《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定,，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的,，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。處罰案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定,，表明對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的處罰案件持審慎態(tài)度,，有助于切實(shí)發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)行政處罰決定的合法性,、合理性,，防止錯(cuò)誤決策，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序的獨(dú)立價(jià)值,。

　　在行政訴訟案件審理中,，人民法院對(duì)重大、復(fù)雜的行政處罰案件審查是否經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序,，如未經(jīng)集體討論,，該行政處罰決定構(gòu)成重大程序違法，依法予以撤銷(xiāo),。

　　如何落實(shí)好集體討論制度,，實(shí)踐中執(zhí)法人員有很多困惑。筆者就適用的范圍,、參加人員,、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和表決方式等，試探討如下：

　　集體討論的范圍

　　對(duì)于集體討論的范圍,，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定,，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定,。而何為“情節(jié)復(fù)雜”和“重大違法行為”,，均為不明確的法律概念,，對(duì)此，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定,。

　　《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第二款規(guī)定,，有下列情形之一的，屬于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的案件：（一）情況疑難復(fù)雜,、涉及多個(gè)法律關(guān)系的,；（二）擬罰款、沒(méi)收違法所得,、沒(méi)收非法財(cái)物數(shù)額五十萬(wàn)元以上的,；（三）擬吊銷(xiāo)許可證件、一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可的,；（四）擬責(zé)令停產(chǎn)整治,、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉,、限制從業(yè),、禁止從業(yè)的；（五）生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件,。

　　實(shí)踐中,，有很多省、市也進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了集體討論的范圍,，如浙江省湖州市規(guī)定以下情形應(yīng)提交案審委審議：（一）責(zé)令大型國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)停產(chǎn),、限產(chǎn)，提請(qǐng)市人民政府予以停業(yè),、關(guān)閉的,；（二）擬處以50萬(wàn)元及以上罰款的案件；（三）違法行為性質(zhì)嚴(yán)重或者危害較大的,，在全市內(nèi)有重大影響的案件,；（四）實(shí)施查封扣押涉及公共設(shè)施、基本民生和公共利益的案件,；（五）其它需要提交案審委集體討論決定的案件,。

　　從上述規(guī)定來(lái)看，案件集體討論的范圍至少包括較大數(shù)額的財(cái)產(chǎn)罰,、對(duì)當(dāng)事人有較大影響的資格罰和行為罰等,。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作中，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和各地出臺(tái)的規(guī)定來(lái)具體組織實(shí)施,，切實(shí)發(fā)揮集體討論的作用,，增強(qiáng)決定的合理性。

　　集體討論的參加人員

　　《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定,，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的,，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。該條規(guī)定的是由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的負(fù)責(zé)人集體討論決定,。

　　而何為負(fù)責(zé)人,，按照《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第一百二十八條第一款的規(guī)定，行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,，包括行政機(jī)關(guān)的正職,、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。即對(duì)各地市生態(tài)環(huán)境局直接辦理的處罰案件,，以及各分局作為市局的派出機(jī)關(guān)以市局名義辦理的處罰案件,，均應(yīng)由市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)及其他局領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定,。

　　另外還需注意的是,，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定的是集體，申言之,，應(yīng)當(dāng)有2名以上負(fù)責(zé)人參加才屬于集體討論,。如果僅有1名負(fù)責(zé)人參加的案件集體討論，屬于未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定,，程序嚴(yán)重違法,。

　　遼寧省高院（2019）遼行終1320號(hào)行政判決書(shū)也認(rèn)為：“根據(jù)金普農(nóng)業(yè)局提供的案件討論（會(huì)審）筆錄，參加案件討論（會(huì)審）的人員中屬于單位負(fù)責(zé)人的僅有一名副局長(zhǎng),，即是說(shuō)該案并未經(jīng)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論決定,，也屬于程序嚴(yán)重違法?！?/p>

　　此外,，實(shí)踐中，各地通行的做法,，參加案件集體討論的還有相關(guān)的中層領(lǐng)導(dǎo),，即執(zhí)法、法規(guī)及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人,，這是不與法律法規(guī)相沖突的,。但案件的承辦人員參會(huì)，只可匯報(bào)案情,，提出處理建議,，回答問(wèn)詢，不能參與案件的表決,。

　　集體討論的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和表決方式

　　《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定,，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定,。該條還強(qiáng)調(diào)了在作出處罰決定前要進(jìn)行集體討論,。

　　對(duì)于集體討論的時(shí)間節(jié)點(diǎn),，實(shí)踐中各地規(guī)定不一。有的規(guī)定在調(diào)查終結(jié)后告知前進(jìn)行集體討論,；有的規(guī)定在告知后決定前進(jìn)行集體討論,；有的規(guī)定在告知前和決定前進(jìn)行兩次集體討論。結(jié)合《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》關(guān)于聽(tīng)證,、法制審核的相關(guān)規(guī)定表述來(lái)看,，應(yīng)在處罰告知后決定前召開(kāi)案件集體討論會(huì)最為適宜。即集體討論會(huì)應(yīng)在行政相對(duì)人提出陳述申辯,，或申請(qǐng)聽(tīng)證且組織聽(tīng)證會(huì)并出具聽(tīng)證報(bào)告后,，或者行政相對(duì)人逾期未提出陳述申辯和聽(tīng)證申請(qǐng)，且須在下達(dá)處罰決定書(shū)之前召開(kāi),。

　　當(dāng)然,，如果在調(diào)查終結(jié)后告知前召開(kāi)集體討論會(huì)并確定處理意見(jiàn)，當(dāng)事人對(duì)處罰告知未提出陳述申辯和聽(tīng)證,，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)未再召開(kāi)集體討論會(huì)直接下達(dá)處罰決定書(shū)也是適宜的,。對(duì)此，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)未有明確規(guī)定,，但《市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳對(duì)行政處罰集體討論決定程序有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（市監(jiān)法函〔2021〕32號(hào)）對(duì)此予以了明確回應(yīng),。

　　對(duì)于集體討論會(huì)的表決方式，實(shí)踐中主要有兩種模式,。一種是由主持會(huì)議的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定,，另一種形式是由有表決權(quán)的投票決定。為確保案審會(huì)成員客觀,、公正,、獨(dú)立、平等發(fā)表意見(jiàn),，防止和克服議而不決,、決而不行，切實(shí)發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢(shì),，提高行政效率,，建議參照人民法院的審委會(huì)制度模式，由有表決權(quán)的與會(huì)人員投票決定,，以超半數(shù)的意見(jiàn)為會(huì)議決定,。如遇各意見(jiàn)表決數(shù)相等或棄權(quán)數(shù)過(guò)半的情形，按照民主和集中相結(jié)合的原則,，由主持會(huì)議的作出最終決定,。