一、某公司訴自然資源部門(mén)不履行土地使用權(quán)出讓法定職責(zé)案

　　要旨

　　土地使用權(quán)出讓公告屬于要約邀請(qǐng),。競(jìng)買(mǎi)人在競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)中提出報(bào)價(jià),，并按要約邀請(qǐng)支付保證金的行為屬于要約，雙方當(dāng)事人尚未形成土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系,。成交確認(rèn)書(shū)簽訂之前,，規(guī)劃調(diào)整等原因?qū)е鲁鲎寳l件發(fā)生變化的，出讓人基于行政優(yōu)益權(quán)有權(quán)終止出讓?zhuān)?jìng)買(mǎi)人無(wú)權(quán)以已繳納保證金為由要求出讓人與其簽訂土地使用權(quán)出讓合同,。

　　基本案情

　　2009年11月,，某市國(guó)土資源局發(fā)布某地塊《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告》。甲公司和乙公司報(bào)名參加競(jìng)買(mǎi)并繳納980萬(wàn)元保證金,。某市國(guó)土資源局向兩公司發(fā)出競(jìng)買(mǎi)通知,，同意兩公司參加土地出讓活動(dòng)，并告知掛牌起止時(shí)間,。掛牌期間甲公司報(bào)價(jià)6588萬(wàn)元,。2009年12月，某市國(guó)土資源局向甲公司發(fā)出《取消競(jìng)買(mǎi)人資格的通知》,，認(rèn)為甲公司沒(méi)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書(shū),，決定取消甲公司的競(jìng)買(mǎi)人資格。2010年4月,，甲公司向法院提起行政訴訟,，法院生效判決認(rèn)為某市國(guó)土資源局取消甲公司競(jìng)買(mǎi)人資格違反法律規(guī)定，判決撤銷(xiāo)《取消競(jìng)買(mǎi)人資格的通知》,。

　　2015年8月,，乙公司退出競(jìng)買(mǎi)。此后，甲公司多次要求某市國(guó)土資源局恢復(fù)掛牌程序未果,。2021年10月,，甲公司向法院提起訴訟，請(qǐng)求判決某市自然資源和規(guī)劃局（原國(guó)土資源局）按照原出讓公告及競(jìng)買(mǎi)須知的內(nèi)容履行土地出讓職責(zé),，請(qǐng)求確認(rèn)甲公司為中標(biāo)人并簽訂《成交確認(rèn)書(shū)》及《土地出讓合同》。

　　裁判結(jié)果

　　一審法院判決駁回甲公司的訴訟請(qǐng)求,。甲公司不服,，提起上訴。二審法院認(rèn)為,，國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓公告屬于要約邀請(qǐng),，某市自然資源和規(guī)劃局并未對(duì)甲公司的報(bào)價(jià)作出承諾，即使乙公司退出競(jìng)買(mǎi),，也不意味著甲公司必然可以成為競(jìng)得人,。目前，案涉地塊原規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)已超過(guò)有效期,，規(guī)劃調(diào)整等原因?qū)е鲁鲎寳l件發(fā)生變化,。某市自然資源和規(guī)劃局有權(quán)根據(jù)土地出讓條件變化終止出讓?zhuān)瑢?duì)于甲公司要求某市自然資源和規(guī)劃局履行掛牌出讓土地使用權(quán)法定職責(zé)的主張，法院不予支持,，遂判決駁回上訴,，維持原判。

　　典型意義

　　土地使用權(quán)出讓是為了推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置,，有效促進(jìn)土地資源可持續(xù)發(fā)展,，蘊(yùn)含著土地利用方向、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀(guān)調(diào)控意向等多重因素,，不同于一般的商品交易,。同時(shí)，土地也是稀缺資源,，不當(dāng)出讓,、使用造成的損失是不可逆轉(zhuǎn)的。從合約性和合法性的角度看,，土地出讓公告應(yīng)定性為要約邀請(qǐng),，競(jìng)買(mǎi)人僅繳納保證金尚不具備強(qiáng)制締約的條件。出讓人在土地出讓條件發(fā)生變化時(shí),，有權(quán)終止出讓行為,，有效維護(hù)公共利益，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失和國(guó)有土地的不當(dāng)出讓,。本案對(duì)出讓人在締約階段如何基于公共利益有效行使行政優(yōu)益權(quán)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒,。

（供稿單位：江蘇省自然資源廳）

        二、某公司訴自然資源部門(mén)不履行違法建設(shè)查處法定職責(zé)案

　　要旨

　　申請(qǐng)人針對(duì)其與他人的共同違法行為向行政機(jī)關(guān)提出違法建設(shè)查處申請(qǐng)，由于申請(qǐng)人享有與其所主張的違法行為相區(qū)分的利益,，且該利益需要行政機(jī)關(guān)保護(hù)或者需要通過(guò)行政機(jī)關(guān)履職才能實(shí)現(xiàn)的,，申請(qǐng)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)履行查處法定職責(zé)。

　　基本案情

　　2012年3月18日,，某公司與某鎮(zhèn)政府簽訂《標(biāo)準(zhǔn)化廠(chǎng)房建設(shè)協(xié)議》,，約定由某公司在該鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)廠(chǎng)房，廠(chǎng)房建成后歸某公司所有,。同日,，某公司又與該鎮(zhèn)某村委會(huì)簽訂《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，約定由該村委會(huì)出讓30畝土地給某公司用于建設(shè)上述廠(chǎng)房,。2012年5月12日,，某公司又與李某簽訂《建筑工程合作協(xié)議》，約定由某公司提供上述30畝土地,，由李某根據(jù)某鎮(zhèn)政府要求在該土地上建設(shè)廠(chǎng)房,。《建筑工程合作協(xié)議》簽訂后,，李某進(jìn)行了廠(chǎng)房的建筑施工,，并于同年9月28日竣工。廠(chǎng)房位于某鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),，建設(shè)前未取得用地及建設(shè)規(guī)劃許可手續(xù),。2021年1月6日，某公司向某縣自然資源和規(guī)劃局郵寄申請(qǐng)書(shū),，請(qǐng)求某縣自然資源和規(guī)劃局認(rèn)定案涉廠(chǎng)房為違法建筑并拆除,。2021年1月14日，某縣自然資源和規(guī)劃局決定對(duì)某公司申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行核查,。5月17日,，某縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)某公司人員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。5月18日,，某縣自然資源和規(guī)劃局以某公司人員阻礙案件調(diào)查導(dǎo)致調(diào)查無(wú)法繼續(xù)為由中止調(diào)查,。某公司認(rèn)為，某縣自然資源和規(guī)劃局收到其申請(qǐng)后未履行職責(zé),，向法院提起行政訴訟,，請(qǐng)求判令某縣自然資源和規(guī)劃局履行職責(zé)認(rèn)定案涉廠(chǎng)房違法并拆除。

　　裁判結(jié)果

　　一審法院認(rèn)為,，土地使用權(quán)與案涉廠(chǎng)房所承載的權(quán)益,，屬于可區(qū)分的利益。如某縣自然資源和規(guī)劃局履行職責(zé)認(rèn)定廠(chǎng)房建設(shè)行為違法并進(jìn)行處理,，則能夠?qū)⑴c廠(chǎng)房所結(jié)合的土地使用權(quán)利從被違法利用的狀態(tài)中解除,。因此,，在某公司依據(jù)相關(guān)協(xié)議受讓的土地使用權(quán)利或利益被確認(rèn)違法前，該利益具有被保護(hù)的必要性,。案涉廠(chǎng)房系某公司與李某共同建設(shè),，利益主體包括某公司和李某，盡管某公司認(rèn)為該廠(chǎng)房屬于違法建筑,，但其并不具備通過(guò)自身行為結(jié)束可能存在的違法行為并消除其影響的權(quán)限和能力,，如其擅自處置案涉廠(chǎng)房，必將與李某產(chǎn)生利益沖突,，并可能損害李某利益,。故某公司有權(quán)要求某縣自然資源和規(guī)劃局履行法定職責(zé)，對(duì)其所主張的違法行為進(jìn)行審查并處理,，以確認(rèn)或恢復(fù)其利益至合法狀態(tài),。某縣自然資源和規(guī)劃局收到某公司的履職申請(qǐng)后,，雖決定對(duì)該公司申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行核查,，但從本案查明事實(shí)看，某縣自然資源和規(guī)劃局此后僅是對(duì)某公司相關(guān)人員進(jìn)行了詢(xún)問(wèn),，并未對(duì)其所申請(qǐng)事項(xiàng)展開(kāi)全面客觀(guān)的實(shí)質(zhì)性調(diào)查,。某縣自然資源和規(guī)劃局于2021年1月6日收到某公司履職申請(qǐng)，但截至2022年6月15日本案開(kāi)庭審理時(shí),，仍未能就某公司所申請(qǐng)事項(xiàng)作出行政執(zhí)法決定,，其行為明顯屬于拖延履行職責(zé)。一審法院遂判決某縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)某公司的履職申請(qǐng)作出處理,。某縣自然資源和規(guī)劃局不服一審判決,，提起上訴。二審法院經(jīng)審理后,，判決駁回上訴,，維持原判。

　　典型意義

　　法律主體維護(hù)自身權(quán)利的方式包括自力救濟(jì)和公權(quán)力救濟(jì),。只有在緊急,、必要且合理的范圍內(nèi)，當(dāng)事人才能夠選擇自力救濟(jì)途徑維護(hù)其利益,，否則只能尋求公權(quán)力救濟(jì),。因房屋與土地相結(jié)合，如房屋建設(shè)行為違法,，案涉土地也將一并處于被違法利用的狀態(tài),。行政機(jī)關(guān)在共同違法行為人無(wú)法自力救濟(jì)消除影響時(shí)，對(duì)房屋違法建設(shè)行為的查處將解除土地被違法利用狀態(tài),，具有行使公權(quán)力維護(hù)其合法權(quán)益的必要性,。本案對(duì)于行政機(jī)關(guān)正確履行行政監(jiān)管職責(zé),，及時(shí)查處非法建設(shè)行為，維護(hù)建設(shè)管理制度具有一定的指導(dǎo)意義和示范價(jià)值,。

（供稿單位：江蘇省自然資源廳）