【導讀】私募熱議政府投資基金重磅新規(guī)發(fā)布：提振私募股權(quán)創(chuàng)投行業(yè)信心,，促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展

中國基金報創(chuàng)投報道組

近日，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）,，提出了八個方面25條措施,，涵蓋基金設立、募資,、運行,、退出全流程，旨在構(gòu)建更加科學高效的政府投資基金管理體系,，促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展,。

私募股權(quán)創(chuàng)投機構(gòu)及人士在接受中國基金報記者采訪時表示，《指導意見》是以“政府投資基金”為主要對象的第一部國家級重要文件,?！吨笇б庖姟返某雠_提振了市場投資信心，體現(xiàn)了對創(chuàng)投行業(yè)的正向激勵,。政府投資基金將更加聚焦于國家重大戰(zhàn)略,、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本,，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設,，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力,。

提振私募股權(quán)創(chuàng)投行業(yè)信心

紫荊資本法務總監(jiān)汪澍表示，《指導意見》是2025年國務院發(fā)布的1號文件,，也是自2015年12月財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》以來,，以“政府投資基金”為主要對象的第一部國家級重要文件，表明政府投資基金作為一支重要的市場力量,，得到了國家的關(guān)注和認可,。新規(guī)為政府投資基金找準市場定位、明確發(fā)展方向,、縷清監(jiān)管分工,、化解存量問題等打下堅實基礎。

“作為創(chuàng)投行業(yè)的'老兵’,，我很早就期待這樣的文件出臺,。”盛景嘉成創(chuàng)始合伙人劉昊飛說,。

興業(yè)國信資管認為,，《指導意見》首次將政府投資基金分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金，并就基金合理存續(xù)期,、設立和管理層級要求,、資金來源管理、鼓勵取消返投比例等市場重點關(guān)心方面做出了針對性的指導,，為政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃出具體藍圖,。

海望資本執(zhí)行總裁孫加韜表示，目前政府類資金占據(jù)整個私募股權(quán)基金來源的70%～80%,，《指導意見》將對私募股權(quán)投資產(chǎn)生深遠影響,。

創(chuàng)東方投資管理合伙人高宇輝稱，《指導意見》將進一步促進政府投資基金與社會資本的有效結(jié)合,，根本目的是鼓勵政府投資基金重點投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié),、延鏈補鏈強鏈項目以及支持新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，并通過鼓勵投早,、投小,、投長期、投硬科技,，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,。新規(guī)提振了市場投資信心，體現(xiàn)了對創(chuàng)投行業(yè)的正向激勵,。

盈科資本產(chǎn)業(yè)投資部總裁馮志強認為,，《指導意見》旨在助力創(chuàng)投行業(yè)遵循市場化、法治化、專業(yè)化的運作原則,，致力于支持以新質(zhì)生產(chǎn)力為核心的科技創(chuàng)新,，引導資本投向早期、小型企業(yè)以及長期和硬核科技領域,。

松禾資本合伙人張沖表示,，《指導意見》的出臺,，特別是對創(chuàng)投類基金的政策支持,，將顯著增強市場信心，鼓勵更多社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資,。

突出市場化,、法治化、專業(yè)化

私募股權(quán)創(chuàng)投機構(gòu)關(guān)注《指導意見》的多個重點內(nèi)容,，孫加韜表示,，一是新規(guī)突出市場化、法治化,、專業(yè)化,，過去部分政府投資基金注重行政化、規(guī)范化,，既要招商引資,，又要有經(jīng)濟回報，還要有一些優(yōu)先退出的權(quán)利,，不定期的檢查和信息報送等,；二是不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制,，鼓勵降低或取消返投比例,；三是建立健全容錯機制，這對于風險投資來說特別重要,。

弘信資本董事長高建明表示,，政府投資基金定位于“聚焦重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)”,，可以緩解各地重復建設,、加劇內(nèi)卷、影響產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等問題,；“積極引導全國社會保障基金,、保險資金等長期資本出資”，有望解決政府投資基金規(guī)?？s小的問題,。從長遠看，有利于優(yōu)化股權(quán)基金和風險基金的發(fā)展環(huán)境,，提高民間資本投資股權(quán)基金和風險基金的積極性,。

聯(lián)想創(chuàng)投表示,，鼓勵長期投資，促使投資機構(gòu)更耐心地陪伴企業(yè)發(fā)展,，深入挖掘企業(yè)潛力,；拓寬退出渠道，能夠解決投資機構(gòu)的后顧之憂,，提高資本使用效率,。

聚焦兩大投資方向

《指導意見》指出，按照投資方向,，政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金,。

孫加韜稱，產(chǎn)業(yè)投資類基金要重點投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補鏈強鏈項目,，而創(chuàng)業(yè)投資類基金的重點則是著力投早,、投小、投長期,、投硬科技,，解決重點關(guān)鍵領域“卡脖子”難題，這兩個重點恰恰是針對當前中國私募股權(quán)投資中的兩個不足：一是對現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系中的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè),、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投資不足,，二是對早期投資的不足。

興業(yè)國信資管表示,，《指導意見》明確了政府投資基金的應有功能,，既聚焦了重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮資源配置作用的薄弱環(huán)節(jié),，又在功能上區(qū)分了重大傳統(tǒng)領域和早期科創(chuàng)領域兩種類型,，未來由各地政府落地兩類政府基金的功能定位后，可為不同背景,、具備不同投資和風險偏好的市場化投資機構(gòu)參與政府基金業(yè)務提供遵循,。

創(chuàng)東方投資合伙人熊振華稱，重點投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補鏈強鏈項目,，有利于完善產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu),，降低對外部市場的依賴度，提升產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性和抗風險能力,。投早,、投小、投長期,、投硬科技,，有助于支持初創(chuàng)期和高成長性的科技企業(yè)，特別是那些專注于硬科技領域的企業(yè)。硬科技通常涉及核心技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新,，是推動國家科技進步和產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵力量,。

合理統(tǒng)籌基金布局

《指導意見》指出，完善分級分類管理機制,，合理統(tǒng)籌基金布局,，防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應。

興業(yè)國信資管表示,，《指導意見》就“加強統(tǒng)籌,，整合優(yōu)化布局”提出意見，國家級基金與地方基金形成合力,、省級政府加強本地區(qū)基金統(tǒng)籌管理,、加強基金布局規(guī)劃和投向指導,、推動基金整合優(yōu)化,。近年來，浙江,、福建,、陜西等省份已陸續(xù)就早年設立的不同層級政府投資基金開展整合優(yōu)化工作?！吨笇б庖姟钒l(fā)布后,，各地政府將進一步加速整合優(yōu)化不同層級基金，聚焦關(guān)鍵領域,、集中財政資源,、提升統(tǒng)籌層級開展工作，對市場化機構(gòu)找準主心骨開展政府基金合作形成利好,。

高宇輝坦言,，防止同質(zhì)化競爭有助于政府投資基金在各自擅長的領域深耕細作，形成特色和優(yōu)勢,，提高其在市場中的競爭力和影響力,。防止對社會資本產(chǎn)生擠出效應，更是深謀遠慮之舉,，有利于維護市場公平競爭環(huán)境,，激發(fā)社會資本的投資熱情和活力，避免政府投資基金憑借其特殊地位對市場產(chǎn)生不利影響,。

孫加韜表示,，部分地方的政府投資基金區(qū)域性、同質(zhì)化的特征明顯,，在半導體領域,、生物醫(yī)藥領域、新能源領域等都造成惡性競爭，加劇行業(yè)內(nèi)卷,，導致政府投資效率低下,，甚至引發(fā)了一些地方政府新的金融和債務風險，這類現(xiàn)象亟待整治,。

熊振華認為,，合理統(tǒng)籌基金布局，能夠使資金更加科學地分配到不同的產(chǎn)業(yè)和項目中,，提高資金使用效率,。防止同質(zhì)化競爭，有助于維護市場公平競爭的環(huán)境,。

完善免責認定標準和流程

《指導意見》提出,，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍,，鼓勵建立以盡職合規(guī)責任豁免為核心的容錯機制,，完善免責認定標準和流程。

孫加韜直言,，在過去的實際操作中,，部分政府投資基金出資的子基金過于追求穩(wěn)健，風險偏好較低,，在投資時更偏好于投資一些中后期階段的企業(yè),。此外，為了規(guī)避風險,，部分政府投資基金在投資協(xié)議中增加很多條款,、設置很多條件，一旦被投資企業(yè)經(jīng)營波動,，就很容易觸發(fā)回購條款,，從而導致國有資本提前退出，這也造成其難以成為長期資本,、耐心資本,。新規(guī)出臺后，這些現(xiàn)象將在很大程度上得以改善,。

高宇輝認為,，容錯機制的建立可以讓基金管理人在面對高風險但具有高成長潛力的投資項目時，敢于做出投資決策,，激發(fā)基金管理人的積極性,。不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)，促使基金管理人從更長遠,、更全面的角度來評估和決策投資項目,，也將推動基金管理團隊不斷提升自身的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務能力,。

馮志強表示，構(gòu)建容錯機制能夠有效緩解政府投資基金管理者在決策時所承受的壓力,，鼓勵他們勇于涉足高風險但潛力巨大的創(chuàng)新項目,。此舉將激發(fā)政府投資基金的內(nèi)在活力，促使其更為主動地探索和發(fā)掘具有高質(zhì)量的創(chuàng)新項目資源,，更重要的是,，可以進一步吸引社會資本進入股權(quán)創(chuàng)投領域。

在張沖看來,，容錯機制的建立將增強市場信心,，特別是對早期、高風險項目的投資信心,，提高私募股權(quán)創(chuàng)投市場的活躍度,。對政府投資基金而言，可以提高投資決策的科學性,。

鼓勵降低或取消返投比例

《指導意見》指出,，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制,，鼓勵降低或取消返投比例,。

馮志強說，政府投資基金應遵循市場規(guī)律,，以長期價值的創(chuàng)造為核心目標，而不應將招商引資作為首要或唯一宗旨,。降低或取消返投比例釋放了基金的投資靈活性,，擴大投資范圍，在選擇項目時擁有更大的自由度,，從而提高投資效率和回報率,。

高宇輝表示，此舉有助于政府投資基金聚焦于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、科技創(chuàng)新等國家戰(zhàn)略目標,，避免基金被異化為地方政府招商引資的工具。取消注冊地限制后,，基金可以更廣泛地選擇投資區(qū)域和項目,，發(fā)揮資源配置作用，投資更具高發(fā)展?jié)摿蛻?zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)和項目,。降低或取消返投比例,，可以減輕基金管理人的壓力，不用過分關(guān)注返投比例達標問題,。這些措施有助于推動政府投資基金更加市場化運作,，減少行政干預,，使其投資決策更加符合市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需求。

張沖認為,，取消注冊地限制,，將使基金管理人有更多的靈活性，能夠更自由地選擇投資項目,，提高投資效率,，促進全國范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置。鼓勵降低或取消返投比例可以減輕管理人壓力,，避免內(nèi)卷,，提高投資決策的科學性和合理性。

汪澍表示,，如果過度限制地方通過政府投資基金招商活動,，也會打擊地方設立基金的積極性，使部分欠發(fā)達地區(qū)喪失資本招商的工具和抓手,，如何解決其中的矛盾還需要更完善的頂層設計,。

嚴控縣級政府新設基金管理人

《指導意見》明確，省級人民政府是地方開展政府投資基金工作的核心,，嚴控縣級政府新設基金管理人,。

張沖坦言，過去,，一些地方政府為了招商引資,，大量設立政府投資基金，導致同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重,。嚴控縣級政府新設基金管理人,，有助于減少重復投資，優(yōu)化基金布局,，提高資金使用效率,。

興業(yè)國信資管表示，省級人民政府具備更強的財力與資源統(tǒng)籌能力,，政府投資基金由省級人民政府組織決策和實施,，對其長期穩(wěn)定的資金支持更有保障，同時有助于提高財政資金使用效率,，避免區(qū)域內(nèi)重復設立同主題基金,、投資方向不明確、管理不規(guī)范等問題,。此外,，中基協(xié)數(shù)據(jù)表明，2024年全國新增備案的區(qū)縣級私募基金管理人數(shù)量為0,，因此,，嚴控縣級政府新設基金管理人既是政策舉措,，也順應了市場環(huán)境。

提升社會資本投資信心

退出方面,，《指導意見》指出,，政府投資基金應科學合理確定退出期，明確政府投資基金應該在收益分配和損失分擔方面公平維護各方利益,，尤其是保護社會資本的合法權(quán)益,。

興業(yè)國信資管稱，《指導意見》關(guān)于政府投資基金退出機制的表述對培育發(fā)展耐心資本有積極影響：一方面,，明確退出期有助于基金管理機構(gòu)更好地規(guī)劃投資策略和退出路徑,，促進基金更加專注于長期價值投資，減少短期投機行為,；另一方面,，明確政府投資基金應該在收益分配和損失分擔方面公平維護各方利益，避免地方政府因財政出資在本金收益分配環(huán)節(jié)享有特權(quán),，有助于增強社會資本對政府投資基金的信任度,。

《指導意見》對提高退出效率、解決存量政府投資基金退出難題亦提出了有效舉措：一是后續(xù)新設政府投資基金可于基金合同約定退出條件及方式,，政府出資部分退出只需依據(jù)合同條款執(zhí)行,，無需經(jīng)過國資審計評估及招拍掛流程，有效提高退出效率,；二是簡化項目退出流程,，優(yōu)化政府投資基金份額轉(zhuǎn)讓業(yè)務流程和評估體系，對于現(xiàn)階段受國有資產(chǎn)流失及價值評估相關(guān)審計壓力影響難以實現(xiàn)退出的基金而言,，提供了新的解決思路,。