新聞延伸 國務(wù)院法制辦立法后評估運作詳情

　　面對面坐著,，許馳博士與吳強(化名)聊了很長時間。

　　吳強家在寧夏銀川,，受朋友影響,，他開始吸毒，然后他愛人也跟著吸,。殷實的家產(chǎn)現(xiàn)在早已揮霍殆盡,。寧夏在吳忠市為像吳強這樣的海洛因成癮者提供了全區(qū)第一家美沙酮維持治療門診，吳強來了,。

　　他告訴許馳,，到診所喝一杯美沙酮后，就不再想毒品了,。他要勸其他吸毒者也來喝,，交一兩塊錢就能喝一杯。

　　作為《艾滋病防治條例》評估工作組的成員,，許馳博士接觸了一個又一個像吳強這樣的接受美沙酮維持治療的吸毒者,。建立美沙酮維持治療門診，是《艾滋病防治條例》所確立的一項制度,，許馳要調(diào)查上門者的看法,。

　　許馳所做的，是2006年國務(wù)院法制辦首次進行的《艾滋病防治條例》立法后評估試點中,，最基礎(chǔ)的采集信息工作,。同時展開立法后評估試點的，還有《信訪條例》,、《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》,、《個人存款賬戶實名制規(guī)定》、《勞動保障監(jiān)察條例》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》5個行政法規(guī),。

　　自我糾錯折射立法理念嬗變

　　“法律,、法規(guī)、規(guī)章出臺之后,，到底有沒有起到預(yù)期作用,？進行立法后評估就是追問立法質(zhì)量的現(xiàn)實選擇。這是法制工作機構(gòu)的自我加壓，折射出我國立法者工作理念的嬗變,。”一位法律工作者說,。

　　2006年，立法后評估悄然出現(xiàn)在立法領(lǐng)域,。

　　這一年,，上海市人大常委會完成了對實施3年有余的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》實施績效的評估。除上海之外,，山東,、北京、甘肅,、云南,、福建、浙江,、海南,、四川等省市人大，也都陸續(xù)開展了地方性法規(guī)立法后評估,。

　　河北省也在當(dāng)年推出政府立法后評估制度,，明確：對不解決實際問題、得不到人民群眾擁護的政府規(guī)章和規(guī)范性文件,，要進行修改或廢止,。

　　據(jù)介紹，盡管我國一再強調(diào)打造立,、改,、廢三位一體的立法過程，但一些部門和地方重立法數(shù)量,、輕立法質(zhì)量的取向依然表現(xiàn)明顯,。面對不斷增加的立法數(shù)量、立法背景的不斷變化以及影響立法質(zhì)量因素的疊加,，比如理論的貧乏可能導(dǎo)致立法行為的短視,、體制摩擦可能造成立法執(zhí)行的困難、利益剛性可能帶來立法目標(biāo)的移位,、時間滯后可能削弱立法的權(quán)威性等等,，如果立法光有“生”，修改與廢止不能及時跟上,，立法質(zhì)量就不可避免地會出現(xiàn)短板。

　　華東政法大學(xué)博士生導(dǎo)師丁偉教授認為,，長期以來,，我國政府立法工作缺乏“自我糾錯”的機制。他說，立法后評估的提出,，不僅是根據(jù)實際情況對立法的再次校正,，更是立法工作者自我解剖、自我檢查,、自我監(jiān)督,、自我完善的過程，需要立法者具有敢于直面矛盾的寬廣胸懷,。這一“自我糾錯”機制的科學(xué)化,、常態(tài)化，必將在具有立法權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部形成檢測政府立法的合法性,、合理性,、針對性、可操作性的“安全閥”,。

　　據(jù)悉,，國務(wù)院法制辦通過此次行政法規(guī)立法后評估試點，摸清了一些政府在實施這些法規(guī)過程中暴露的問題,，有些是需要在立法層面加以完善的,。

　　“立法回頭看”演繹科學(xué)立法

　　應(yīng)該怎樣實施行政法規(guī)立法后評估？是關(guān)起門來搞內(nèi)部循環(huán)的自娛自樂,，還是追求真正的客觀,、科學(xué)、公正,？這是擺在立法機構(gòu)面前的一道選擇題,。在國務(wù)院法制辦此次評估試點的6個條例中，由國務(wù)院法制辦和衛(wèi)生部主導(dǎo),，委托中國疾控中心性病艾滋病預(yù)防控制中心完成的《艾滋病防治條例》評估報告,，出色地回答了這一問題。

　　“《艾滋病防治條例》的制定與頒布,，是社會關(guān)注的焦點,，它所確立的一些制度，比如建立美沙酮維持治療門診,、安全套推廣等,，都是一些存在社會爭議的重大敏感問題。對這樣一個條例進行立法后評估,，我們沒有什么模式可套用,，完全是把這項評估當(dāng)作一個科研課題來做。”李敬鵡說,。李敬鵡是國務(wù)院法制辦負責(zé)此項評估的具體組織協(xié)調(diào)人,。

　　從2006年11月立項之后,，由國務(wù)院法制辦、衛(wèi)生部,、中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心以及部分統(tǒng)計學(xué),、社會學(xué)、人類學(xué)專家共同組成的評估領(lǐng)導(dǎo)小組,，就評估方案設(shè)計,，反復(fù)開了四五次會議，最終確定從《艾滋病防治條例》明確的幾十項制度中,，抽取5項最主要的制度,，按照科研設(shè)計的思路，進行定性,、定量和網(wǎng)上搜索相結(jié)合的科學(xué)評估方式進行,。李敬鵡認為，這一評估方法的確立,，需要有跨學(xué)科專業(yè)人員協(xié)調(diào)配合,，需要跨領(lǐng)域的視野與能力。

　　5項列入評估的制度是：政府主導(dǎo),、各部門各司其責(zé)和全社會參與的通力防治制度,；宣傳教育制度；發(fā)揮非政府組織作用的制度,；積極穩(wěn)妥開展對吸毒成癮者的美沙酮維持治療制度,；安全套推廣制度。

　　據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心辦公室副主任劉玉芬介紹,，定性調(diào)查選取了在云南,、山西和寧夏3省區(qū)抽樣，這3個地方具有高,、中,、低程度的代表性。評估工作組成員在進行33次共涉及204人的專題小組調(diào)研后,，又面對面,、一對一地與87人進行了深入訪談。

　　納入定性調(diào)查的是8類目標(biāo)人群,，包括：縣級以上各級人民政府防艾辦負責(zé)人,；衛(wèi)生、公安,、藥監(jiān),、計生、工商,、教育,、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門負責(zé)人,；企事業(yè)單位負責(zé)人,；專業(yè)技術(shù)人員(疾控機構(gòu),、醫(yī)療機構(gòu)以及美沙酮維持治療門診的工作人員)；有關(guān)社團組織和個人(包括來自工會,、共青團,、婦聯(lián)、紅十字會的人員以及當(dāng)?shù)仄渌麉⑴c艾滋病防治工作的非政府組織負責(zé)人),；公共場所經(jīng)營者,；接受美沙酮維持治療的人員；公共場所服務(wù)人員,。

　　“結(jié)合定性調(diào)查中形成的共性問題,，我們又把5項制度細化，一一列出其3大關(guān)鍵因素,，形成8張調(diào)查表,，進行定量調(diào)查。”劉玉芬說,。

　　定量調(diào)查涉及新疆,、河南、廣東,、重慶,、內(nèi)蒙古、海南,、陜西,、浙江、山東9個地方,，調(diào)查對象與定性調(diào)查一致,，對重點人群還采取面對面填表調(diào)查的方式進行，回收卷達1800份左右,。

　　與此同時,，評估工作組還廣泛收集媒體、國際組織和各路專家對條例的看法,。此類信息達到85萬多條,。

　　2007年春節(jié)后，整個評估工作就進入了數(shù)據(jù)整理,、分析階段,。工作組對收集到的5項制度的信息、數(shù)據(jù),，分別從對制度的理解,、執(zhí)行及其影響3個方面進行描述性分析,，并在分析過程中貫穿征求專家、社會公眾的評論與意見,，直至形成一個總的評估報告和定性,、定量、媒體評價3個分報告,。

　　為追求調(diào)查的客觀性,，評估工作組采取了多種手段實行質(zhì)量控制，如培訓(xùn)調(diào)查員,，確保調(diào)查按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與方法進行,；采用足夠的樣本量，以減少抽樣誤差帶來的影響,；采用多種統(tǒng)計分析方法,，以減少系統(tǒng)誤差帶來的影響；嚴格審查參與調(diào)查人群,，減少調(diào)查偏性,；嚴格數(shù)據(jù)審查，要求定性調(diào)查應(yīng)當(dāng)日完成訪談記錄整理,，嚴防入錄錯誤等,。

　　《艾滋病防治條例》立法后評估報告目前尚未向社會公布。但中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心主任吳尊友明確告訴記者,，《艾滋病防治條例》自2006年3月實施以來,，通過評估，這項行政法規(guī)受歡迎程度很高,，沒有什么需要修改和調(diào)整的,。

　　吳尊友說：“艾滋病防治，讓我聯(lián)想到抗擊‘非典’期間的做法,，這就是依靠法律,、依靠科學(xué)、依靠人民群眾,，防治艾滋病也充分體現(xiàn)了這三依靠,。此次立法評估，從法律從公共衛(wèi)生從民間等層面,，多視角地對條例成效進行調(diào)查,，結(jié)果顯示，社會對條例普遍是理解與認同的,，條例的實施有著廣泛的社會基礎(chǔ),，執(zhí)行情況比較好。但對個別條款的不同認識也存在,，比如,，對采用美沙酮維持治療的看法,，調(diào)查顯示社會上還有10%到20%的人，并不接受,。”

　　一些社會組織在公共場所進行艾滋病防治宣傳,，過去城管會轟他們，現(xiàn)在不轟了,；一些社區(qū)過去不愿舉辦有關(guān)艾滋病的活動,，現(xiàn)在也主動邀請專家上門開講座,、搞宣傳了……這些變化許多都發(fā)生在《艾滋病防治條例》頒布之后,。衛(wèi)生部艾滋病專家顧問委員會副主任、國家艾滋病政策專家組組長王若濤教授說：“我很高興能夠參加這樣的評估工作,，事實證明條例所確定的建立政府主導(dǎo),、各部門各司其責(zé)、全社會共同參與的艾滋病防控體系,，是非常正確的線路選擇,。此次對《艾滋病防治條例》進行立法后評估，是公共衛(wèi)生法制建設(shè)的一大進步,，更是政府對人民負責(zé)的進步表現(xiàn),。”

　　不過，他覺得,，此次評估還是存在一定的局限性,，即評估主要是對立法中確立的5項制度進行評估，“沒有對立法的社會效益,、經(jīng)濟成本以及與其他立法的協(xié)調(diào)性等內(nèi)容進行評估”,，還不屬于全面評估。

　　據(jù)李敬鵡介紹,，此次評估反映出來的問題,，有些是屬于應(yīng)當(dāng)通過地方立法加以細化解決的，有些是屬于理解和執(zhí)行層面的問題,。比如,，在執(zhí)法過程中，存在如何處理貫徹條例與打擊賣淫嫖娼,、與執(zhí)行禁毒法的協(xié)調(diào)問題,，存在規(guī)定明確但理解執(zhí)行不到位的問題。

　　“開展立法后評估,，不僅幫助法制工作機構(gòu)把關(guān)法規(guī)審查質(zhì)量,，實際對行政執(zhí)法一線人員也提供了幫助，有助于他們準(zhǔn)確執(zhí)法,。同時,，客觀反映社會公眾對行政法規(guī)的意見,，能夠推動法規(guī)更順利地實施。”評估工作組成員許馳說,。

　　參與國務(wù)院法制辦此次評估試點的專家普遍認為,，開展“立法回頭看”，是本屆政府強調(diào)科學(xué)立法,、民主立法又一次生動演繹,。

　　立法后評估指導(dǎo)方案將制定

　　記者從國務(wù)院法制辦獲悉，在總結(jié)2006年評估試點工作的基礎(chǔ)上,，國務(wù)院法制辦又選擇了《地方志工作條例》,、《民用爆炸物品安全管理條例》、《血吸蟲病防治條例》,、《儲蓄管理條例》,、《鐵路運輸安全保護條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》6個條例,，相對集中行政處罰權(quán)制度實施情況,、行政復(fù)議審理制度建設(shè)情況總共8個對象進行立法后評估。同時,，國務(wù)院法制辦還委托了一個地方對地方政府規(guī)章進行立法后評估,。

　　國務(wù)院法制辦有關(guān)負責(zé)人說，立法后評估既是一項嚴肅的工作,，又是一項技術(shù)性很強的工作,，其內(nèi)容涉及立法技術(shù)、法規(guī)執(zhí)行,、法規(guī)實施的制度背景和社會環(huán)境等多個層面,，需要采用科學(xué)的評估方法。下一步,，在改進評估方式,、總結(jié)評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院法制辦將著手研究制定一個行政法規(guī)立法后評估指導(dǎo)方案,，以推動行政法規(guī)立法后評估工作全面規(guī)范化展開,。(