中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者|潘曉娟

3月14日,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2018年立法工作計劃》,，眾多與民眾生活密切相關(guān)的項目列入了今年的立法計劃。其中,，明確提到“提請全國人大常委會審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（國務(wù)院法制辦,、國家發(fā)展改革委,、財政部起草）”。

PPP條例作為“全面深化改革急需的項目”,，在去年被列入國務(wù)院2017年立法工作計劃。2017年3月20日,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2017年立法工作計劃》,，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目引入社會資本（PPP）條例作為“全面深化改革急需的項目”列入，條例由原國務(wù)院法制辦,、國家發(fā)展改革委,、財政部起草。

業(yè)內(nèi)人士對此分析認為,，PPP模式在我國推廣30余年,，盡管政府主管部門相繼出臺了一些部門規(guī)章，但由于政策的不盡完善以及立法不及時,，一定程度上影響了我國PPP模式的推廣,。目前PPP的發(fā)展亟需進一步加以規(guī)范和調(diào)整，從PPP條例今年被列入國務(wù)院立法計劃來看,，社會各界對這個條例的出臺依然充滿期待,。
    

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，PPP模式可以有效地促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，特別是在我國的城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著非常重要的作用,，對促進經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平具有非常重要的意義。由于基礎(chǔ)設(shè)施和PPP模式的特點,，以及我國過去二三十年P(guān)PP實踐所積累的經(jīng)驗與教訓(xùn)表明,，要保證PPP模式的成功應(yīng)用，保證PPP項目的良性和可持續(xù)性發(fā)展,，構(gòu)建國家層面的法律和制度體系迫在眉睫,。

“畢竟PPP涉及很多政府部門，不是任何單一部門能夠搞定的,。而今立法也是跨部門的,，PPP條例列入國務(wù)院2018年立法計劃是眾望所歸，也更加有利于協(xié)調(diào)和推進PPP行業(yè)的發(fā)展,?！蓖跏厍宸治稣f，由于PPP很復(fù)雜,，短時間內(nèi)想立一個好法很難,，只有先出來條例，以后逐步完善,，再上升為法,。

自2014年以來,，我國PPP模式大規(guī)模推廣應(yīng)用取得了可喜的成就。但與此同時,，也產(chǎn)生了一些問題,。目前PPP正進入規(guī)范化發(fā)展的新階段，在這個階段里,，更需要有一部條例來規(guī)范行業(yè)的發(fā)展,。

中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時指出，每年年初國務(wù)院都會制定一個當(dāng)年的立法計劃,，所以“這次的列入并不是重新啟動立法的意思”,。PPP條例的起草此前就已經(jīng)納入原國務(wù)院法制辦的工作，自然而然地就會列入今年國務(wù)院的立法工作計劃,，這是一種例行的工作,。從邏輯上講，現(xiàn)在社會各界對PPP立法確實是高度關(guān)注,。2016年和2017年,，PPP行業(yè)人士也都進行了各種研究并提出了不同的觀點，希望PPP立法能夠取得實質(zhì)性的進展,。

大岳咨詢董事長金永祥對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者說：“一定意義上,，政府推動PPP立法工作，未來PPP有法可依,，將會越來越規(guī)范,，這與2017年11月份以來全國范圍內(nèi)的PPP整改工作目標(biāo)是一致的?！?017年底以來,，地方政府、社會資本和金融機構(gòu)都放慢了PPP節(jié)奏,，有的甚至停下來觀望或者轉(zhuǎn)向BT等方式,，現(xiàn)在看來還是應(yīng)該重新回到PPP軌道上來。實際上,，2017年底財政部,、國資委和中國人民銀行等推出的PPP相關(guān)整改政策引起PPP從業(yè)者擔(dān)心以后，有關(guān)政府部門并未進行政策加碼,，而是在政策執(zhí)行力度方面“手下留情”,，并且進行了深入補充調(diào)研。

 “這本身就說明,，2017年底政府的政策目標(biāo)并不是要停止PPP工作,，而是在探索如何防范PPP可能帶來的一些風(fēng)險。”金永祥分析說,。

 “PPP條例列入今年立法工作計劃,，讓業(yè)界重拾對PPP信心?！睗钭稍兌麻L張燎分析指出,，2017年7月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”），曾掀起討論熱潮,，但后來條例立法推進放緩,，暫無進一步消息，2017年11月以后接連推出治理整頓,、規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件，業(yè)界感覺寒意連連,。因此,，現(xiàn)在公布PPP條例立法的年度工作計劃，對業(yè)界來說是一針“強心劑”,。
    

PPP在實施過程中也暴露出與現(xiàn)有的法律法規(guī)存在很多矛盾,，如何加以協(xié)調(diào)是各方關(guān)注的重點。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示,，PPP上位法的缺乏是PPP行業(yè)未來發(fā)展的重大隱患,，立法的急迫性確實刻不容緩。

張燎告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者,，此前由于PPP相關(guān)上位法缺位,，相關(guān)部門對PPP的管理權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，業(yè)界參與方對PPP的理解五花八門,，到了誰也說服不了誰的地步,，更有渾水摸魚者利用PPP實現(xiàn)違規(guī)融資、違規(guī)交易合法化等目的,，嚴(yán)重阻礙了PPP的健康發(fā)展,。

“如果沒有PPP上位法，有些地方竟然連PPP的具體運作方式包括BOT,、BOOT,、TOT的內(nèi)涵理解都各不相同，這怎么可能發(fā)展得好呢,?！睆埩潜硎荆@次PPP立法要著重要解決PPP特殊法與其它部門法的沖突協(xié)調(diào)問題,，包括PPP模式準(zhǔn)確定義,、社會資本范圍界定、監(jiān)管部門職責(zé)分工、招標(biāo)采購程序的適用和特殊處理,、PPP合同定性等,。上述都是PPP實際操作中遇到的基礎(chǔ)層面的重大問題，其他多數(shù)問題都是這些未明確的事務(wù)衍生所引發(fā)的次要問題,。

 “其實,，總結(jié)過去PPP行業(yè)出現(xiàn)的問題，不在于有沒有法,，而是對PPP的理解和對政策的執(zhí)行情況是怎樣的,。”在王守清看來,，關(guān)鍵還是在于對PPP政策的執(zhí)行,，過去幾年有那么多PPP政策，出現(xiàn)了問題的關(guān)鍵是執(zhí)行出了偏差,，國際上PPP做得好的,，也不是都有PPP法的。如果說立法缺失有大的障礙,，可能還是在土地,、稅收、爭議解決,、招投標(biāo)等已有法條但是沒有考慮到PPP的特點,，還存在有不適應(yīng)的地方。

北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅表示,，此次PPP列入國務(wù)院立法計劃,，立法還需要解決好以下兩方面的問題：一是明確PPP的概念及適用范圍，彌合業(yè)內(nèi)的重要理論分歧,；二是彌合部門分歧,，化解相關(guān)法律及政策沖突，或為此留出必要的接口,，留待后續(xù)體系性立法加以解決,。

在PPP實操問題上，劉世堅也表達了自己的觀點,，“希望PPP條例的制定應(yīng)該建立在對PPP實操問題全面研究的基礎(chǔ)之上,。但是從頂層設(shè)計的角度，不主張PPP條例過于具體入微地去解決實操問題,，而是應(yīng)該追根溯源致力于厘清一些主要實操問題發(fā)生的原因,，并為此設(shè)立相應(yīng)的機制，預(yù)防問題的重復(fù)發(fā)生,。實際上,，此類實操問題主要來源于PPP模式本身與國內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī),、政策之間的沖突?！?br>    

自從PPP模式引進我國以來,，央企、地方國企和上市公司一直是參與PPP項目的主角,。伴隨著PPP項目的不斷推出,，民營企業(yè)逐步參與到PPP項目中，這給PPP帶來了更多的新氣象,，形成了更廣泛的社會資本方參與PPP項目的新格局,。

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2018年3月20日,，民營企業(yè)參與PPP項目按個數(shù)算占總體的46.7%,，而按照金額算僅占總體的25.4%。但是,，如果分行業(yè)來看,，在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游,、能源,、養(yǎng)老,、醫(yī)療等領(lǐng)域,，民營資本參與PPP的項目在金額上均已接近和超過50%，這也充分顯示了民營企業(yè)在部分行業(yè)參與PPP的熱情和信心,?！皯?yīng)通過立法，進一步提振民營資本信心和提升民營資本參與PPP項目的機會,?！北本┟鳂鋽?shù)據(jù)科技有限公司總經(jīng)理、前亞洲開發(fā)銀行高級PPP官員肖光睿分析指出,，去年7月發(fā)布的《征求意見稿》中已經(jīng)有了對所有社會資本一視同仁的“宣誓性”條款,。當(dāng)然，民營資本參與難的問題,，也是由多種因素造成的,，不能寄希望一條“宣誓性”條款完全解決，需在PPP條例中的多點形成合力,。比如：明確“促進”和“規(guī)范”,，給社會資本長期的政策預(yù)期；避免地方政府可能借力發(fā)揮的含糊地帶,；加強信息公開的主體,、期限和內(nèi)容的要求；明確爭端解決機制和救濟途徑；增加項目融資導(dǎo)向,，引導(dǎo)金融機構(gòu)將更多注意力放在項目本身而非交易對手等等,。

北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳民告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，“現(xiàn)在很多企業(yè)和投資者將投資目光轉(zhuǎn)向PPP領(lǐng)域,。但是他們最擔(dān)心的是PPP到底能不能長久,。”PPP模式經(jīng)過一段時間的實踐,，技術(shù)層面的政策已經(jīng)很多了,，并且PPP模式運作所依賴的合同、財政預(yù)算管理,、采購程序等問題,，已經(jīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范，這些不是PPP立法所能夠解決或者協(xié)調(diào)的,。PPP立法要解決的核心問題,，“主要是PPP模式在政府投資體系中的地位問題，PPP模式的推廣和應(yīng)用是不是會成為一項長期政策,，這個問題解決了,，才能夠有更多的社會資本放心地投身其中?！?br>

 “在呼吁為民間資本營造更大發(fā)展空間的同時,，也要看到目前PPP發(fā)展中的國有企業(yè)地位是不可改變的。所以,，在PPP立法的時候,應(yīng)該重點考慮PPP的這種特點,，然后使不同的社會資本有不同的處理方式?！苯鹩老榉治龇Q,，國有企業(yè)特別是央企，它具有一定的社會責(zé)任,，在風(fēng)險分擔(dān)方面也愿意去承擔(dān)更多的風(fēng)險,。從這個角度來講，這是外企和民企做不到的,。這也是PPP項目競爭中,，地方政府更愿意選擇國企的理由，當(dāng)然也是民營企業(yè)和外資處于劣勢的一個原因,。在立法過程中,，應(yīng)該就這個問題有一定的解決方式，可能需要立法給予考慮,，從而使得民企和外企在PPP中也有更廣泛的發(fā)展空間,。
    

肖光睿分析稱,，PPP條例被列入國務(wù)院2018年立法工作計劃，給了這部各方期待很久的法律一個明確的時間表,。PPP條例的確定性,、權(quán)威性和可預(yù)見性，將明確市場對PPP模式在我國長期發(fā)展的預(yù)期,，增強社會資本的信任感和安全感,。

“PPP的規(guī)制涉及政府、市場,、社會和企業(yè)的錯綜復(fù)雜關(guān)系的調(diào)整,，也涉及到公共利益和基于權(quán)利和平等保護的普遍服務(wù)的保障，同時還涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)監(jiān)督中的專業(yè)技術(shù)問題,，因此,，并不能寄希望于一部法律去解決實踐中層出不窮的各種問題?！毙す忸χ袊?jīng)濟導(dǎo)報記者介紹說,，在過去4年我國PPP的快速發(fā)展過程中，在相關(guān)政府部門的努力之下,，政策,、操作指南和參考合同，均在過去“近乎一張白紙”的情況下,，得到了長足的發(fā)展,。而作為PPP規(guī)制金字塔塔尖的PPP立法，當(dāng)然應(yīng)有別于其他不同層級的規(guī)制工具的特征和功能,，既不應(yīng)局限于某個細微的合同問題,，也不應(yīng)成為有沖突的政策之間的替代品,。

劉世堅也表示,，頂層設(shè)計一直都是“中國式PPP”行穩(wěn)致遠的痛點、難點和關(guān)鍵點,，此次立法的必要性和重要性毋庸置疑,，業(yè)內(nèi)也是對此高度關(guān)注。但是受制于PPP模式推行過程中始終面臨的部門分歧,、相關(guān)法律及政策沖突等因素,，此次立法的難度也是可想而見的。

在李開孟看來,，原國務(wù)院法制辦是PPP立法的牽頭單位,，可是國務(wù)院機構(gòu)改革之后，“下一步PPP立法怎么做,，就要看國務(wù)院的三定方案以及各部門職能的劃分,，對PPP的發(fā)展也會有進一步明晰地梳理,，而這需要一個過程?！?/p>