口數量下降了19.13萬人，年平均遞減率達到了25.7‰,。而"五普"常住人口比同期戶籍統計人口又減少16.7萬人,，其中減少最多的黃浦區(qū)達到8.73萬人。

· 中心區(qū)外圍區(qū)人口仍屬增長態(tài)勢

中心區(qū)內陸域面積較大且處于外圍的區(qū),，其人口數量變化較緩慢,，如長寧區(qū)等。1995-2000年間該四區(qū)的戶籍人口數量基本保持不變,，年均增長率為0.46‰,。"五普"常住人口比同期戶籍統計人口增加了52.8萬人。

（2）近郊區(qū)人口變化

· 近郊區(qū)人口數量和人口密度迅速提高

近郊區(qū)的戶籍總人口由1995年的320.1萬人增加到2000年的360.13萬人,，人口密度由1995年的1810人/平方公里增加到2000年的2036人/平方公里,。人口數量及人口密度增加的程度遠高于其它各區(qū)。"五普"統計近郊區(qū)常住人口為560.07萬人,，人口密度為3167人/平方公里,，其人口數量和人口密度指標均遠遠高于戶籍人口的統計指標。

· 近郊區(qū)內浦東新區(qū),、閔行,、寶山區(qū)人口增長顯著，嘉定區(qū)人口變化甚微

對近郊區(qū)人口變化影響最大的是外來流動人口,。僅以"五普"統計常住人口與同期戶籍統計人口的變化來看,，近郊區(qū)"五普"統計常住人口比同期戶籍統計人口增加了199.94萬人，達到了戶籍統計人口的56%,。其中浦東新區(qū),、閔行、寶山區(qū)分別增加了75.1萬人、56.3萬人和41.9萬人,，而嘉定區(qū)則僅增加26.7萬人,。

（3）遠郊區(qū)人口變化

· 遠郊區(qū)戶籍人口總體上呈現出向區(qū)外流動

遠郊區(qū)的戶籍總人口由1995年的344.9萬人減少到2000年的333.26萬人，年平均人口綜合增長率為-6.84‰,，人口密度由1995年的805人/平方公里減少到2000年的778人/平方公里,，相對于中心區(qū)和近郊區(qū)而言變化不大。總體上呈現出遠郊區(qū)戶籍人口向區(qū)外的流動,。

· 對勞動力的需求導致外來流動人口的增加和總體上常住人口的增加

遠郊區(qū)社會經濟發(fā)展對勞動力的需求又導致了外來流動人口的注入,。"五普"數據顯示外來流動人口的增加導致了遠郊區(qū)常住人口的增加，遠郊區(qū)"五普"常住人口達到387.67萬人,，比同期戶籍統計人口增加了54.4萬人,。

3、人口變化的流向特征

（1）市域戶籍人口的流向特征

· 中心區(qū)中黃浦,、盧灣,、靜安區(qū)是人口主要導出區(qū)

全市戶籍人口和"五普"人口數據的分析結果更加說明了中心區(qū)人口的外遷趨勢。全市平均人戶分離人口占戶籍人口比重為17.67%,，而中心區(qū)靜安,、黃浦、盧灣三區(qū)的比重均高于30%,，說明這幾個區(qū)的人口流出情況最為明顯,。

· 近郊區(qū)中浦東新區(qū)、閔行,、寶山區(qū)和中心區(qū)中的楊浦,、普陀、徐匯區(qū)是主要的人口導入區(qū)

從市域內人口流動的導入方向來看,，近郊區(qū)中浦東新區(qū)、閔行,、寶山區(qū)以及中心區(qū)的楊浦,、普陀、徐匯區(qū)是市域內人口流入的主要區(qū)域,，其中浦東新區(qū)的市域內流入人口達到近40萬人,，其次為閔行區(qū)，達23萬人,。

（2）市域外來流動人口的流向特征

· 對外交通對外來流動人口的流入產生直接影響

上海市的西向是城市對外聯系的主要方向,，因此，與江蘇,、浙江的交通聯系通道也成為了外來流動人口進入的主要通道,。市區(qū)的西南部成為外來流動人口導入的第一站。根據"五普"的統計，全市流動人口超過2萬人的57個街道和城鎮(zhèn)中,，有三分之二以上位于市區(qū)西南部,，其中流動人口數量最多的為七寶鎮(zhèn)（7萬人）、三林鎮(zhèn)（6.77萬人）和新涇鎮(zhèn)（6.13萬人）,。

· 經濟發(fā)展和就業(yè)需求因素決定了外來流動人口的空間集聚

上海市的外來流動人口主要集聚在離市區(qū)較近,、經濟相對發(fā)達的地區(qū)，如浦東新區(qū),。2000年浦東新區(qū)27個街道,、鎮(zhèn)的外來流動人口均超過1萬人，其中17個街道,、鎮(zhèn)超過2萬人,；近郊區(qū)閔行、寶山,、嘉定區(qū)和遠郊區(qū)松江和青浦區(qū),，外來流動人口主要集聚在離市區(qū)較近、經濟相對發(fā)達的街道和城鎮(zhèn),，如閔行區(qū)的七寶和莘莊鎮(zhèn),，寶山區(qū)的大場和楊行鎮(zhèn)，嘉定區(qū)的真新街道和南翔鎮(zhèn),，松江區(qū)的九亭和新橋鎮(zhèn),，青浦區(qū)的徐涇和趙鎮(zhèn)等

· 上海市外來流動人口呈環(huán)形集中分布在內外環(huán)線之間的區(qū)域

上海市的外來流動人口主要呈環(huán)形相對集中地分布在內外環(huán)線間的區(qū)域內。中心區(qū),、近郊區(qū)和遠郊區(qū)的外來流動人口分別為130.7萬人,、184.22萬人和72.83萬人，分別占全市外來流動人口總量的33.6%,、47.6%和18.8%,。

（3）市域人口流動的總特征

綜上所述，上海市各區(qū)人口密度的變化反映出人口流動的流向和人口空間分布的變化,。

中心區(qū)內的核心區(qū)域人口在向外遷移,，其流向主要為近郊區(qū)以及中心區(qū)內的外圍區(qū)域。遠郊區(qū)的人口發(fā)展呈現兩種不同的流動方向,。一種是跨區(qū)的人口流動,，其人口呈現向區(qū)外的流動；另一種則較多地出現人口在區(qū)內的流動,，即人口從農村向中心城鎮(zhèn)的流動,。

從城市人口空間流動的特征看，中心區(qū)人口的向外遷移主要表現為一種由內向外蔓延式的遷移方式,。到目前為止,，上海市人口的空間遷移變化還未出現跨區(qū)域的跳躍式空間流動，沿交通線的軸線式人口空間擴散現象也不明顯。

二,、上海市人口分布變化的影響因素分析

1,、上海市人口分布變化與城市發(fā)展建設的相互關系

（1）舊城改造與新區(qū)開發(fā)聯動

城市的舊城改造與新區(qū)開發(fā)之間的聯動，是城市人口分布變化的直接誘導因素,。隨著中心區(qū)的核心區(qū)（黃浦,、盧灣、靜安區(qū)）舊區(qū)改造速度的明顯加快,，舊房拆遷,、土地批租、道路拓寬和市政動遷等項目不斷增加,，以及產業(yè)結構的調整,，大量城市土地使用的退二進三，近郊區(qū)和中心區(qū)的邊緣區(qū)域（楊浦,、虹口,、閘北、普陀,、長寧,、徐匯區(qū)）住宅小區(qū)建設發(fā)展飛快，大批居民由中心區(qū)內核心區(qū)域的原居住地遷往近郊區(qū)和中心區(qū)邊緣區(qū)域的大規(guī)模新建居住小區(qū),。1995年至2000年間,，中心區(qū)的核心區(qū)域戶籍人口的遞減以及居住地已遷移但戶籍仍在原地的人口共為63.7萬人，顯示出中心區(qū)的核心區(qū)人口在不斷向外疏解并已取得了良好的效果,。

（2）城市交通設施建設的影響

· 軌道交通對城市人口向外疏解的作用明顯

以上海的地鐵1號線為例,，隨著地鐵1號線及其延伸段的建設、開通,，地鐵沿線地區(qū)人口的集聚程度不斷提高,。以"四普"和"五普"人口數據的比較，十年間該地區(qū)的人口數量有了明顯的增加,，其中增幅最大的是受到地鐵直接影響的莘莊鎮(zhèn)和梅隴鎮(zhèn),，分別從1990年的1.58萬人和2.84萬人增加到2000年的11.6萬人和9.63萬人，人口的年均增長率分別達到22%和13%,。

· 高速公路對人口集聚有作用但也有其局限性

高速公路的建設在對區(qū)域的產業(yè)發(fā)展產生巨大作用的同時，對人口導入也有一定的促進作用,，表現在其影響作用更多集中在有高速公路下口的城鎮(zhèn)地區(qū),，對其它城鎮(zhèn)地區(qū)的影響則明顯減弱。比較"四普"和"五普"人口統計數據,，1990-2000年間,，滬寧高速公路沿線人口增幅最快的是江橋鎮(zhèn)，人口的年均增長率為8.2%，其它城鎮(zhèn)如華新鎮(zhèn),、安亭鎮(zhèn)的人口年均增長率則分別為4.2%和2.7%,，沒有高速公路下口的沿線城鎮(zhèn)其人口增幅則更加緩慢。滬嘉高速公路沿線人口增幅最大的城鎮(zhèn)為擁有高速公路下口的馬陸鎮(zhèn),，1990-2000年間其人口年均增長率為3.5%,。

由此可見，全封閉式的高速公路對城鎮(zhèn)人口導入的作用方式是跳躍式的,，即只對有高速公路開口的城鎮(zhèn)具有較明顯作用,，且其影響程度遠低于軌道交通。

2,、近郊區(qū)人口增長的區(qū)域差異

近郊區(qū)由于其產業(yè)發(fā)展,、交通區(qū)位條件以及發(fā)展政策等各方面的差異，其人口的集聚程度也有相當大的差異,。具體表現在近郊區(qū)內浦東新區(qū),、閔行、寶山區(qū)的人口吸聚能力較強,。而嘉定區(qū)由于不具備其它區(qū)所具有的獨特發(fā)展條件,，如浦東新區(qū)發(fā)展的強有力的政策支撐、閔行區(qū)得天獨厚的交通區(qū)位條件以及寶山區(qū)強大的產業(yè)支撐在人口吸聚能力方面難有大的作為,。

三,、上海市人口布局戰(zhàn)略目標

1、上海人口規(guī)模規(guī)劃總目標

根據《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020年）所確定的城市人口發(fā)展目標,，2020年,，全市實際居住人口（包括戶籍人口和居住一年以上的外來流動人口）1600萬左右，城市化水平達到85%,。

2,、現狀人口分布情況與國際城市的比較分析

將"五普"常住人口統計口徑統一到居住一年以上的常住人口，則上海中心城（外環(huán)線以內）的現狀常住人口為915萬人,，人口密度為1.4萬人/平方公里,。

上海市現狀人口密度情況表


根據有關調查數據表明，一些國際經濟中心城市的城市中心區(qū)人口密度情況如下：
國際大城市中心區(qū)人口密度情況比較


由此可見,，與世界其他國際經濟中心城市相比,，上海市中心區(qū)平均3.0萬人/平方公里的人口密度人過于稠密，尤其是浦西部分的舊區(qū),。

3,、上海市人口分布規(guī)劃方案及控制目標

至2020年規(guī)劃期內，中心城將要向郊區(qū)疏解人口約115萬人,。參照世界國際經濟中心城市標準,，并結合上海市不同地區(qū)的具體情況,，試圖分解確定不同地域人口密度及人口流動方向的具體控制目標。

規(guī)劃人口疏解方向:上海市人口疏解的重點在舊區(qū),向外疏解的方向一部分在內外環(huán)線之間,但重點是向中心城以外的郊區(qū)疏解,。

人口疏解特征轉變：突破"八五",、"九五"期間，城市人口由舊區(qū)向內外環(huán)線之間蔓延式發(fā)展的方式,，逐步轉向和部分實現舊區(qū)人口向外環(huán)線以外的郊區(qū)城鎮(zhèn)跳躍式發(fā)展的方式,。

上海市中心城人口疏解分地區(qū)控制目標(至2020年)


注：人口單位為萬人，人口密度單位為萬人/平方公里;

疏解人口數字為負數時,表示該地區(qū)增加人口數量

綜上所述,，中心城規(guī)劃向郊區(qū)疏解約115萬人,，其中舊區(qū)人口降至2萬人/平方公里，需疏解人口150萬,，其中大部分疏解至郊區(qū),，小部分疏解至內外環(huán)線之間，除舊區(qū)外的中心城其他地區(qū)人口可適度增加,，但要嚴格控制在一定的人口密度范圍內,。

因此，如何突破"八五",、"九五"期間,，城市人口由舊區(qū)向內外環(huán)線之間蔓延式發(fā)展的方式，逐步轉向和部分實現舊區(qū)人口向外環(huán)線以外的郊區(qū)城鎮(zhèn)跳躍式發(fā)展的方式,，將是中心城人口疏解的關鍵,。

四、實施上海人口布局戰(zhàn)略的主要對策

要實現中心城人口向郊區(qū)疏解的戰(zhàn)略目標,，特別是逐步轉向由舊區(qū)向郊區(qū)跳躍式發(fā)展的疏解方式,，如何從上海市域整體宏觀角度，加強整體規(guī)劃引導與控制力度,，是實現這一戰(zhàn)略目標的關鍵：

1,、控制中心城住宅供應總量，降低舊城改造開發(fā)強度,，實施舊區(qū)與郊區(qū)聯動發(fā)展的搭橋政策,。

（1）市政府控制中心城住宅用地年度投放量，一方面可作為城市環(huán)境建設,、公共設施建設的用地及備用地,；另一方面也為城市未來功能發(fā)展留有余地。同時,，有利于提高中心城城市土地價值及房產價值,，從而拉大中心城與郊區(qū)的土地及房產級差，促進郊區(qū)房地產吸引力的加大,，吸引人口外遷,。

（2）控制中心城居住建筑容積率，一方面改善居住環(huán)境,，減小中心城交通市政設施配套及環(huán)境的壓力,；另一方面，減少了住宅總量的提供,，控制了中心城居住人口總量,，人口密度將隨著舊城改造的推進而逐步減少，將從根本上提高中心城的整體環(huán)境質量,。舊區(qū)內住宅開發(fā)凈容積率應控制在2.5以下,，中心城其他地區(qū)住宅開發(fā)凈容積率應控制在1.5以下.

（3）推進中心區(qū)與郊區(qū)的聯動發(fā)展與搭橋開發(fā)政策的制定與實施，使中心城舊城改造與郊區(qū)新區(qū)開發(fā)形成互動的良性循環(huán),。

但是,，按照目前就地平衡的開發(fā)模式，舊城改造要降低開發(fā)強度是十分困難的,。采取重點人口導入區(qū)域與中心城人口導出區(qū)域的搭橋政策是一種比較有效的途徑,，這同時也是實現舊區(qū)人口向郊區(qū)城鎮(zhèn)跳躍式疏解的有效方法，以避免舊區(qū)人口的一再梯度疏解而造成的資源浪費,。

2,、實施中心城大型環(huán)城綠帶建設，控制中心城繼續(xù)蔓延式發(fā)展,。

根據新一輪總體規(guī)劃確定,，為避免城市進一步無限制蔓延所帶來的弊病，在外環(huán)線周圍劃定了5公里地區(qū)為建設敏感區(qū),，要求嚴格控制建設敏感區(qū)內的各項開發(fā)活動,，保持原生態(tài)環(huán)境，不能形成新的集中成片的城市化地區(qū),。

3,、加速郊區(qū)軌道交通建設，引導城市軸向組團式發(fā)展,，政策聚焦重點城鎮(zhèn),。

（1）最有效支撐人口疏解的交通方式為軌道交通，這已為上海地鐵建設與沿線人口發(fā)展的事例所證明,。以地鐵一號線為例,，地鐵沿線區(qū)域的人口年平均增長率是其他地區(qū)的5倍左右。

（2）通過加速郊區(qū)快速大容量的軌道交通線的建設來引導城市按軸向發(fā)展,，并形成城市發(fā)展軸,，是大城市解決城市化發(fā)展過程中的重要戰(zhàn)略。

（3）在城市發(fā)展軸中選取重點城鎮(zhèn),，作為發(fā)展核,，集中集聚集約發(fā)展,，避免帶狀無序發(fā)展給城市基礎設施配置、環(huán)境保護,、城市生態(tài),、城市景觀所產生的多種不良后果。

4,、重點城鎮(zhèn)優(yōu)先考慮產業(yè)發(fā)展用地選址,，配合高速公路建設，增強郊區(qū)城鎮(zhèn)綜合實力,。

（1）產業(yè)所帶來的就業(yè)崗位及商機吸引了大量的人口,，特別是農村人口的城市化和外來流動人口的聚集。新建大規(guī)模產業(yè)園區(qū),，應優(yōu)先考慮重點城鎮(zhèn)作為新興產業(yè)的選址地點,，使得城鎮(zhèn)獲得強有利的經濟實力的支撐。

（2）相對于軌道交通而言,，高速公路對于人口吸引的力度是有限的,，但對于物流及產業(yè)的支撐確實明顯的。高速公路線建設,，應在重點城鎮(zhèn)處建設全互通立交出入口,，在產業(yè)區(qū)增加高速公路出口，以此加快物流,、促進產業(yè)區(qū)的發(fā)展與規(guī)模,，從而帶動人口的發(fā)展。

（3）給重點城鎮(zhèn)以土地優(yōu)先供應政策,，變平均供應方式為集中重點供應,，通過土地供給量的投放，控制非重點城鎮(zhèn)發(fā)展的局部惡性競爭,，使重點城鎮(zhèn)在較短時間內有可能發(fā)展成為中等規(guī)模的城市,、遠期成為大城市，形成與中心城特大城市相抗衡的具有強大吸引力的綜合功能城市,。

5,、提高郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設水平，加快住宅建設,，提升城鎮(zhèn)生活環(huán)境整體水平,，吸引中心城及農村人口落戶城鎮(zhèn)。

（1）加快郊區(qū)住宅建設,，提高住宅建設質量

（2）加強城鎮(zhèn)環(huán)境景觀建設

（3）加強教育,、醫(yī)療、文化,、社區(qū)服務等城鎮(zhèn)公共服務設施建設

影響人口布局變化的因素是多方面的,，也是相當復雜的,。以上五大主要對策是針對上海市的具體情況提出的，市政府可以通過對上述政策的整合與聚焦,，一方面控制中心城人口的動態(tài)發(fā)展,，另一方面形成具有突破性和強大導向力的郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展軸線與重點，實現上海城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標,。