鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換調(diào)研材料——鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)制情況分析

調(diào)研報(bào)告

　　鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu),，有其自身的權(quán)力體系和決策運(yùn)行機(jī)制,。目前，隨著改革的深入和形勢(shì)的變化,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織究竟是按照何種路徑來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的,，帶著這個(gè)問(wèn)題，我們進(jìn)行了走訪調(diào)查。從調(diào)查情況來(lái)看,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策主要有四個(gè)特點(diǎn)：

一,、決策權(quán)力的混同性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在形式上的黨政機(jī)構(gòu)分設(shè)，但是,，黨政機(jī)構(gòu)實(shí)際上是高度一體化的,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的一切活動(dòng)都是黨委統(tǒng)籌安排，黨委書(shū)記全面主持工作,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般側(cè)重負(fù)責(zé)抓經(jīng)濟(jì)工作,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策之間的權(quán)力關(guān)系是一種授權(quán)關(guān)系，不是制度化的分權(quán)關(guān)系,。

在所有被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn),，研究部署工作基本上都是黨政聯(lián)席會(huì)，會(huì)議通常由黨委書(shū)記主持,。黨委一般不單獨(dú)開(kāi)會(huì),，除非研究發(fā)展黨員或者過(guò)組織生活等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般也不會(huì)單獨(dú)開(kāi)會(huì),，偶爾有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì),，主要研究落實(shí)書(shū)記部署的具體工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本上沒(méi)有獨(dú)立于黨委的權(quán)力,。人大則更是形同虛設(shè)，基本上沒(méi)有決策權(quán),。

在具體工作中,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上渾然一體。不論黨務(wù)的,，還是行政的,；不論事業(yè)的，還是群團(tuán)的,，在工作上完全是根據(jù)“中心工作”統(tǒng)一安排,。“中心工作”是指黨委統(tǒng)一部署的工作，區(qū)別于各個(gè)部門(mén)的具體工作,。比如,，一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃生育是中心工作，幾乎所有人員都要投入,，一段時(shí)間內(nèi)可能稅費(fèi)征收是中心工作,，所有人員都要投入；或者,，某些“敏感時(shí)期”來(lái)臨前進(jìn)村集中“排查不穩(wěn)定因素”也是中心工作,。從人員配置上看，黨政機(jī)構(gòu)也是不分彼此。比如作為綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的“辦公室”,，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是設(shè)一個(gè),，稱(chēng)“黨政辦公室”或綜合辦公室。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職務(wù)和崗位分布有黨政區(qū)別,，實(shí)際工作中則完全混合使用,。

因此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不宜實(shí)行黨政分開(kāi),，一些人甚至提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以完全實(shí)行黨政合一,。

 二,、決策權(quán)力的集中性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是比較徹底的黨委書(shū)記一元化領(lǐng)導(dǎo)。不論是人財(cái)物,，不論是黨政經(jīng),，決策權(quán)和指揮權(quán)都多歸于黨委書(shū)記。黨委書(shū)記一般上可以直接決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的分工和中層人員的職務(wù)安排,。

黨委書(shū)記的一元化權(quán)力還表現(xiàn)在對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo),。形式上，書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是所謂兩個(gè)“一把手”,，但實(shí)際上只有書(shū)記一個(gè)一把手,。一位接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō)：“如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)把黨委書(shū)記看成是一把手，他自己就可能成為一把手,，如果他不把書(shū)記看做一把手,，他永遠(yuǎn)成不了一把手。”從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理來(lái)看,，最高權(quán)力也歸于黨委書(shū)記,。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)審批簽字有四種情況：第一種是書(shū)記負(fù)責(zé)簽字,；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)簽字,；第三種是分限額簽字，如500元以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)簽字,，超過(guò)500元書(shū)記簽字,；第四種是分工簽字，通常是書(shū)記簽批預(yù)算外資金,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)簽批預(yù)算內(nèi)資金,。

在決策過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的事大多是書(shū)記與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)協(xié)商后,，在會(huì)上向其他干部職工宣布后就可以實(shí)施了,，并沒(méi)有形成一套行之有效的科學(xué)決策程序,，這就造成了決策黑洞，干部沒(méi)有知情權(quán),，也就排除在決策范圍之外,，使決策成為單向的縱型模式，無(wú)法及時(shí)反饋決策執(zhí)行情況及效應(yīng),，不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的多層次,、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。同時(shí),，決策權(quán)的高度集中,，主要領(lǐng)導(dǎo)在決策中定調(diào)子、拍板子,，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主制度進(jìn)一步削弱,，導(dǎo)致個(gè)人主義、專(zhuān)權(quán)主義滋生蔓延,。因此,，決策權(quán)的分解、下放就成為目前的重中之重,。

三,、決策權(quán)力的有限性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的政府部門(mén)有兩類(lèi)，一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部單位,，如黨政辦公室,、站、所,、中心等,；另一類(lèi)是上級(jí)部門(mén)派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱(chēng)垂直單位,，如公安派出所、工商管理所,、稅務(wù)所,、土地所等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于內(nèi)部單位的權(quán)力,，首先體現(xiàn)在可以決定這些單位的職位安排,，如可以直接決定哪個(gè)人分配在哪個(gè)站所，哪個(gè)人擔(dān)任站所長(zhǎng)等,；其次體現(xiàn)在可以直接決定這些單位人員的工資福利,，如哪些部門(mén)是財(cái)政全額發(fā)工資，哪些部門(mén)是差額補(bǔ)助或自收自支等,。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)是在一個(gè)封閉的循環(huán)里行駛,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的人員流動(dòng)，必須由上級(jí)組織人事部門(mén)決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能提出建議,。通常,，行政編制人員和事業(yè)編制副科級(jí)以上人員的調(diào)配權(quán)力屬于縣委組織部，副科級(jí)以下事業(yè)人員和工勤編制人員的調(diào)配屬于縣人事和勞動(dòng)社會(huì)保障局,。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的一個(gè)工作人員,，工作無(wú)論多么令人不滿(mǎn)意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也無(wú)權(quán)把他辭退或者調(diào)出去,，能做的只是向上級(jí)組織或人事部門(mén)提議調(diào)動(dòng),。同樣，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人看好了一個(gè)非本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人,，上級(jí)部門(mén)不同意,，他也沒(méi)有任何辦法。相反,，如果上級(jí)硬派進(jìn)來(lái)他不愿意要的人,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也只能接受?？梢?jiàn),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于內(nèi)部單位人員的管理只有有限的權(quán)力。在編制內(nèi)人員任用權(quán)力受到體制約束的情況下,，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人就自己做主,，在編制之外直接聘用臨時(shí)工作人員。

同時(shí),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于整天疲于奔命,，行政與事務(wù)之比達(dá)到1∶2，常常是顧了這頭丟了那頭,。國(guó)家又過(guò)高的估計(jì)了現(xiàn)階段的農(nóng)民素質(zhì),，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求過(guò)多過(guò)濫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)左也不是右也不是,，只能小心翼翼,，如履薄冰，與國(guó)家法規(guī)政令打起了“擦邊球”,。而政府的期望與農(nóng)村,、農(nóng)民的實(shí)際差距很大，工作方法已不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要,，再加上農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的日漸壯大,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已失去了制約農(nóng)民的有效手段。壓任務(wù),、下指標(biāo)不靈驗(yàn),，用市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)節(jié),，農(nóng)民的素質(zhì)卻太低，運(yùn)用法律手段成本卻很高,。“一事一議”搞成了“新平均主義”,，反而什么事都干不成，都無(wú)法落實(shí),。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力影響的深度,、廣度都受到一定程度的限制。

四,、決策權(quán)力的歸零性

每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有一些垂直管理的站所,，這些站所都是公共管理職能很強(qiáng)的部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相當(dāng)大一部分必須依托這些部門(mén),，但對(duì)其轄區(qū)站所卻無(wú)權(quán)管理,。這樣，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有七站八所,，其中有部分歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管,，部分不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管,，而屬于垂直管理。對(duì)垂直管理的站所來(lái)說(shuō),，其人事管理,、經(jīng)費(fèi)劃撥都?xì)w上級(jí)管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)關(guān),，但工作卻與鄉(xiāng)鎮(zhèn)藕斷絲連,。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于條塊分割成了不完全政府，有責(zé)無(wú)權(quán),，有限權(quán)力,，無(wú)限責(zé)任。同時(shí),，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位不準(zhǔn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有缺位又有越位,，不少事管不了也管不好,。如馮原,，駐鎮(zhèn)站所38個(gè),，鎮(zhèn)上直接管理的僅有七八個(gè)，造成工作重心下移,，權(quán)力上劃,，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性受制,，能動(dòng)性受限。在有關(guān)事項(xiàng)的處理上本來(lái)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成的，而一旦出現(xiàn)了問(wèn)題就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓擔(dān)子,，動(dòng)不動(dòng)“一票否決”、“一把手負(fù)責(zé)”,，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了“無(wú)限責(zé)任公司”,，不堪重負(fù),，很多事鄉(xiāng)鎮(zhèn)想干干不了，本來(lái)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn),，但在考核評(píng)比,、承擔(dān)責(zé)任中都首當(dāng)其沖，有苦難言,。“條塊協(xié)作”變成了“以條為主”,，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌全局工作。一些駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所只考慮本部門(mén)利益,，不能很好地配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,，各自為政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有建議權(quán),，無(wú)法制衡其所作行為,，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策指令，部門(mén)執(zhí)行部門(mén)的政策,，部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成“脫節(jié)”甚至“背道而馳”,。

調(diào)查中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記感嘆：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是個(gè)假政府。有權(quán)力的,，能執(zhí)法的,，有好處的事情，全部被上邊管了,。”目前,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身權(quán)力系統(tǒng)已經(jīng)基本懸空,，這已觸及到黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)政力，重新估價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新的實(shí)質(zhì)內(nèi)容成為當(dāng)務(wù)之急,。