最近,，最高人民法院提出了推進法院司法改革的十項任務,，內(nèi)容涉及優(yōu)化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策,、加強司法隊伍建設,、加大司法經(jīng)費保障四個方面。據(jù)悉,，這十項改革任務,，也將成為最高人民法院即將發(fā)布的深化司法改革若干意見的主要內(nèi)容?？梢哉f,，新一輪的司法改革業(yè)已啟動，改革目標也將從法院的日常工作機制,，轉(zhuǎn)向人事,、經(jīng)費、權力配置等深層次問題,，《刑法》,、《刑事訴訟法》的大幅修改，亦將隨之展開,。值此變革之際,，有必要總結(jié)之前十年法院改革的利弊得失，直面深化改革必須回應之問題,，并就本輪改革需要著重解決的幾個問題提出建議,。

　　1 當代改革縱覽

　　改革開放三十年來，法院系統(tǒng)的司法改革大致經(jīng)歷了四個階段,。第一階段是從1979年至20世紀80年代初期,，伴隨經(jīng)濟改革的開始和《憲法》、《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》,、《民事訴訟法》（試行）的實施,，人民法院的審判體制逐步得以恢復。這一階段與其說是改革,，不如說是重建,，也奠定了我國現(xiàn)行司法制度的基礎。

　　第二階段是從80年代末至90年代中期,，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立,，《民事訴訟法》正式頒行，《刑事訴訟法》被修訂,，法院也進行了以庭審改革為核心的審判方式改革,，審判方式從過去以法官主動調(diào)查為中心的職權主義，逐步轉(zhuǎn)向以當事人或控辯雙方當庭質(zhì)證為中心的對抗主義,。這一階段的改革,，可以說是以下級法院為主導，自下而上,，自主自發(fā)地進行,，最高人民法院通過推動立法，對改革成果予以確認,。

　　第三階段開始于90年代末,，隨著黨的十五大、十六大提出“推進司法體制改革”的要求,，司法改革正式從公,、檢、法,、司各自為政的局面,，進入了由中央統(tǒng)一部署，自上而下,，協(xié)調(diào)推進的階段,。尤其是十六大之后，中央成立了司法改革領導小組,，并發(fā)布了關于司法體制改革的初步意見,。最高人民法院的《人民法院第二個五年改革綱要》（2004-2008）和最高人民檢察院《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》（2005-2008），都是貫徹落實上述意見的產(chǎn)物,。

　　黨的十七大提出“深化司法改革,，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為,，建設公正高效權威的社會主義司法制度”的新要求后,，中央司法改革領導小組隨之制訂了深化司法改革的意見,，經(jīng)中央政治局批準通過。與此同時,，最高人民法院,、最高人民檢察院也開始醞釀落實上述改革意見，這不僅意味著司法改革將向縱深推進,，也預示著第四階段司法改革工作的啟動,。

　　2 十年改革得失

　　認真審視過去十年的法院改革，可以發(fā)現(xiàn),，改革基本上是落實人民法院兩個“改革綱要”的過程,。也就是說，“改革綱要”落實到什么地步,，法院改革就推進到什么地步,。從實際效果來看，通過落實“一五綱要”,，法院內(nèi)部實現(xiàn)了立案與審判分立,、審判與執(zhí)行分立、審判與監(jiān)督分立,，庭審功能得以強化，法庭真正成為了審判的中心,。通過落實“二五綱要”,，最高人民法院收回了死刑核準權，實現(xiàn)了死刑二審案件的全部開庭,。上述改革舉措順應了民意,，也符合司法規(guī)律，推動了法治的文明與進步,。

　　然而,，一旦仔細推敲，我們會發(fā)現(xiàn),，兩個“改革綱要”提出的其它改革任務,，其實多半沒有完成，部分改革措施甚至出現(xiàn)了“水土不服”的情形,。之所以如此,，首要原因在于保障不足，許多改革內(nèi)容只停留在口號層面,，如提高法官職級待遇,，加強司法經(jīng)費保障，這些舉措都需要地方黨委和政府,，乃至中央組織,、編制,、財政部門的配合與支持。沒有編制,，缺乏經(jīng)費,，所謂“提高待遇，加強保障”就成了空白支票,，現(xiàn)實情形也的確如此,。

　　就法院自身而言，許多改革也存在推進步伐過快,，配套措施未及時跟進的情形,。比如，民事案件管轄范圍調(diào)整后,，大量案件下沉至基層法院,，基層法院的人員編制卻未增加，導致案多人少,、審判效率低下,。又比如，死刑二審實現(xiàn)全部開庭后,，二審審限卻未延長,，不能滿足嚴格審查的時間需要，一線法官迫切需要確立的死刑統(tǒng)一標準,、非法證據(jù)排除規(guī)則也遲遲未能出臺,。

　　事實上，中國的司法改革,，除上述主客觀因素外,，也一直在所謂“國情悖論”的漩渦中打轉(zhuǎn)。“一刀切”式的改革方法一旦遭遇地區(qū),、城鄉(xiāng)差異,，馬上就捉襟見肘。民事審判方式改革還原了司法消極,、中立的特性,，但是，由于我國缺乏訴訟文化傳統(tǒng),，民眾法律意識普遍不高,，一旦遭遇訴訟，廣大農(nóng)民及城市弱勢群體既無錢聘請律師,，自身也不具備調(diào)查,、收集證據(jù)和當庭質(zhì)證、辯論的能力,，反而成為利益最易受到損害的群體,。為了提高法官職業(yè)進入門檻,，國家推行了統(tǒng)一司法考試，司法考試制度實施六年來,，許多中西部,、少數(shù)民族地區(qū)法院內(nèi)通過司法考試者屈指可數(shù)，即使有人通過考試,，也很快辭職赴經(jīng)濟發(fā)達城市發(fā)展,，或直接從事律師工作，部分邊遠地區(qū)甚至鬧起了“法官荒”,?？梢哉f，深化司法改革,，必須直面“幅員遼闊,、發(fā)展不均衡”這一基本國情。

　　必須指出的是,，無論是審判獨立,、對抗主義，還是司法職業(yè)化,，這些改革的總體方向都是正確的,，符合現(xiàn)代司法理念與科學司法規(guī)律。不能因為改革措施與社會現(xiàn)實碰撞后,，產(chǎn)生一些不盡如人意的反應,，就質(zhì)疑改革的方向，甚至堅持“唯國情論”,，否定改革成果,，開歷史“倒車”,。對過去十年的司法改革,，我們應當檢討與反思的，是改革的方法而不是改革的方向,，是某些具體措施的偏差,，而不是改革的整體方案。

　　3 深化改革的展望

　　深化司法改革,，意味著司法體制與工作機制的改革工作必須向“深水區(qū)”推進,。首當其沖的，自然是司法職權的優(yōu)化配置,。所謂“優(yōu)化配置”,，既包括司法職能的轉(zhuǎn)換，也包含訴訟程序的調(diào)整,。但從最高法院目前公布的十項改革任務,，以及媒體之前關于中央司法改革意見的報道來看,，涉及公檢、法,、司之間職能轉(zhuǎn)換的內(nèi)容相對較少,。

　　事實上，在改革意見醞釀階段,，曾有人提議將檢察機關職務犯罪案件的批捕權交法院行使,，取消勞動教養(yǎng)制度，改為法院負責審批的違法行為教育矯治制度,，但受各種主客觀因素影響,，上述設想未能實現(xiàn)。由此可見,，改革者在司法體制改革問題上,，總體仍持保守態(tài)度，即“擱置爭議,、局部調(diào)整,、加強監(jiān)督”，對實踐中迫切需要解決的,，如公安立案,、看守所監(jiān)管、民事執(zhí)行,、死刑復核等問題,，采取了由檢察機關加強監(jiān)督措施的做法，并未進行職能調(diào)整,，至于“誰來制約和監(jiān)督檢察機關”這一問題,，則通過職務犯罪批捕提一級和完善人民監(jiān)督員制度的變通方式解決。對法院在刑事審判方面過于寬泛的自由裁量權,，改革將逐步予以規(guī)范,，即將定罪與量刑相分立，把量刑環(huán)節(jié)單獨納入法庭審理程序,，使控辯雙方,、被害人及被告人有機會圍繞量刑問題進行陳述、爭辯,，減少量刑的隨意性,。

　　此外，上下級法院關系的完善,，也將是本次改革的重點,。我國《憲法》和《人民法院組織法》規(guī)定，上級法院監(jiān)督下級法院的審判工作,，但上級法院在履行審判監(jiān)督,、業(yè)務指導職能的同時,，也不可避免地異化了這種監(jiān)督關系，出現(xiàn)了“案件請示”,、“提前介入”等“司法行政化”問題,，因此，本輪改革也將規(guī)范案件請示制度,，明確上下級法院在司法業(yè)務管理和司法行政管理工作方面監(jiān)督指導的范圍與程序,。

　　前面已經(jīng)提到，缺乏中央組織,、編制,、財政部門的有效配合，是既往改革成效不大的主要原因,。而本輪改革的務實之處,，首先就體現(xiàn)在它將司法隊伍建設、司法經(jīng)費保障作為改革的兩大重點,，并由中央組織部門與財政部牽頭實施,。我們知道，司法地方化或者說司法地方保護主義的一大成因,，就在于法院的人,、財、物一直處于“受制于地方”,。在職級待遇方面,，目前確定法官的職級、職數(shù)的依據(jù),，仍然是中發(fā)辦（1985）47號文,、勞人薪（1987）56號文。這兩個文件已經(jīng)實施了20年,，文件中的一些規(guī)定和要求,，已不再適應目前法院的情況和需要，由于沒有新政策出臺,，協(xié)調(diào)解決法官職級職數(shù),，已成為各級法院工作的重中之重,。在編制方面,，由于缺乏科學的編制管理，各地法院缺編現(xiàn)象也非常嚴重,，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),，體現(xiàn)為編制短缺、案多人少,；在邊遠落后地區(qū),，則體現(xiàn)為空編嚴重,、法官流失?？梢哉f,，加強職業(yè)保障，解決法官的“入口”與“出口”,，完善司法考試制度,，已成為司法人事改革的當務之急。

　　在經(jīng)費保障方面,，為弱化“司法地方化”現(xiàn)象,，確實有必要對目前的司法經(jīng)費保障體制進行改革?？紤]到司法權屬于中央權力,，并不專屬于地方，中央財政必須有所投入,。但是,，經(jīng)費改革同樣不能不分項目、不分地域,、不分部門搞“一刀切”,。比如，所有經(jīng)費不可能由中央或省級一體負擔,，必須分門別類,，分級負擔，同級財政不能完全撒手不管,。中西部地區(qū)法院的辦案經(jīng)費,，可以考慮由中央與省級財政多負擔一些，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則可適當降低中央負擔的比例,。

　　4 改革的再改革

　　十年前,，針對臺灣地區(qū)司法改革的缺陷與不足，臺灣學者蘇永欽曾提出要對改革方法進行“再改革”,?？偨Y(jié)過去十年的改革經(jīng)驗與教訓，可以發(fā)現(xiàn),，我們自己的司法改革在方法論上同樣不乏應當檢討與“再改革”之處,。具體到法院改革，必須在以下三個方面著力改進,。

　　首先,，司法改革必須找準定位點。這里的定位點，就是最高法院,、高級法院,、基層法院在法院組織體系中的功能定位。比如,，通過近些年的司法改革,，最高人民法院的機構越來越龐大，人員越來越多,，審理的案件數(shù)量也直線上升（而且主要是事實審）,，這是否符合司法規(guī)律，是否科學合理,，仍是一個有待商榷的話題,。畢竟世界上絕大多數(shù)最高法院并不直接審理案件，而是通過司法審查或解釋法律,，實現(xiàn)政策制定與規(guī)則治理的功能,。

　　另外，伴隨民事,、行政案件管轄范圍的調(diào)整,，基層、中級以及高級法院受理的案件數(shù)量與案件類型也有了很大變化,，相關業(yè)務機構的功能也隨之調(diào)整,，在此過程中，如何科學界定初審法院,、上訴法院乃至最高法院的功能,，并據(jù)此考慮是否/如何設置行政專門法院、知識產(chǎn)權上訴法院等一系列問題,，都是值得未來在司法改革措施制定過程中深入研究的,。

　　其次，司法改革必須做到公開,、務實,、協(xié)調(diào)，解決主要問題,，具備可操作性,。公開，是指改革議程的設置,、改革意見的形成是透明的,，社會各界都有渠道參與。務實,，是指改革內(nèi)容必須直面司法實踐中急需解決,，法院也有能力解決的問題,，使改革的深度,、廣度與法院自身能夠提供的司法資源相適應,。協(xié)調(diào)，是指改革必須處理好宏觀規(guī)劃與微觀設計的關系,，在推動改革的同時,，注重配套措施的跟進，以及與黨委,、人大,、政府及其它司法機關的溝通協(xié)調(diào)，爭取黨委的全力支持與其它部門的有效配合,。

　　最后,，司法改革必須加強實證研究，注重方法論的完善,。司法改革要取得實質(zhì)性進展,，首先必須掌握的基本事實應該是人民怎樣看待司法，對司法改革持何態(tài)度,，究竟有哪些具體需求,。這就需要進行有計劃的、穩(wěn)妥的實證研究,，而不能僅以專業(yè)人士的所見所聞和所思所議為根據(jù),。進行純理論研究的法律學者，其能貢獻的,，多限于規(guī)范性思考,，這類思考方式，常常使得改革過程中的辯論,，像許多法律理論方面的論辯一樣,，激烈卻難以達成基本共識，絕對化,、道德化卻又無從實證,。

　　而司法改革需要立足于對社會現(xiàn)實的全面綜合考察，需要從社會的需求層面考慮,，并應遵循如下原則：第一,，逐步跳出專業(yè)主義的窠臼，揚棄“只有司法者才懂司法問題”的傲慢與偏見,，學習從社會大眾的角度看待司法改革問題,。逐步學會從人民的需求出發(fā)尋找答案，否則無論怎樣改革,，都無法獲得公眾的認同,。第二，在司法改革過程中應結(jié)合社會科學方法，建立科學的方法論體系,，即從司法體制與工作機制中需要改革的問題入手,，通過策劃、設置并評估試點項目,，輔之以調(diào)查問卷,、抽樣分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等科學手段,，評估利弊,，定期跟蹤，尋找解決問題的最佳方案,，并對成功的試點進行推廣,，最終促成整個系統(tǒng)的改革。